民智編譯

導語：

當地時間12月29日，美國第39任總統吉米·卡特（Jimmy Carter）在美國東南部佐治亞州家中去世，享年100歲。1977年至1981年，在卡特出任總統期間，中美兩國正式建立了外交關系——這給當今的中美關系敲響了陣陣警鐘。在這樣的背景下，本文將回顧吉米·卡特總統時期的美國外交政策，以及他留下的寶貴遺產。卡特總統作為自由國際主義者，一直致力于國際協商和沖突化解，他的行為至今仍然影響著世界的和平進程。

本文編譯自《外交事務》（Foreign Affairs）網站評論文章，原標題為《吉米·卡特如何改變美國的外交政策——一份持久而又被誤解的遺產》（How Jimmy Carter Changed American Foreign Policy An Enduring—and Misunderstood—Legacy），作者是美國科文頓·柏靈律師事務所高級法律顧問和前美國財政部副部長斯圖亞特·E·埃森斯塔特（Stuart E. Eizenstat）。文章略有刪改，僅代表作者觀點，供讀者思考，與公眾號立場無關。如有侵權，請聯系刪除。

1978年9月17日，美國總統吉米·卡特（Jimmy Carter）面臨重大危機。近兩個星期以來，他一直與埃及總統安瓦爾·薩達特（Anwar al-Sadat）和以色列總理梅納赫姆·貝京（Menachem Begin）藏在戴維營，試圖敲定一項歷史性的和平協議。盡管強硬派貝京在許多問題上表現出了不妥協的態度，但卡特繞過貝京，直接與以色列外交部長摩西·達揚 （Moshe Dayan）、國防部長埃澤爾·魏茨曼（Ezer Weizman）和法律顧問阿哈龍·巴拉克（Aharon Barak）進行談判，取得了巨大進展。然而，在第13天，貝京劃下了底線，他宣稱自己不能再妥協了，準備離開——卡特拿他的總統職位做賭注的談判都將變成徒勞。

但隨后，卡特擺出了個人姿態。他知道貝京有八個孫輩，而且對他們特別疼愛。他在三位領導人的照片上簽了名，并按照名字一一寫給每個孫輩，然后親自把照片帶到貝京的小屋，當時貝京正準備離開那里。貝京念著孩子們的名字，嘴唇顫抖，眼睛濕潤，放下了他的背包。就在同一天晚些時候，他與薩達特達成了一項突破性的協議，六個月后，這項協議成為了《埃以和約》（編者注：《埃以和約》結束了埃及和以色列之間長達三十年的敵對狀態，其最主要貢獻之一是以色列同意將其在1967年的第三次中東戰爭中所占領的西奈半島歸還給埃及）的框架。

▲ 1978年9月18日，華盛頓特區，埃及總統安瓦爾·薩達特（左一）、美國總統吉米·卡特（左二）和以色列總理梅納赫姆·貝京（左三）在白宮東廳簽署《戴維營協議》時開懷大笑。

1981年初，在卡特卸任后的幾年里，在華盛頓的共識往往是，他的外交政策是失敗的。許多批評者將卡特任期內對“蘇聯的恐懼”視為軟弱的表現；在卡特任內，伊朗爆發了伊斯蘭革命，隨后發生了美國人質危機；他還經常將軟實力和硬實力混在一起，這使得他對世界的態度難以界定，也容易被誤解。而他的成就也很快被在1980年總統大選中對戰羅納德·里根（Ronald Reagan）時的決定性失敗所掩蓋。

但正如在戴維營的最后一天所表明的那樣，在執政的一個任期內，卡特留下了持久而積極的外交政策遺產，很少有連任兩屆的總統能與之匹敵。他是一名自由國際主義者以及和平締造者，避免使用武力而傾向于外交手段，這種做法在他卸任后持續了幾十年，他還因此在2002年獲得了諾貝爾和平獎。他提倡自由貿易，并認為美國的外交政策應該反映這個國家最好的價值觀。盡管他準備在關鍵的冷戰政策上走強硬路線，但他對在他任職期間沒有美國人在戰斗中死亡這一事實感到自豪。

超過莫斯科

到1977年卡特入主白宮時，冷戰已經根深蒂固。蘇聯通過在安哥拉、埃塞俄比亞、納米比亞和非洲之角（編者注：非洲之角又稱索馬里半島，位于非洲大陸東北部，是連接非洲、中東和南亞的重要航運通道）的各種代理軍隊，在非洲大舉擴張。同時，在尼克松和福特政府的支持下，親美的政治人士在整個拉丁美洲以及亞洲和非洲的部分地區蓬勃發展，而仍然處于1973年贖罪日戰爭（編者注：即第四次中東戰爭，在猶太教贖罪日當天，埃及和敘利亞聯軍對以色列發起突然襲擊，最終以色列在美國的軍事援助下取得了勝利）的余波中的中東地區則是一個火藥桶。

