3.17

知識分子

The Intellectual

圖源：Freepik

撰文|鄭穎 陳鈺什

今年3月5日，在第十四屆全國人民代表大會第三次會議上，國務院總理李強作政府工作報告。報告中提到，單位國內生產總值能耗降低3％左右，生態環境質量持續改善。

稍早之前，2月28日，國家統計局發布了《中華人民共和國2024年國民經濟和社會發展統計公報》，明確單位GDP能耗強度較上年下降3.8%。根據前四年數據，如2025年的能耗強度實現3%的下降目標，我國將毫無懸念地完成十四五“能耗強度下降13.5%的目標。

但今年的政府工作報告未提及2025年的碳排放強度下降目標，根據前四年的數據計算，我國碳排放強度下降了約8.6%，而我國制定的碳排放下降目標是18%，根據目前數據預測，完成“十四五”碳排放強度目標，仍存在一定的挑戰。

2025年是“十四五”收官之年，進入“十五五”后，我國將邁入能耗雙控轉向碳排放雙控的新時期。因此，總結“十四五”經驗，如何在“十五五”做好能耗”雙控“與碳排放”雙控“的平穩過渡，走出更好的綠色發展之路，是大家最為期待和關心的大事。

2024年8月，《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《工作方案》）印發，是國家首次公開發布的建立碳排放雙控制度的工作方案，也被普遍解讀為正式明確建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制的重要里程碑文件。

碳排放雙控指的是對碳排放總量和強度進行控制。目前，對碳排放總量還未設置約束性指標；對于碳排放強度而言，我國在國家“十二五”規劃中首次提出碳排放強度為約束性指標，并在此后的每一次五年規劃中設置碳排放強度下降目標。

01

過去十年，全球能耗強度降低最快的國家之一

在碳排放雙控正式登上舞臺前，公眾更為熟知的雙控指的是能耗雙控制度，即對單位GDP能耗（即能耗強度）和能源消費總量（即能耗總量）兩個指標進行管理。

單位GDP能耗降低作為約束性指標，首先被納入國家“十一五”規劃；隨后，“十二五”規劃在把單位GDP能耗降低作為約束性指標的同時，提出合理控制能源消費總量的要求。進入“十三五”時期后，國家實施了能耗總量和強度雙控行動，國務院將全國雙控目標分解到了各地區，對雙控工作進行了全面部署。進入“十四五”時期后，雙控目標再一次分解到各地區執行。

各時期能耗和碳排放控制要求

在2013年至2023年的十年間，中國以年均3.3%的能源消費增速支撐了年均6.1%的經濟增長，能耗強度累計下降26.1%，是全球能耗強度降低最快的國家之一。

雖然能耗雙控制度的實施，為國家推動能效提升，節約能源資源做出了較大的貢獻。但是國家進入實現“雙碳”目標的新階段中，原有的能耗雙控對于支撐實現“雙碳”目標而言，就顯得不夠全面和直接了：

一方面，“十四五”以前，能耗雙控的政策設計中，未對化石能源與非化石可再生能源做區分，導致能耗雙控的考核內容不能完全匹配支撐國家的非化石能源消費目標，對促進可再生能源發展的作用有限；

另一方面，能耗雙控主要的管控對象是能源消費，并不直接作用于碳排放控制，無法對碳排放的統計和控制發揮直接作用，不區分非化石能源使用的考核方式，也無法準確反映地區的低碳發展成效，因此能耗雙控的結果不能直接量化支撐我國實現碳達峰碳中和目標。

因此，在新的“雙碳”目標下，特別是面對2030年實現碳達峰目標這個時間緊、任務重的工作，亟需在基于能耗雙控的實施經驗上，制定一套對碳排放管控更為精確的制度，引導全社會實現減排目標。

02

為何要從能耗雙控轉向碳排放雙控？

參考文獻：（上下滑動可瀏覽）

2021年12月，中央經濟工作會議首次提出，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，創造條件盡早實現能耗雙控向碳排放總量和強度雙控轉變。碳排放雙控作為肩負著推動我國實現“雙碳”目標重任的核心制度被正式推到臺前，兩個雙控制度之間的轉變也正式拉開了帷幕：

2022年，國務院印發《“十四五”節能減排綜合工作方案》，進一步明確“各地區‘十四五’時期新增可再生能源電力消費量不納入地方能源消費總量考核”。

2023年，國家發改委、財政部、國家能源局印發《關于做好可再生能源綠色電力證書全覆蓋工作促進可再生能源電力消費的通知》，在之前的“不納入能源消費總量控制”的基礎上，首次提出“可再生能源消費不納入能源消耗總量和強度控制”，明確在能耗強度控制中也剔除了可再生能源消費。

