裁判要旨

國有土地上房屋征收時明確規定了停產停業損失，集體土地上房屋征收時是否需要補償停產停業損失沒有明確規定。但《物權法》第四十二條第二款明確規定了征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。故在征收集體土地上設施農業企業時，為充分合理保護被征收人的合法權益，應參照國有土地上房屋征收規定，將停產停業損失作為直接損失予以補償。停產停業損失的補償數額一般應以企業前三年的平均利潤為參考數據來認定，補償六個月。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2019）最高法行再289號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）靈川縣金滿園農業科技開發有限公司。法定代表人馮建明。

再審申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區桂林市靈川縣人民政府。法定代表人胡煥忠。

委托代理人唐麗媛。

再審申請人靈川縣金滿園農業科技開發有限公司（以下簡稱金滿園公司）因訴再審申請人廣西壯族自治區靈川縣人民政府（以下簡稱靈川縣政府）土地征收補償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院于2019年4月26日作出的（2019）桂行終109號行政判決，向本院申請再審。本院于2019年9月16日立案受理，依法組成合議庭，并于2019年11月26日作出（2019）最高法行申10790號行政裁定，提審本案。2019年12月2日，本案編立提審案號，并于2019年12月17日在本院第一巡回法庭第二法庭公開開庭審理本案，再審申請人金滿園公司的法定代表人馮建明、委托代理人蔣俊才，再審申請人靈川縣政府的委托代理人唐麗媛、宗少文到庭參加訴訟。案件現已審理終結。2012年8月8日，金滿園公司取得桂林市農業局頒發的《農作物種子經營許可證》及《主要農作物種子生產許可證》，具備鐵皮石斛種苗生產經營資格。2002年8月10日，金滿園公司法定代表人馮建明與靈川鎮禾家鋪村委會簽訂土地承租協議，承租經營禾家鋪村委會社田江村民小組部分村民的責任地約37畝用于農業科技示范園，租賃期限為2002年8月10日至2028年8月。2002年8月22日，靈川縣農業局經審核作出《關于同意靈川縣金滿園農場租賃靈川鎮禾家鋪村社田江村民小組集體土地進行農業開發的批復》，認為雙方的土地承租協議符合土地使用權流轉的有關政策規定，同意雙方按土地承租協議履行。在金滿園公司生產經營過程中，靈川縣政府因實施縣城新區建設項目需要，需征用禾家鋪村委會土地，于2012年8月28日在《桂林日報》刊登土地征收預公告，金滿園公司租用的土地位于征收范圍內。2013年4月27日，靈川縣縣城新區建設項目指揮部向金滿園公司下達《通知》，主要內容為：工作組已進村全面開展青苗等地面附著物清點工作，要求各企業予以配合，并限于同年6月10日前完成企業搬遷及土地清表工作。金滿園公司接到該《通知》后，即著手進行企業停產事宜，在6月底前除了必要的留守人員外，其余工人已經遣散。2013年6月4日，經廣西壯族自治區國土資源廳批復同意靈川縣政府實施土地征收。2013年6月27日，靈川縣政府進行了征地方案及征地補償安置方案公告。金滿園公司此時處于停產狀態。金滿園公司停產后，就鐵皮石斛種苗及地上附著物的補償等問題與靈川縣政府協商未果。2014年6月，征地工作組對金滿園公司廠房內的鐵皮石斛種苗進行了清點，經金滿園公司簽字確認鐵皮石斛種苗數量為654309瓶。期間，金滿園公司申請評估，廣西桂科資產評估有限公司于2015年8月20日作出桂科評報字（2015）第341號評估報告，評估出在產生物制品價值915.39萬元。2015年5月22日，靈川縣住房和城鄉建設局作出限期拆除違法建筑決定，認定金滿園公司在租賃的集體土地上建設的建筑物、構筑物屬于違法建筑，責令金滿園公司自行拆除。金滿園公司不服向靈川縣人民法院提起行政訴訟，該院經審理作出（2015）靈行初字第20號行政判決，確認靈川縣住房和城鄉建設局作出的限期拆除違法建筑決定違法。在該案訴訟期間，金滿園公司于2015年8月13日與靈川縣縣城新區建設項目指揮部、靈川鎮人民政府達成了《關于實施縣城新區建設項目土地征收中有關靈川縣金滿園農業科技開發有限公司企業廠房拆遷補償的協議書》，約定：金滿園公司提出的鐵皮石斛種苗、停產停業等損失沒有法律依據，不屬于政府補償的范圍，不予補償，只同意青苗及地上附著物（包含自拆費用）予以補償共計3128305.2元，由金滿園公司自行拆除和砍伐處理掉其公司內的所有廠房等地上附著物和青苗；對于鐵皮石斛種苗、停產停業等的補償，可另行通過訴訟程序解決，但金滿園公司主張的654309瓶鐵皮石斛種苗應當委托有資質的評估機構或者專家組予以鑒定或確認。該《協議書》簽訂后，金滿園公司即自行組織對廠房、樹木等地上附著物進行了拆除、清理，并領取了該協議中確定的補償款3128305.2元，后于2015年11月23日向廣西壯族自治區桂林市中級人民法院提起訴訟，請求判令靈川縣政府補償金滿園公司鐵皮石斛種苗損失915.39萬元、停產停業損失390萬元、土地租金損失165萬元、工人培訓及市場開拓費用損失60萬元。