與此同時，美國及其盟友們的軍事和經濟實力也在減弱。自四年前美國從越南撤軍以來，美國的國防開支實際上已經有所下降，北約成員國沒有投資于他們的軍事能力。美國的國際經濟領導地位受到了美元貶值和東京回合的國際貿易談判（編者注：即圍繞著關稅及貿易總協定GATT的一系列談判，目的是降低貿易壁壘，促進全球貿易自由化和經濟增長）陷入僵局的挑戰。

1976年，卡特作為外交政策自由派參加競選。他承諾凍結原子導彈和彈頭的數量，每年削減50億至70億美元的國防開支，并從韓國撤出所有美國地面部隊和核武器。他承諾將人權作為其外交政策的核心，這與其前任理查德·尼克松（Richard Nixon）、杰拉爾德·福特（Gerald Ford）以及為他們兩人擔任國務卿的亨利·基辛格（Henry Kissinger）所青睞的現實政治（編者注：現實政治是一種追求現實利益和國際力量平衡的外交政策理念，強調國家行為的實用性，而不受道德或意識形態的約束）形成對比。

但卡特一上任就意識到，鑒于蘇聯的快速軍事和核建設，美國也需要更多的硬實力，并采取了措施來加強它。他經常被夾在鷹派國家安全顧問茲比格涅夫·布熱津斯基（Zbigniew Brzezinski）和鴿派國務卿賽勒斯·萬斯（Cyrus Vance）的建議之間（編者注：鷹派傾向于強硬、好戰、使用武力，而鴿派則傾向于和平解決沖突、外交協商、國際合作）。他不但沒有削減國防開支，反而提高了它的額度，逆轉了越戰后的軍事縮減，并尋求重建美國軍隊；按實際價值計算，他在4年任期內增加了約12%的國防開支。事實上，里根政府部署的大多數主要武器系統都是由卡特批準的，其中包括隱形轟炸機、MX機動導彈和現代巡航導彈。五角大樓在2017年的一項研究得出結論，“國防開支的里根革命始于卡特政府的后期。”

▲從左至右，杰拉爾德·福特 (Gerald Ford) 和吉米·卡特 (Jimmy Carter)

1979年蘇聯發動阿富汗戰爭時，卡特甚至采取了更加強硬的態度。他稱這場沖突是“自第二次世界大戰以來對和平最嚴重的威脅”，就連他的批評者也對他的強硬立場表示贊賞。他對蘇聯實行糧食禁運，宣布美國抵制在莫斯科的奧運會，對蘇聯實施經濟制裁，并恢復了征兵制度。此外，他還斷言，美國將使用武力確保石油在波斯灣自由流通——這一概念后來被稱為卡特主義，至今仍是美國外交政策的宗旨。

卡特還說服了其不情愿的歐洲盟友，尤其是德國總理赫爾穆特·施密特（Helmut Schmidt），同意在他們的領土上部署中程核武器來對抗蘇聯的機動導彈，以此向蘇聯施壓。蘇聯領導人米哈伊爾·戈爾巴喬夫（Mikhail Gorbachev）后來說，這一舉動有助于使他相信有必要裁減軍備。里根常常因第二階段限制戰略武器條約（SALT II）而受到贊譽，即他所實施的與莫斯科之間具有里程碑意義的《削減核武器條約》，但其實是卡特進行了談判。1972年，尼克松和基辛格開啟了中美關系的歷史性解凍，但正是卡特在1979年給予中國全面外交承認，使中美關系正常化。

伊朗的盲區

不過，在美國各界看來，對卡特外交政策遺產的公正評價不能回避他與伊朗的交往。1979年初的幾周內，伊斯蘭革命使伊朗從一個長達數十年的盟友變成了一個自稱的敵人（編者注：由伊朗什葉派穆斯林領導的伊斯蘭革命推翻了巴列維王朝，建立了以霍梅尼為首的政教合一的伊斯蘭共和國，由此伊朗對美國的態度發生了轉變）。同年晚些時候，激進的伊朗學生襲擊了美國駐德黑蘭大使館，將50多名美國人扣為人質長達444天。卡特犯了很多錯誤，導致了這場危機。他的政府把重點放在埃及和以色列之間的和平進程上，這使伊朗陷入了一個盲區。在1977年新年前夕，卡特總統在向伊朗領導人敬酒時，還稱穆罕默德·禮薩·沙·巴列維（Mohammad Reza Shah Pahlavi）領導下的伊朗是一個“穩定之島”。然而，由于未能預測到伊斯蘭革命，美國情報界使卡特背上了美國現代史上最嚴重的情報失誤。中央情報局（CIA）也沒有注意到，伊朗國王已經失去了社會各階層的支持。

