核心提示：本文試圖解釋一個問題，為什么我們很難做到“把權力關進籠子里”？

最近，河北省三河市（縣級市）被戲稱為“三色市”。原因是，2024年底，三河市有關部門列出了商戶廣告牌匾設計的負面清單，不允許用紅、藍、黑三種顏色。我們熟知的光學三原色包括三種：紅、綠、藍。現在，紅色、藍色不讓用了，那就只好用綠色了。2025年4月8日上午，記者發現三河市燕郊開發區一家蜜雪冰城店的紅色招牌就赫然改成了綠色。照這個趨勢發展下去，以后結婚都只能用綠色蓋頭了（本文封面）。之后，很多網民反映，收到了三河市城管部門的要求，紅底門頭牌匾統一更換顏色，此事引發了輿情。4月11日，三河市所屬的地級市廊坊市介入調查。4月15日，廊坊市聯合調查組通報：媒體反映的三河市“廣告牌匾禁用紅藍黑底色”等問題基本屬實，已對三河市委主要負責人免職處理。同日，三河市府辦回應“禁用紅藍黑招牌”損失賠償：誰讓改的去問誰。

十八大以來，中央發動了一場力度空前的反腐敗運動，之后嚴格限制濫用權力的行為。每級政府都公布了黨政機構和主要負責人的權力清單，甚至連官員一頓飯吃幾個菜都有嚴格的規定。在這種高壓反腐態勢下，為什么有些地方官員，尤其是“一把手”，在使用權力時依然可以如此任性？或者說，為什么權力清單沒有把權力關進籠子里呢？

這個問題涉及中國國家治理的核心難題，難度足夠寫十本政治學博士論文。我的解釋是，在幾千年的傳統文化下，在壓力型體制下，基層治理的基本邏輯是：不完全契約+政治承包制=無限責任=無限權力。下面詳細解釋一下。雖然理論上可以規定一個黨政機構或者“一把手”可以做什么，不可以做什么，但實際上因為國家治理涉及方方面面、五花八門，所謂“上管天，下管地，中間還管空氣”，根本不可能窮盡其范圍。如果從理想的政治哲學意義上，將政府理解為公民之間的一種契約關系，那么這種契約注定是一種不完全契約（incomplete contract）。導致契約不完全的原因，主要是因為人們不可能預料到未來發生的所有情況。例如，誰能意料到當年川普的第一次上臺呢？誰又能預料到他第二次上臺居然會發動全球關稅大戰呢？即便預料到也難以在契約中以雙方都沒有爭議的語言寫下來，或者很多事情即便雙方都知道但是難以向第三方證實。何況，國家已經是地球上最大的主權單位，不存在一個超越國家的強制執行單位。2016年諾貝爾經濟學獎得主之一、哈佛大學經濟學教授哈特（Oliver Hart）就因為不完全契約理論而獲得諾貝爾獎。

契約不完全也沒有太大的問題，我們可以等事態明晰之后才相機行事。但是，基層政府不能等，它們必須立即處理各種突發情況，從自然災害到網絡輿情，從貿易摩擦到群體事件，否則就要被問責。在壓力型體制下，處理各種問題的責任是一種自上而下的政治承包制，即每一級政府要對本轄區內所有事情負責，一旦出事，唯你是問。為此，每級政府就必須將責任進一步分解到更下一級的政府，如此層層傳遞，形成一個閉環。在政治承包制下，每級政府實際上承擔了無限責任。不要奇怪，自古以來，中國的政府就是無限責任政府。老百姓已經認同了這點，所以才會有“青天大老爺”的叫法。

進一步，權力和責任通常是對等的，否則就會出現激勵不相容的情況。你要求我對某件事情負責，就必須賦予我預防和處置這件事情的權力，否則我無法負責。因此，無限責任必然意味著無限權力。這就完整地解釋了前面的公式：不完全契約+政治承包制=無限責任=無限權力。在我和《中縣干部》作者馮軍旗聯合制作的新節目中，我曾闡述過這個邏輯。

接下來討論第二個問題。權力的任性必然破壞營商環境。那么怎么才能優化營商環境呢？我多次給黨政干部講授過優化營商環境的課。我總是說，當前優化營商環境的痛點在于，行政權力對微觀經濟干預過多。最近，很多地方都想學杭州，希望本地也出現類似“杭州六小龍”這樣的高科技企業，甚至出現幾頭“獨角獸”，再不濟也得是幾頭“瞪羚”。但很遺憾，杭州這種營商環境很難學。人家的真經是：對企業來說，政府是“無事不擾，隨叫隨到”。隨叫隨到似乎不難，普通老百姓打個12345，也會有接線員應答；真正難的是“無事不擾”。畢竟，權力總是想要尋找存在感，否則“有權不用，過期作廢”。發達地區能夠做到“無事不擾”，并非他們的官員政治品德更高尚，而是因為他們的機會成本通過高工資和高福利得到了足夠的補償，權力的價值已經通過制度化的方式貼現了，而欠發達地區因為財政沒錢，自然無法用激勵手段填補權力的真空。

在這種情況下，我覺得應該慎提“有為政府”。我擔心的是，有了這個“有為”口號，權力就更加沒有邊界了，再多的“權力清單”都管不住那只閑不住的手。政府真要優化營商環境，最好的辦法是無為而治、“放水養魚”，這樣才能真正讓市場在資源配置中起決定性作用。否則，政府這只“有形的手”太容易管住市場那只“看不見的手”。但主政官員又亟需政績，才能提高升遷機會，這就形成了一個死結。打個這個死結的方法，就是穩定官員任期，從而穩定官員預期，才能培養官員的耐心資本。

最后，從長遠來看，要形成吏治清明、市場有效的治理結局，需要完成兩個轉變。一是在治國理念上，逐漸接受有限責任政府的理念。政府不能包辦一切，要讓家庭、社會組織充分發育，這反而能夠減輕政府的負擔。二是在政府角色上，政府應該從發展型政府轉向服務型政府。中國已經是中等收入國家，即將成為高收入國家，發展經濟將不再是政府的主要職責，提供公共服務才是。做到以上兩點，才能減少政府權力以及權力的尋租空間，才能真正做到把權力關進籠子里。然而，任重道遠，這將是一個漫長的過程。

（本文觀點與作者所在單位無關）

理解基層干部的激勵和行為，才能更好地理解中國的政治經濟形勢。歡迎關注中國人民大學經濟學教授聶輝華和《中縣干部》作者馮軍旗聯袂打造的新課《中國基層干部生態圖景》。“讓年輕人在體制內更好地成長。”