一審中，雙方均申請評估，經一審法院委托，北京市國宏信價格評估有限公司桂林分公司作出國宏信桂林（價）字（2017）第024號價格評估報告（以下簡稱024號評估報告）。對于該批鐵皮石斛種苗死亡的主要原因，認定是停產后，鐵皮石斛培養室不具備組培苗成長的必備條件，從而引起污染死亡。評估報告對鐵皮石斛種苗損失作出了評估意見，即金滿園公司組培的鐵皮石斛種苗由不同生產階段、不同時期的繼代苗和生根苗組成，使用了不同型號的組培容器，每容器接種的苗木約10-12叢，經市場調查繼代苗每叢價格約2元，每瓶按10叢計算，2013年市場中準價為20元／瓶，生根苗價格低于繼代苗15%一20%，市場中準價為16元／瓶，死亡種苗共654309瓶，減去5%的污染苗，在此基礎上再減去20%的無效苗（次苗、差苗），可計算種苗數量為497275瓶。因死亡的是種苗，計算損失時80%按繼代苗價格計算，20%按商品苗生根苗計算，評估出該批鐵皮石斛種苗損失價格為9547677元。024號評估報告評估出2013年6月20日盤點現場清點的654309瓶鐵皮石斛種苗數量為每年生產量，2013年6月3日至2015年年初，每瓶鐵皮石斛的利潤為6.03元。鐵皮石斛屬于蘭科植物，在自然界其種子萌發率極低，運用現代生物技術，在擁有植物組織培養各種條件的情況下，可以大量繁殖，其必備條件是：具備恒溫（25—28度）、恒濕（40%-60%）和無菌，及合適的營養配方做成營養液和適時分瓶，否則會發生死亡、變廢、老化。一般情況下，生產過程分三個主要部分和四道程序，三個主要部分：1、無菌材料進瓶；2、繼代培養（增殖）；3、生根培養等，每個部分經歷的時間在60一90天不等；四道程序：原球莖一增殖一分化、壯苗一生根、煉苗。一般情況下，培養一批能出售的商品苗約一年左右時間。北京市國宏信價格評估有限公司桂林分公司于2017年8月9日作出一份《筆誤更正》給桂林市中級人民法院，將024號評估報告中的“每容器接種的苗木約10-12叢，經市場調查繼代苗每叢價格約2元，每瓶按10叢計算，2013年市場中準價為20元／瓶”，更正為“每容器接種的苗木約20-30叢，經市場調查繼代苗每叢價格約1元，每瓶按20叢計算，2013年市場中準價為20元／瓶。”廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2015）桂市行初字第184號行政判決認為，首先，關于鐵皮石斛種苗是否應當補償及補償數額問題。從本案查明的事實來看，2012年8月8日，金滿園公司取得桂林市農業局頒發的《主要農作物種子生產許可證》中載明：品種名稱：鐵皮石斛；作物種類：農作物組培苗。從該《生產許可證》載明的內容來看，鐵皮石斛種苗歸類于農作物范疇。靈川縣政府因縣城新區建設征收土地，于2013年4月27日通知金滿園公司在6月10日前完成企業搬遷，當時金滿園公司組培的鐵皮石斛種苗正處于各生長階段，屬于《中華人民共和國土地管理法》中規定的應予補償的青苗范圍，即國家征收土地時，對正處于生長階段而未能收獲的農作物所給予土地所有者或使用者的經濟補償。金滿園公司在6月底停產后，正在組培的鐵皮石斛種苗因失去組培條件而逐漸死亡。因此，對于涉案的鐵皮石斛種苗損失，靈川縣政府應當給予金滿園公司補償。本案在審理過程中，應雙方申請進行了價格評估，該《評估報告》采用專家咨詢法及市場比較法的價格評估方法符合本案實際，其對于鐵皮石斛種苗損失的評估意見，一審法院根據本案實際情況予以參考適用。對于具體的補償數額，根據評估意見，金滿園公司組培的鐵皮石斛種苗數量以清點的654309瓶為基數，減去一定比例的污染苗及無效苗（次苗、差苗）后，可計算種苗數量為497275瓶，評估出金滿園公司的鐵皮石斛種苗損失價格為9547677元。由于金滿園公司自接到靈川縣政府通知要求停產至完全停產有將近兩個月的時間，金滿園公司亦負有積極采取各種措施對停產后鐵皮石斛種苗進行處理以減少損失的義務，且靈川縣政府也曾積極協助金滿園公司另行找地繼續生產，因此，對評估出的鐵皮石斛種苗損失，應當予以酌情扣減40%，即9547677-9547677×40%=5728606元，據此，靈川縣政府應當給付金滿園公司鐵皮石斛種苗補償款5728606元。關于靈川縣政府提出的金滿園公司是否搶種的問題，因靈川縣政府并未提供充分證據證實，一審法院不予支持。關于停產停業、土地使用權、工人培訓及市場開拓費用損失是否應當補償的問題。《中華人民共和國土地管理法》對征收土地時應當給予的補償作了明確規定，即土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費，基于此，金滿園公司提出的土地使用權、工人培訓及市場開拓費用損失補償無法律依據，不予支持。對于停產停業損失，鑒于靈川縣政府對金滿園公司的廠房等地上附著物已進行了補償，因此，金滿園公司在未進行生產的情況下不存在此項損失，對此亦不予支持。綜上所述，靈川縣政府具有向金滿園公司給付鐵皮石斛種苗損失補償款的義務。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十三條的規定，判決靈川縣政府于判決生效之日起三十日內給付金滿園公司鐵皮石斛種苗損失補償款5728606元。案件受理費50元，由靈川縣政府負擔。金滿園公司支付的評估費42000元，由金滿園公司負擔；靈川縣政府支付的評估費69465元，由靈川縣政府負擔60%即41679元，金滿園公司負擔40%即27786元。金滿園公司、靈川縣政府均不服一審判決，提起上訴。