包括基辛格在內的一些批評人士認為，卡特的人權政策削弱了巴列維，但卡特從未公開批評巴列維的“人權記錄”。相反，卡特向巴列維保證，美國將支持軍事鎮壓以平息日益加劇的動亂，派遣羅伯特·休伊瑟（Robert Huyser）將軍去支持巴列維國王的最后一任總理，而不是阿亞圖拉·魯霍拉·霍梅尼（Ayatollah Ruhollah Khomeini），并授權采取秘密行動去破壞霍梅尼政權。然而，在美國一些分析人士看來，盡管美國犯了錯誤，但失去伊朗的是巴列維，而不是卡特。

在解救美國人質的問題上，卡特最終選擇了外交手段而非硬實力。他把人質的安全放在第一位，拒絕了布熱津斯基（Brzezinski）提出的炸毀或封鎖伊朗大部分石油出口所需的哈爾克島港口的建議。最后，卡特通過談判釋放了他們，但卻是在他輸掉競選之后。現在也有證據表明，里根的競選經理威廉·凱西（William Casey）最終成為他的中央情報局局長，在減緩這些人質的釋放過程中發揮了作用。2023年，德克薩斯州副州長本·巴恩斯（Ben Barnes）告訴《紐約時報》，凱西通過一名代理人向伊朗表示，如果他們把人質扣留到美國總統大選之后，就能從里根政府那里得到更多好處。后來成為里根的幕僚長和財政部長的詹姆斯·貝克（James Baker）在談及凱西卷入伊朗人質危機的事情時承認凱西當年偷了卡特的總統辯論手冊（編者注：即美國總統辯論時使用的資料，它包含了對手的背景信息、政策立場、歷史辯論記錄、可能的辯論問題及其回答策略等，以幫助候選人在辯論中更好地準備和應對各種情況）。凱西于1987年去世，她曾否認這一指控。但無論如何，人質交易的拖延很可能導致卡特失去了總統職位。

▲1982年6月23日，羅納德·里根總統在中情局局長威廉·凱西的陪同下，簽署了一項禁止公開中情局特工身份的法案，并向中情局員工揮手致意。

最后一位和平締造者

后來，卡特創建了卡特中心，這是一個非營利組織，執行了許多他總統任期內未完成的倡議，如促進和平和抗擊疾病議題。在他的領導下，該中心監督了115次以上的選舉，主持了以色列人和巴勒斯坦人之間的對話，并為幾乎根除一種寄生蟲病幾內亞蟲作出了貢獻。1986年，全世界有350萬幾內亞蟲病例；到2023年，只有14例。喬治·布什（George Bush）總統和比爾·克林頓（Bill Clinton）總統在退休后都效仿了卡特中心的模式。卡特夫婦還與仁人家園合作，幫助14個國家的4000多個家庭搬進了安全、負擔得起的住房。

回想當年，假設卡特再次當選，他會爭取批準SALT II核武器條約（盡管蘇聯和里根政府都遵守約定，但該協議從未得到批準）。他還會像里根那樣，敦促與蘇聯達成更全面的核武器協議。最重要的是，他本將推動以色列和巴勒斯坦之間的和平協議。戴維營協議和隨后的《埃以和約》規定，以色列將給予巴勒斯坦人“完全自治”，但該條款的實施還需要另一項協議，而卡特政府已經開始準備了。不幸的是，里根不想用卡特愿意花費的政治資本來確保巴勒斯坦人獲得更大的權利，這本可能迎接一個巴勒斯坦國和一個更加和平的中東。

即使在伊朗問題上出現失誤，卡特的外交政策也在世界上留下了持久的積極印記。當然，自卡特以來的幾任總統都試圖達成一項與戴維營的成功相媲美的中東和平協議。在一定程度上可能是后來的政府未能完成這樣的壯舉，這導致了該地區現在陷入了可怕的混亂。中東比以往任何時候都迫切需要卡特所能使用的勇敢、靈巧的外交手段。

編譯：顧蕊萌

編務：王羅千惠

責編：王加特

圖片來源：網 絡

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