2024年，國家發改委、國家統計局、國家能源局印發《關于加強綠色電力證書與節能降碳政策銜接大力促進非化石能源消費的通知》，在能耗雙控考核上進一步完善優化，提出重點控制化石能源消費導向，非化石能源不納入能源消耗總量和強度調控。至此，能耗雙控完成了從不區分能源類型到區分化石和非化石的轉變，在實際考核上已經非常接近碳排放雙控考核的實質了。

《工作方案》中，明確要求“將碳排放指標納入國民經濟和社會發展規劃；“十五五”時期，將碳排放強度降低作為國民經濟和社會發展約束性指標，開展碳排放總量核算工作，不再將能耗強度作為約束性指標。這意味著“十五五”時期，能耗雙控制度將正式交棒給碳排放雙控制度，我國將正式邁入碳排放雙控時代。

2024年5月國務院印發的《2024—2025年節能降碳行動方案》指出，“2024年我國單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低2.5%左右、3.9%左右”，從國家統計局的初步數據看出，2024年我國完成了能耗強度下降目標，碳排放強度未完成目標。

回顧2021年到2024年的情況，在能耗強度指標完成上，根據國家發改委的初步統計，扣除原料用能和非化石能源消費量后，“十四五”前三年，全國能耗強度累計降低約7.3%，初步計算21年-24年能耗強度下降10.8%，若2025年的能耗強度實現《政府工作報告》中提出的下降3%，那么”十四五“規劃提出的能耗強度下降13.5%的目標將會順利實現。

但在碳排放強度數據上，根據已公布的數據初步計算，2021年-2024年累計下降了約8.6%，與”十四五“規劃提出的碳排放強度降低18%的目標仍有一定的差距。

2025年進入“十四五”收官之年，過去五年間，從全球來看，各國在經歷了很多突發事件后，其當前的發展情況相比最初的預判和規劃出現了很多意料之外的偏差。面向未來，從我國來看，”十五五”不僅是我國全面轉向碳排放雙控制度的首個五年，也是我國實現碳達峰目標的沖刺五年，因此，為“十五五”開展碳排放”雙控“工作做好謀篇布局，確保兩個”雙控”制度平穩過渡，是我國順利實現2030年的碳達峰目標的最重要保障。

03

歐盟版碳排放雙控將如何完成國家級的碳排放控制目標？

在國內碳排放雙控制度的更多實施細則得以明確之前，我們把目光投向國際，看看其他國家和地區如何設計和推動相似的碳排放管理機制。

在歐盟，存在一個歐盟版的碳排放總量控制規則——《責任分擔條例》（Effort Sharing Regulation，ESR）。

歐盟碳市場（EU ETS）作為歐盟氣候政策中的旗艦政策，不僅對歐美的內部市場產生影響，也通過歐盟碳邊境調節機制向全球傳播影響力。但在歐盟的氣候政策里，有一個與EU ETS同樣重要的支柱性條例，就是ESR。

事實上，歐盟碳市場在第四階段（2021年-2030年）擴大范圍前，其只覆蓋了歐盟約40%溫室氣體排放的設施，而歐盟境內運輸（不包括航空）、建筑、農業、小型工業和廢物等約占歐盟溫室氣體排放量60%的排放源并未受到EU ETS的管理。也就意味著，歐盟需要設計一個與EU ETS形成補充的減排機制，以管控剩余的60%溫室氣體排放。

在此背景下，歐盟于2018年5月14日通過了ESR，提出到2030年將重點行業，包括歐盟境內運輸（不包括航空）、建筑、農業、小型工業和廢物的排放量減少30%（與2005年水平相比）的目標。

隨后，由于歐盟提出綠色新政下更具有雄心的“Fit for 55”目標，即讓歐盟2030年的溫室氣體排放總量比1990年水平減少至少55%，ESR也調整其自身以及各國分擔的減排指標以匹配新的減排目標。2023年4月，修訂后的ESR通過，將ESR下管理的排放部門的減排目標從30%提高到40%（與2005年水平相比）。

歐盟層面ESR的最終減排目標確定后，需要根據歐盟各國人均GDP和減排成本效益分解目標。丹麥、芬蘭、德國、盧森堡和瑞典等經濟發展較好的國家分到減排50%的最高目標，而保加利亞、羅馬尼亞、克羅地亞、立陶宛等歐盟內部相對發展水平靠后的國家承擔的減排目標較低，最低是保加利亞，其只需承擔10%的減排目標。

圖ESR下歐盟各國承擔的減排目標，藍色為修改前的目標，綠色為修改后各國新增的目標，圖源：歐盟理事會

分解完了2021-2030年的整體減排目標，ESR根據減排目標為歐盟各成員國計算了每年的年度排放限值，并為各國發放國家的年度排放配額（Annual Emission Allowances，AEAs），每個配額相當于一噸二氧化碳當量。這種模式可以被看作是歐盟國家間的有限“碳市場”，而參與的主體為承擔減排目標的歐盟各國。

