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作者：余飛

01

人口收縮地區，行政區劃優化

在之前多篇分析人口的文章中，我講過人口減少帶來的影響，其中之一便是：

城市與鄉村大洗牌。

隨著全國人口不斷收縮，一些人口減少特別嚴重的農村、鄉鎮乃至城市，會被合并消失，這是全世界范圍內的大趨勢，也是過去在做，將來我們仍要做的事情。

3月19日，民政部部長在學習時報發表署名文章，明確提到：

探索人口收縮地區行政區劃優化路徑。

這里的優化，究竟是如何優化，民政部沒有展開敘述。

不過，客觀來說，可選擇的路徑并不多，基本都是分兩步走：

第一步，大幅精簡人口收縮嚴重地區的行政單位和人員。

第二步，合并。

2023年年初，官方發布了《黨和國家機構改革方案》中明確提出：

中央國家機關人員編制 精簡5% 的目標，還要求地方也要著手精簡。地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不作精減要求。

其中提到縣鄉兩級不做要求。

不過，在2024年這個限制早就不存在，一大批縣鄉開啟了機關單位人員精簡。

比如山西省忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣6個人口不足20萬的小縣，早在2020年就開啟了整編改革試點。

2023年與2024年，湖南省古丈縣、安徽省4個常住人口較少的縣（區）、青海省果洛藏族自治州瑪多縣也都開始了整編改革。

后面隨著全國人口繼續減少，第二步，也就是合并乃至撤銷一些鄉村與城市，是大勢所趨。

02

有多少城市在收縮

一個關鍵問題，當下有多少城市在收縮，也即有多少城市的人口在減少。

仍有一大半城市沒有公布2024年年末的常住人口數據，因此仍沿用2023年的人口數據來看。

2023年，全國人口減少了208萬。分布到各省市的情況是，內地31個省市自治區，有20個在減少，人口省市自治區數量占了一大半。

制圖：城市財經；數據：各省市自治區統計局

河南減少了57萬人，減少量全國第一。山東減少了39.82萬人，減少量全國第二。

人口減少重災區集中在東北和北方，南方省市中湖南減少規模很大。湖南最新公布的2024年數據顯示，又減少了29萬。

從城市角度來看，2023年共有309個城市（直轄市、副省級城市、地級市、自治州、盟）公布了人口數據。

其中188個人口在收縮，4個持平，117個人口在增加。

制圖：城市財經；數據：各城市統計局

人口減少城市占309個公布人口數據城市60.8%。

人口減少帶來生產力、創造力減少，同時削弱消費力和稅收。更為關鍵的一點是，人口越來越少，編制人員反而越來越多，僧多粥少。

在財政不斷擴張的時代，這種局面或許能夠維持。

而如今是公務員隊伍龐大，財政吃緊，再疊加人口通縮，小縣城收縮，所有的問題疊加在一起，讓人浮于事現象越發嚴重。

體制內人員越來越多，國家財政就越來越大，不堪重負。

看一組數據。

有機構算過一筆賬：

中國財政中，向政府雇員支付的勞動報酬占政府可支配收入的比重在近十年來不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過50%，再到2020年以后的超過60%。

