地方社會信用立法從初創進入成熟階段，逐漸形成了一套完整的體系結構，在國家層面立法未出臺的背景下，地方已經將具體的工作完成，但卻缺少對地方立法權正當性的法理論證，導致學界就地方社會信用立法權仍有爭論。

先從法理上論證地方享有信用立法權，再立足《立法法》規范對社會信用立法事項是否屬于法律保留事項、是否屬于《立法法》列舉的法律保留中的其他事項，以及是否屬于地方先行立法事項三個方面進行了分析；最后，從《立法法》中發掘出了地方先行進行社會信用立法的立法權，提出應當在地方進行信用立法時引入法律保留原則，而并非直接否定地方先行進行信用立法的權力。

一、問題提出：地方是否有權進行社會信用立法

社會信用相關地方性法規立法肇始于2011年的《陜西省公共信用信息條例》，2017年《上海市社會信用條例》實現了綜合性立法“從零到有”的突破，截至2024年1月，各省、市出臺了31個以《社會信用條例》命名的地方性法規，地方信用立法的先行先試無疑為中央進行立法提供了大量經驗，也推動了國家層面立法的進程。

黨的二十大報告要求完善社會信用等市場經濟基礎制度。2022年3月29日中辦、國辦《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》（中辦發〔2022〕25號）鼓勵地方在結合實際需求的情況下在立法權限內制定社會信用相關的地方性法規。在此種背景下，應當首先回答在國家社會信用立法缺失的情況下，地方是否有權先行規定社會信用事項？

二、地方社會信用立法權合法性論爭

1979年發布的《中華人民共和國地方各級人民代代表大會和地方各級人民政府組織法》中明確了地方性法規的制定權。之后，地方立法的權限不斷擴大。法學意義上的地方立法，可以分為制定地方性法規及地方政府規章；從立法主體來看可以分為人大及其常委會、地方政府；縱向按照行政層級，可以細分為省級及設區的市一級。

《立法法》將制定地方性法規的權力配置給省級人大及其常委會，將制定地方政府規章的權力配置給省、設區的市地方政府。盡管社會信用地方立法呈現繁榮發展的景象，但目前就社會信用地方立法的主體及權限進行學術研究的文章較少，就相關問題并未達成一致觀點

（一）否定地方社會信用立法權

有學者從《立法法》第八十二條看出，地方政府規章的立法權限僅為對法律、行政法規及地方性法規的細化，且根據《立法法》第七十二條將設區的市的立法權限限定在三種事項之中，即便擴大理解這三種事項，社會信用事項仍無法被完全納入其中。

同時，由于社會信用建設具有全國綜合性特點，故該觀點認為省級人大及其常委會也并不當然地具有信用立法權。

（二）肯定地方社會信用立法權

有學者將社會信用事項理解為“城鄉建設與管理”領域出現的新型態事項，以此肯定了省級人大及其常委會、設區的市人大及其常委會的社會信用先行立法權。還有學者認為地方在整體上有權對社會信用體系建設進行立法，但由于我國《立法法》第八條規定，有關公民人身自由、政治權利及民事基本制度只能由法律來限制，因此地方立法的權限在聯合守信激勵和失信懲戒這種具體事項上應當受到限制。

有學者僅討論了設區的市的社會信用立法權限問題，同樣也在整體上肯定設區的市具有社會信用立法權限，但是否定了設區的市在某些事項和措施方面的立法權限。就事項限制方面，學者認為城鄉建設與管理的范圍應限定在“政府部門對城鄉的公用事業、公共設施等方面的規劃和市政建設的控制、指導”等方面。

就措施限制方面，從行政強制來說，設區的市僅可以立法設定“查封場所、設施或者財物”和“扣押財物”兩種行政強制措施。

在行政許可方面，若尚未制定法律、行政法規的行政許可，可由設區的市以地方性法規的形式進行設定。在行政處罰方面，除限制人身自由、吊銷營業執照外，設區的市地方性法規均可涉及。

（三）只能制定省級地方性法規

有學者認為，依照《立法法》，只有省級人大及其常委會是社會信用地方先行立法的適格主體。但因為社會信用事項不屬于設區的市立法權限三類事項中的任意一個事項，故在省級層面的社會信用法沒有出臺時，設區的市、自治州人大及其常委會，省級和設區的市、自治州人民政府均無權就社會信用事項先行立法。

三、地方社會信用立法的合法性證成

地方是否具有社會信用事項立法權，首先需要從從法理上尋求地方先行立法權的正當性，再立足于《立法法》規范，從社會信用事項是否為法律絕對保留事項，是否屬于《立法法》第十一條第11項規定的“必須由全國人大及常委會立法事項”，以及是否屬于地方先行立法權事項三個方面來進行分析。

（一）地方社會信用立法權的學理證成

從憲法法律規定來看，我國全部立法事項分為三大類：一是中央專屬立法事項；二是中央與地方共同立法事項；三是地方性事務立法事項。在全國范圍內產生影響，涉及整個國家利益，或需要統一協調的，以及通過刑事責任來調整的事務，必須由中央立法；而那些影響局限于特定行政區劃內的地方事務，可由地方自主立法；除此之外，還存在一些既不完全屬于中央也不完全屬于地方的立法領域，這些通常需要中央與地方共同參與立法。

在這三類立法事項中，地方立法機構對于某些中央專屬的立法領域及那些已有法律和行政法規的央地共同立法領域，有執行性立法權；對于尚未有法律和行政法規出臺的央地共同立法領域，地方立法機構擁有先行立法的權力；而對于純粹的地方性事務，地方立法機構則擁有完全的自主立法權。