04

亮點在一致性與靈活性的平衡

在目標分解和考核方式確定后，考慮到部分歐盟國家完成減排目標有難度，歐盟在ESR下設置了比較靈活的調節機制。

第一是設置了最高1.05億噸的安全儲備。難以實現目標的成員國可以通過安全儲備機制獲得有限數量的額外AEAs以完成目標。但是安全儲備的啟動有非常嚴格的要求，并且僅在2032年進行2021-2030年十年的最后一次排放合規性檢查時提供。這個機制與EU ETS的“市場穩定儲備機制(Market Stability Reserve，MSC)”有相似之處。

第二是ESR與EU ETS、《土地利用、土地利用改變與林業條例》（Land Use, Land-Use Change and Forestry, LULUCF）之間建立了靈活互用關系。ESR，EU ETS和LULUCF同為歐盟減排政策三大支柱，歐盟在設計政策時，也在三個政策之間形成了聯通互補。

ESR與EU ETS之間建立配額靈活調配機制，允許九個歐盟國家（比利時、丹麥、愛爾蘭、盧森堡、馬耳他、荷蘭、奧地利、芬蘭和瑞典）以及實施ESR的非歐盟國家（冰島和挪威）用一定的EU ETS配額來完成ESR下的目標。為防止重復使用，用于ESR的EU ETS配額將從EU ETS的拍賣配額中扣除，已經使用或者取消的配額不計入MSC。而ESR與LULUCF之間，也有類似的安排，歐盟允許成員國使用一定數量的土地和林地的碳信用（land use credit）完成ESR目標。

第三是允許AEAs的交易、存入和借用。簡單來說，若當年的排放量低于被分配的AEA，可以盈余存入；反過來，如果當年的排放量高于被分配的AEA，則可以從下一年分配的AEA中提前借出一定量的AEA。而與EU ETS一樣，ESR下的AEA也可以在國家之間互相交易，但設計了交易限制，2021年至2025年賣出的AEA最多為當年分配量的10%，2026年至2030年期間則最多可賣出15%；而提前借出量則不超過當年度排放的7.5%。

ESR一系列設計主要是對通過設置國家層面的強制減排要求，這與EU ETS對行業和企業實施監管不同，但其管控的思路與EU ETS十分相似：

在整體層面，由于ESR和EU ETS下涵蓋的溫室氣體排放量之間是“40%+60%=100%”關系，因此二者互為補充且內核高度一致：

一方面，ESR與EU ETS促進減排的機制遵循同樣的設計，通過對總量進行控制，并通過發放配額的形式讓歐盟各成員國履行減排責任；另一方面，考慮到人力不可抗拒的天氣因素以及歐盟各國間的發展差異，ESR設計了較為靈活的安全儲備、交易、存入和借出機制，通過交易的形式，較為靠后的國家通過效益最大化的方式完成目標，同時超額完成減排目標的國家也將獲得額外的收益，這與EU ETS的配額交易和市場穩定儲備等機制設計如出一轍。

因此從管理和實施的角度而言，ESR和EU ETS的設計既高度一致，又在管理上界線分明，避免了過多的交叉管理，各自履行職責，共同推動歐盟完成減排目標。

雖然ESR的設計較為完善，但是各成員國在實際的操作過程中，仍暴露了不少問題。

2022年，共有8個歐盟成員國（克羅地亞、塞浦路斯、匈牙利、愛爾蘭、意大利、立陶宛、馬耳他和羅馬尼亞）的ESR排放量超過其被分配到年度排放配額。除了意大利和愛爾蘭，其他幾個國家都是歐盟成員國里相對發展水平比較靠后的國家，這說明相對不發達的國家完成ESR目標的難度更大。

2023年的最終數據還未公布，不過根據歐洲環境署的初步數據，塞浦路斯、捷克、丹麥、愛沙尼亞、愛爾蘭、意大利、立陶宛、馬耳他、波蘭和羅馬尼亞等10個國家不能達到ESR的排放限值目標，并且，未來會有越來越多的國家將超過排放限值目標。而這些沒有完成ESR目標的歐盟國家，則需要采用ESR下的靈活機制來完成其年度限排目標，比如參與國家間的AEAs交易，或者使用土地使用、土地使用變化和林業(LULUCF)中的部分土地信用來完成目標。但歐洲環境署警告，即便如此，歐盟成員也必須加大投入才能實現ESR目標。

至于各國之間的AEAs交易情況，但是從目前的結果來看，歐盟各成員國之間進行AEAs交易的意愿不明，未能查到相應的交易信息。預計2030年前，歐盟各國會繼續通過產業轉型和技術發展的模式實現減排目標，不到萬不得已時，各國不會將購買AEAs作為主要選擇。