廣西壯族自治區高級人民法院（2019）桂行終109號行政賠償判決認為，一、關于涉案鐵皮石斛種苗損失，靈川縣政府是否應予以補償的問題。1.是否屬于征地青苗補償范圍。鐵皮石斛種苗雖然不是直接生長在土地上，但也歸類于農作物范疇，其成活高度依賴培養室，不是隨時隨地可以搬遷的動產。本案國家征收土地時，涉案鐵皮石斛種苗屬于仍處于生長階段而未能收獲的農作物，依法應當屬于征地補償范圍。2．是否屬于搶種。二審靈川縣政府自認應當以2012年8月28日《桂林日報》刊登涉案土地征收預公告為認定是否屬于搶種的時間節點，鑒于鐵皮石斛種苗的生長特性，即其在不同的生產程序中要不斷地分瓶，一般情況下，培養一批能出售的商品苗約一年左右時間，本案靈川縣政府沒有充分證據證明金滿園公司在2012年8月28日之后存在搶種行為，對靈川縣政府此項上訴理由，不予支持。

二、關于涉案鐵皮石斛損失補償金額確定的問題。1.金滿園公司上訴稱“政府作為土地征收主體，對時令性、特殊性的農作物，負有及時調查核實，采取相應處置措施，減少損失的職責和義務。”應當說，鐵皮石斛種苗是特殊性的農作物，政府固然有調查核實的職責和義務，但金滿園公司作為業主，對于這種特殊性的農怍物，亦應負有一定的作為義務，應主動采取處置措施，盡量減少損失。從2012年8月28日《桂林日報》刊登涉案征地預公告之日起，即應視為金滿園公司知道該土地征收預公告的內容，但金滿園公司并未采取實質性的處置措施，對涉案鐵皮石斛的最終損失亦負有一定責任。2.024號評估報告，對于涉案鐵皮石斛的損失，是按照2013年（征地時）種苗的時價為計算依據的，而評估報告亦明確經調查2013年是鐵皮石斛種苗市場價格最好最高的一年，涉案鐵皮石斛種苗要成為商品苗出售大概應在2014年之后，即實際賣出時價格應當會低于2013年價格。3．依據現行資產評估制度的規定，通行的評估方法有收益法、市場法、成本法，024號評估報告評估出該批鐵皮石斛種苗損失價格為9547677元，其采取的評估方法是市場法，市場法是根據與評估對象幾乎完全相同的市場參照物，按照參照物的市場價格來直接確定評估對象的價值。而要實現市場價格，必然要付出人工、水電、肥料等生產成本。綜合考慮以上因素，一審判決酌情扣減評估價格的40%，以評估價格的60%作為靈川縣政府承擔補償責任金額，應當說是在自由裁量范圍之內的，沒有充分的事實和法律依據，不宜再作變更。金滿園公司提出的應當按照評估價格據實予以補償的上訴理由，沒有考慮到市場價格等相關因素，其上訴理由不成立，不予支持。2015年8月13日雙方達成補償協議約定“對于鐵皮石斛種苗、停產停業等的補償，可另行通過訴訟程序解決，但金滿園主張的654309瓶鐵皮石斛種苗應當委托有資質的評估機構或者專家組予以鑒定或確認。”在一審訴訟過程中，經雙方當事人一致同意，一審法院委托評估，北京市國宏信價格評估有限公司桂林分公司作出024號評估報告，該評估報告是有資質的評估機構作出的，符合雙方的約定。靈川縣政府上訴認為該評估報告不具有真實性、客觀性，不應該作為認定涉案鐵皮石斛損失的依據，但是靈川縣政府未能提供證據推翻評估機構的認定，對其該上訴理由不予采信。

三、關于停產停業損失、土地租金損失、工人培訓及市場開拓費用的補償問題。依據2015年8月13日簽訂的補償協議，金滿園公司已經得到青苗及地上附看物（包含自拆費用）補償共計3128305.2元，從所附補助登記表可知，包括磚混房、板房、鋼架棚、地面硬化、圍墻、水管、銅線、鋁線等的補償，還包括了鋼管鐵門、變壓器、電纜線的遷移費用，金滿園公司另行提出停產停業損失補償，沒有事實和法律依據，金滿園公司提出的土地租金損失、工人培訓及市場開拓費用等，與靈川縣政府土地征收行為不具有法律上的直接因果關系，均不屬于靈川縣政府征地補償范圍，一審判決不予支持并無不當。需特別指出的是，一審判決對于金滿園公司提出的停產停業損失、土地租金損失、工人培訓及市場開拓費用等訴訟請求未予支持，本應在判決主文予以駁回卻末予駁回，存在瑕疵。鑒于一審判決在“本院認為”部分對此分析意思已非常明確，二審再作變更意義不大，二審法院在此予以指出但不變更。另外，本案屬于行政補償案件，依法不應當收取訴訟費，一審判決決定收取案件受理費50元不當，予以糾正。綜上所述，金滿園公司、靈川縣政府提出的上訴理由均不成立，不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規定，判決駁回上訴，維持一審判決。本案不收取訴訟費，已經預收的一、二審訴訟費，退回交款人。

金滿園公司申請再審稱：1.一審認定靈川縣政府曾協助另行找地繼續生產、二審認定其2012年8月28日在《桂林日報》上刊登征地預公告，均沒有證據支持。2.原審判決認為種苗損失應酌情扣減40%，顯失公平。3.停業停產損失、土地租金損失、工人培訓及市場開拓費用應該賠償。綜上，一、二審認定事實錯誤，適用法律錯誤，濫用司法裁量權，判決錯誤。請求撤銷一、二審判決，再審改判支持一審起訴請求。