比如某西部省份人口小縣，總人口僅4萬余人，但財政供養人數近2500人，全縣總人口數與財政供養人員比例為16.9:1。

這種狀況放在過去經濟蒸蒸日上、財政狂奔的年代，或許還可以運轉自如。然而，在內外環境變化的今天，必須要進行機構編制改革才行。

從財政角度來看，我們的財政在黑天鵝平復之后，結構性不確定性仍較大。

財政部最新公布的前兩個月數據顯示：

1-2月，全國一般公共預算收入43856億元，同比下降1.6%。其中，全國稅收收入36349億元，同比下降3.9%。

我們一直以來的現狀是，中央有錢，但地方有缺口。但中央的財政盈余，也只能填補地方一半的缺口而已。

從上圖可以看到，中央需要填補地方的缺口在逐年擴大，壓力也越來越大。

這一點可以從中央財政轉移支付角度看到。

財政部數據顯示：

2023年中央對地方一般公共預算轉移支付首次突破10萬億元，達到了102945.19億元。

這一數據，創下歷史新高。

制圖：城市財經；數據：財政部

制圖：城市財經；數據：財政部、各地統計局

轉移支付壓力加大的同時，地方政府另一個錢袋子賣地收入，在快速縮水。

我們知道，中國八十年代初，開啟了中央與地方財政分灶吃飯的模式，賦予了地方更大的行政權力各種它能控制的資源，并且把這些資源經濟化。其中土地資源便是其中之一。

各地賣地收入都是歸于地方政府使用。

全國賣地收入，自2021年見頂之后，已經三連跌，2023年只有57996億元，相較于高點時期，下跌了33.38%。

2024年賣地收入再下降16%，至48699億元。

制圖：城市財經；數據：財政部

賣地收入是地方的主要錢袋子，對于很多經濟、產業薄弱的地區來說，更是維持運轉的主要力量。

這部分收入跳水，財政吃緊程度可想而知。

2023年8月份， 財新網發布的一篇周刊《怎樣消化地方債》中披露了一個消息：

中央銀行及金融機構將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個西南部省份需要付出一些代價，其中包括將公務員縮編20%。

西南部省份，將精簡20%的編制人員，也即要砸碎20%的編制人員飯碗。

以此看來，縮編已經成為減少地方財政壓力和債務負擔的重要途徑之一。

比如，在精簡之下，山西婁煩縣精簡人員編制341名，下沉鄉鎮人員編制56名，節約人員經費3410余萬元，運行經費約990萬元。

山西石樓縣精簡力度同樣大，黨政機構精簡了37.1%，事業單位精簡了31.1%。節省了5000多萬元的開支，人員經費減少了2200多萬元。

湖北十堰，官方披露數據顯示，通過清理規范，當地編外人員比上年同期減少326人，減少率達9%，節省財政成本約1500萬元。

正如第一部分說到的，編制改革精簡隊伍只是第一步，隨著人口不斷減少，收縮程度越來越深，撤銷、合并難免。

03

鄉村、城市合并將提速

事實上，這種情況已經出現。

過去四十多年的改革開放，讓農村人口大舉進城，很多人在城里安家落戶，沒能落戶的，也都在城市討生活，或者在縣城安家落戶。

別看過年期間農村一片熱鬧景象，平時大多數農村都是一片闃靜。農田荒蕪，從前的萬家燈火已經變成了只聽蛙聲不見人語。

在這種背景下，國家農村合并模式，將兩個乃至幾個人數越來越少的村合并為一個村。

早在2017年，新華網等多家官方媒體就披露過一組數據，自2000年至2010年，我國自然村由363萬個銳減至271萬個，10年間減少了90多萬個，其中包含大量傳統村落。

2022年12月，黑龍江伊春市的烏翠區烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處因

為人口減少因素，被撤掉街道，合并成了兩個鎮。

如今民政部正式強調，要 探索人口收縮地區行政區劃優化路徑，意味著，鄉村合并浪潮會提速，目前地級市層面可能還不會出現被合并的情況。

但隨著時間推移，是遲早的事情。

兩周前，越南就發布了驚人的行動：

越南將把省級行政單位數量減少50%左右，地方機構數量減少70%以上！

有人計算了一下，越南總人口約1億人，63個省市平均下來，一個省級行政區大約159萬人；每個省級區域的面積為5238平方公里。也就是說，越南一個省級區域的管轄面積和人口，只相當于中國2個正常的縣。設立這么多行政區域，的確沒有必要。

而將省級行政單位數量減少50%，地方機構數量減少70%，越南將在未來5年削減五分之一的公共部門職位。政府機構將精簡為14個部和3個局，同時撤銷13個綜合司、738個司局和3303個分局，撤銷201個事業單位，預計有10萬名國家公務員遭遇裁員或提前退休。

改革就是動既得利益者的蛋糕，這樣的阻力可想而知，不得不佩服越南官方的魄力。

我們沒必要如此大力度的折騰，但將一些袖珍小縣城小鄉村合并，在當下的經濟環境、財政壓力下，的確迫在眉睫。

回顧歷史，每一個朝代發展過程中都遭受過冗員的困擾，承平日久，官員隊伍指數級增長，國家財政壓力支出極速膨脹。

宋朝仁宗年間由范仲淹主導的慶歷新政，神宗年間王安石主導的熙寧變法，目的之一就是裁撤冗員，為國家減少財政支出。 清朝雍正年間的整頓吏治，同樣如此。

當然，改革的阻力肯定很大，畢竟是要牽動既得利益者的蛋糕。但縱觀中國歷史，每一個王朝承平日久，改革都是必選項，沒有其他選項。

最近圈內討論的最多的也是他，不過也正常，他的實力母庸質疑，近段時間其精湛的操作有目共睹，學透他操作邏輯的粉絲都跟著吃到紅利！

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