因此，ESR要實現整體的目標，還有很長的路要走。

05

碳排放雙控展望

雖然ESR目前在實施上有不少的挑戰，但是從核心政策目標設計來看，ESR與我國的能耗雙控及未來將要實施的碳排放雙控政策有相似之處，其經驗做法可能會對我國未來的碳排放雙控制度設計提供一定的參考：

在設計減排目標時，歐盟對保加利亞、羅馬尼亞等發展相對較慢的地區給予了更多的照顧，主要的減排責任落到了較為富裕的瑞典、丹麥、德國等國家，確保在整體完成減排目標的同時，為發展相對落后的歐盟國家留下更多的發展空間。

在考慮完成目標的難度時，ESR設計了較為靈活的機制，減排困難的國家通過多種方式獲得有限的AEAs完成目標，而超額完成指標的國家則可以向其他國家轉移出售一定比例的AEAs，從而獲取收益。

在處理ESR和EU ETS的關系上，歐盟選擇了將ESR和EU ETS的管控邊界進行清晰劃分，使其能做到各自管理，并且由于ESR和EU ETS均是總量管理思路，所以在完成歐盟整體的減排目標的前提下，在ESR、EU ETS和LULUCF間設計了較為靈活聯動方式，完成了歐盟三大減排支柱政策間的互濟。

對我國而言，我們的碳排放雙控機制設計也需要考慮指標科學分解、靈活機制設計以及與碳市場等現有機制協同的工作。

在指標分解上，可以設計考慮發展潛力的分解方式。基于“讓傳統產業碳排放減下去，讓綠色低碳產業發展起來”的思路，適當向可再生能源資源稟賦較好但發展相對靠后的地區給予傾斜，如西部地區等，不僅將助力西部地區承接數據中心等能耗增長較快的新型產業的發展和轉移，推動本地的清潔能源資源發展和消納，還能促進西部地區經濟發展，并降低東部等地區碳排放控制壓力。

在機制設計上，可創新設計一些較為靈活的機制，比如允許在區域間進行有限的指標轉移，即允許一定比例的指標從超額完成碳排放雙控目標的地區轉移到完成目標較為困難的重點發展地區，而受讓指標的區域，則通過轉移支付、人才合作等方式幫助轉讓區域發展。此種機制的設計難點在于指標轉讓的比例設計及轉移機制如何設計，但或許能成為解決各地減排壓力和能力不一致問題的方法之一。

最后，對于碳排放雙控將如何實現與全國碳市場的協同，這是在政策設計時需要予以充分且慎重考慮的部分。對我國而言，碳排放雙控和碳市場都是非常重要的減排機制，從《工作方案》中能清晰看到，未來碳排放雙控與碳市場將會產生銜接，但具體如何銜接，目前還無從得知。但在設計時需要充分考慮我國碳減排目標、部門協同、管理邊界劃分等內容，確保不同機制下的對于同一目標的管理和核算方式是唯一且互通的。

無論碳排放雙控制度未來的實施細則如何，保障機制設計的合理性和科學性均為核心，面對挑戰與機遇并存的未來，期待碳排放雙控機制在我國實現“雙碳”目標和推動全面綠色轉型中發揮更大的促進和支撐作用。

作者簡介：鄭穎，清華蘇州環境創新研究院天工智庫中心特聘研究員；陳鈺什，中國環境科學學會碳達峰碳中和專委會委員

1、國務院辦公廳關于印發《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》的通知，https://www.gov.cn/zhengce/content/202408/content_6966079.htm

2、單位GDP能耗如何測算，國家統計局，https://www.stats.gov.cn/zs/tjws/tjzb/202301/t20230101_1903363.html

3、七、能源統計（21），https://www.stats.gov.cn/hd/cjwtjd/202302/t20230207_1902276.html

4、國家發展改革委有關負責人就能耗總量和強度雙控目標完成情況有關問題答記者問，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/201712/t20171218_1182838.html

5、中國加快能源綠色低碳轉型，https://www.nea.gov.cn/2024-07/26/c_1310782810.htm

6、最全！50個動態場景看2025《政府工作報告》全文，https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202503/content_7010168.htm

7、兩會觀察·數說中國經濟丨透過“3%左右”看“點綠成金”新增長點，http://www.news.cn/20250308/9c1174d00d5d414f9626ec73496499d7/c.html

8、歐盟委員會，https://climate.ec.europa.eu/eu-action/effort-sharing-member-states-emission-targets/effort-sharing-2021-2030-targets-and-flexibilities_en

9、歐盟委員會Progress towards national greenhouse gas emissions targets in Europe，https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/progress-towards-national-greenhouse-gas

10、歐盟版雙控實施情況更新，進展如何？，https://mp.weixin.qq.com/s/duyQoMMzgk-nSDpOjJdOYg