靈川縣政府申請再審稱：1.土地權利人對征地補償有異議，應先申請行政機關裁決。本案未經案涉土地征收批準機關裁決直接提起行政訴訟，人民法院不應受理。2.原審判決對金滿園公司搶栽搶種事實、鐵皮石斛繼代苗可以移栽而沒有移栽事實、金滿園公司故意造成損失擴大事實、鐵皮石斛的損失與搬遷通知沒有因果關系的事實均沒有正確認定。3.024號價格評估報告不客觀、不真實，原審以其作為計算征收補償標準的依據，不符合法律規定，該報告中的《筆誤更正》沒有質證不能作為定案依據。綜上，原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，違反程序。請求撤銷一、二審判決，駁回金滿園公司的訴訟請求。金滿園公司針對靈川縣政府的再審申請辯稱：1.金滿園公司是在靈川縣政府決定不補償案涉費用的情況下起訴至法院,法院依法可以受理。2.金滿園公司不存在搶栽搶種行為，且沒有嚴格的適合鐵皮石斛培育的環境條件，鐵皮石斛是不能進行移栽的。3.024號評估報告是經雙方申請、一審法院委托并由當事人雙方質證，靈川縣政府認為評估報告不正確但是沒有提出重新評估申請，在再審中提出該報告不能采信沒有理由。一審中對于評估報告更正部分法院已經組織過兩次質證，二審中提交的筆誤更正對本案結果沒有實質性影響。靈川縣政府再審申請理由均不成立，應予駁回。靈川縣政府針對金滿園公司的再審申請辯稱：1.一審中已經提交書面證據《臨川縣人民政府征收土地預公告》，證明2012年8月28日在桂林日報上刊登征地預公告。2.金滿園公司主張鐵皮石斛種苗損失、停產停業損失、工人培訓及市場開拓費用損失、土地租金差價損失均無依據。3.靈川縣政府未要求金滿園公司停產停業,只要求金滿園公司搬遷,且給與了充分、合理的期限。金滿園公司擅自決定停產是造成鐵皮石斛種苗全部死亡的直接原因。4.《中華人民共和國土地管理法》沒有規定停產停業損失，本案中也不存在停產停業損失。5.金滿園公司是在集體土地上興辦企業，占用土地未向土地行政主管部門提出申請，屬于違法用地。

本院認為，行政補償是國家對行政主體的合法行政行為給行政相對人的合法權益造成損害所進行的給付救濟。《中華人民共和國物權法》第四十二條規定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。《中華人民共和國土地管理法》（2004修正）第四十七條規定，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十四條規定，法庭應當對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，確定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準確認定案件事實。本案中，雙方當事人對鐵皮石斛種苗損失、停產停業損失、土地租金損失、工人培訓及市場開拓費用損失是否應予補償以及補償標準有爭議。關于鐵皮石斛種苗損失的問題。《國土資源部、農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》〔國土資發（2014）127號〕第一部分第一點規定，工廠化作物栽培中有鋼架結構的玻璃或PC板連棟溫室用地、育種育苗場所屬于農業生產設施用地。金滿園公司作為承租集體土地進行農業開發的企業，于2002年8月22日取得了靈川縣農業局作出的《關于同意靈川縣金滿園農場租賃靈川鎮禾家鋪村社田江村民小組集體土地進行農業開發的批復》，該批復認為雙方的土地承租協議符合土地使用權流轉的有關政策規定；于2012年8月8日取得桂林市農業局頒發的《農作物種子經營許可證》及《主要農作物種子生產許可證》，具備鐵皮石斛種苗生產經營資格。參照上述文件的規定，金滿園公司屬于經農業部門批準依法在集體土地上從事設施農業的企業，政府征收時，鐵皮石斛作為設施農產品，應當予以補償。原審認定鐵皮石斛種苗歸類于農作物范疇，屬應予補償的青苗，并依據024號評估報告，結合金滿園公司亦負有一定減損義務以及市場變動情況，酌情扣減評估價格的40%，判決靈川縣政府給付金滿園公司鐵皮石斛種苗損失9547677-9547677×40%=5728606元適用法律法規正確，認定補償數額恰當。靈川縣政府在一審中提交的書面證據《臨川縣人民政府征收土地預公告》，可證明2012年8月28日在《桂林日報》上刊登征地預公告，金滿園公司認為其在《桂林日報》上刊登征地預公告沒有證據證明的再審申請理由不成立。靈川縣政府認為金滿園公司有搶栽搶種事實，沒有提供證據證明。鐵皮石斛種苗作為一種對生長環境要求極其嚴苛的作物，無法在短時間內移栽，靈川縣政府認為鐵皮石斛種苗損失與其要求搬遷行為沒有因果關系的理由不成立。024號評估報告是一審法院根據雙方當事人的申請依法委托評估公司作出，已經雙方當事人質證，可作為定案依據。評估公司在二審中提交的《筆誤更正》不改變本案的損失評估結果，對本案的處理沒有實質性影響，故024號評估報告可作為認定本案損失的依據。關于停產停業損失的問題。依據上述法律規定，國有土地上房屋征收時明確規定了停產停業損失，集體土地上房屋征收時是否需要補償停產停業損失沒有明確規定。但《中華人民共和國物權法》第四十二條明確規定了征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用。故在征收集體土地上設施農業企業時，為充分合理保護被征收人的合法權益，應參照國有土地上房屋征收規定，將停產停業損失作為直接損失予以補償。停產停業損失的補償數額一般應以企業前三年的平均利潤為參考數據來認定，補償六個月。由于金滿園公司是首次大規模生產鐵皮石斛，鐵皮石斛生長周期較長，不能提供被征收前三年的利潤情況，故本案中停產停業損失將參考024號評估報告的預期利潤來計算。024號評估報告認定2013年6月20日盤點現場清點的654309瓶鐵皮石斛種苗數量為金滿園公司每年生產量，扣除污染苗5%,再扣除無效苗20%，每年可計算停產停業損失的苗木為497275瓶。024號評估報告還說明2013年6月3日至2015年初，金滿園公司每瓶鐵皮石斛種苗預計利潤為6.03元。故金滿園公司六個月的停產停業損失=停產前第一年可銷售種苗數量×每瓶利潤÷12月×6月=497275×6.03÷2=1499284.125元。關于工人培訓及市場開拓費用與征地行為沒有直接因果關系，不屬于補償范圍，土地租金差價損失不是直接損失，原審不予支持正確。關于靈川縣政府主張土地補償問題應先申請行政機關裁決，本案未經裁決人民法院不應受理。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十條規定，土地權利人對土地管理部門組織實施過程中確定的土地補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應當告知土地權利人先申請行政機關裁決。根據以上法律規定，土地權利人對土地補償有異議確實應先申請行政機關裁決。但本案中，靈川縣縣城新區建設項目指揮部、靈川鎮政府（甲方）與金滿園公司（乙方）于2015年8月13日簽訂的《協議書》約定：“如乙方對甲方有關鐵皮石斛種苗、停產停業等損失不補償的決定不服，可另行通過訴訟程序解決，訴訟期間不影響本協議履行，但乙方主張的654309瓶鐵皮石斛種苗應當委托有資質的評估機構或者專家組予以鑒定或確認。”靈川縣政府在再審庭審中也明確表示對該協議予以認可。故本案中，金滿園公司是在靈川縣政府決定不予補償案涉的損失的情況下向法院提起訴訟，訴訟經雙方委托評估公司進行了評估，故期間法院依法受理并作出判決程序正當。應當指出的是，《訴訟費用交納辦法》第八條規定，下列案件不交納案件受理費：（一）依照民事訴訟法規定的特別程序審理的案件；（二）裁定不予受理、駁回起訴、駁回上訴的案件；（三）對不予受理、駁回起訴和管轄權異議裁定不服，提起上訴的案件；（四）行政賠償案件。本案為案由為土地征收補償，二審法院認為本案不應收取案件受理費錯誤，本院依法予以糾正。

綜上，靈川縣金滿園農業科技開發有限公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定的情形。靈川縣政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條的規定，判決如下：

一、撤銷廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2015）桂市行初字第184號行政判決；

二、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2019）桂行終109號行政賠償判決；

三、廣西壯族自治區靈川縣政府于本判決生效之日起三十日內支付靈川縣金滿園農業科技開發有限公司鐵皮石斛種苗補償款5728606元、停產停業損失1499284元，以上款項共計7227890元；

四、駁回靈川縣金滿園農業科技開發有限公司的其他訴訟請求；

五、駁回廣西壯族自治區桂林市靈川縣人民政府的訴訟請求。

一審案件受理費50元，由廣西壯族自治區靈川縣政府負擔；二審案件受理費100元，由廣西壯族自治區靈川縣政府負擔50元、靈川縣金滿園農業科技開發有限公司負擔50元；靈川縣金滿園農業科技開發有限公司支付的評估費42000元由其自身負擔；廣西壯族自治區靈川縣政府支付的評估費69465元，由靈川縣政府負擔41679元，由金滿園農業科技開發有限公司負擔27786元。本判決為終審判決。

審判長　　楊志華

審判員　　宋楚瀟

審判員　　寇秉輝

二〇二〇年二月二十六日

書記員　　唐勁松

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