1.社會信用立法屬于央地事權

中央專屬事務的種類為國家主權事務、需要全國統一的事務、經濟社會宏觀政策及大部分全國性事業或重大工程。社會信用立法雖然需要全國統一標準，但是其并非由中央政府壟斷性掌握和控制的、不與地方政府分享的事務，反而需要地方政府發揮能動性，為信用建設做貢獻。信用立法對國家權力來說，重要性程度無法與需要全國統一的財政、度量衡、時間標準制度等比較。

信用立法也不屬于地方事務。地方事務往往因地制宜，具有典型的地方特色，強調地方的特殊性。信用立法是全國性事務，不強調地方事務的特殊性，因此信用立法不是地方事務。

央地共管事務中的某些事務其利益惠及全體國民。原則上，這類事務應由中央政府負責承辦。然而，由于這些事務在執行過程中的某些環節需要地方層面的配合與支持，因此，它們也被視為央地共管事務。這種模式既確保了政策的全國統一性，又能充分利用地方的資源和優勢，以實現更有效的管理和服務。

在國家推進社會信用體系建設的同時，地方政府也需要統籌推進本區域內的信用體系建設，加強政府對信用體系建設的領導。地方政府在信用環境建設、信用服務行業監管等方面要協助中央政府。在中央尚未出臺法律、行政法規的情形下，地方政府對信用建設也應當負有管理責任。

央地共管事務通常遵循地方先行的原則，隨后逐步擴展至全國范圍。其原因在于，中央在對央地共管事務進行立法時往往存在一定的延遲，這就要求地方先行一步，通過實踐探索，為中央的立法工作積累寶貴的經驗。地方的先行嘗試不僅能夠為中央提供具體的案例參考，還能促進相關立法的完善和發展。

最開始的地方信用立法，信息的采集、信息的共享等都是在省級或者地市級行政區域內進行的，但是隨著科技的高速發展，人員流動更加頻繁，僅靠劃定范圍內收集到的信息難以全面地進行信用評價，需要跨區域合作、跨部門共享、跨平臺傳送，這些行為逐漸超越了地方行政區域的界限。因此不論是理論還是實際，社會信用立法都可以歸屬為央地共同立法事務。

2.授權立法不是先行立法

前述學者根據《立法法》第八十二條否認地方政府的立法權，認為地方政府僅有對上級法規的細化權，是錯誤地將先行立法歸類于試驗立法逐級下放的范圍內。法律意義上的立法，根據影響范圍分為中央立法和地方立法。中央立法中，又根據事務的重要性細分為絕對法律保留、相對法律保留和非法律保留事項。地方立法則根據事務涉及的范圍細分為綜合性和具體行政管理事項。

以上事務根據每個位次，將上述相應的立法權限分給國家機構，這些機構制定法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章。中央立法中的非法律保留可能會下放給地方性法規進行試驗，而綜合性地方立法事項則可以下放由政府規章先行試驗，簡稱為“試驗立法權逐級下放”原則，即前述所稱地方享有“立法細化權”的情形。

學者指出，我國《立法法》對先行立法的規定總共有四條：一是授權國務院根據實際情況先行制定行政法規；二是地方人大常委會根據地方現狀和需要先行制定地方性法規；三是授權經濟特區所在的省、市人民代表大會及其常務委員會先行立法；四是地方政府先行制定地方政府規章。除了經濟特區的先行立法之外，其他三條都對先行立法權限進行了限定。此種分類方法錯誤地混淆了授權立法及先行立法。

授權立法指的是國家最高權力機關授權最高行政機關、地方權力機關、特別行政區立法機關創制特殊的法規（或單行經濟法規或地方性法規）的權限

因此，在上述分類中，第一項和第三項應屬于授權立法，而非學者所稱的試驗立法逐級下放。在實踐中，我國主要通過全國人大及其常委會直接發布專門的授權立法決定，抑或通過法律條款授予制定規范性文件的權力兩種方式來授權國務院立法。

地方立法機關可以行使立法權的縱向事項范圍，學理上又分為執行性、自主性和先行性立法事項。執行性立法權限體現在《立法法》第八十二條第一款第1項，自主性立法權限體現在《立法法》第八十二條第一款第2項。先行性立法是指在不涉及中央立法事項的前提下，全國性法規不成熟的背景下，對迫切需要改革或者立法的新領域率先立法，減少試錯成本，為中央積累立法經驗的地方立法。

地方社會信用立法權限并非來自授權立法，而是源自《立法法》第八十二條第二款及第九十三條第五款所規定的先行立法權。因此國務院授權立法及經濟特區授權立法不屬于先行立法討論范圍。地方信用立法權可以僅從《立法法》第八十二條第二款及第九十三條第五款進行討論。

（二）社會信用事項不屬于《立法法》列舉的法律保留事項

從我國《立法法》第八十二條第二款可以看出法律保留事項之外的中央立法事項地方有權先行立法。《立法法》第十一條采取列舉并概括的方式歸納了法律保留事項，而第十二條將法律保留分為相對保留及絕對保留。除《立法法》中的規定外，我國行政法中的其他法律條文也就法律保留作出了規定，如《行政處罰法》、《行政許可法》。

這些規定主要涉及公民人身、經濟自由等方面。社會信用立法事項雖涉及信用主體重要權利義務，但由于社會信用立法事項涉及范圍廣泛，既涉及行政、司法機關交互的職權關系，又涉及公民基本權利義務及社會信用領域的基本制度，因此不能簡單地將社會信用事項整體納入法律保留事項之內，而應當在進行社會信用立法時，引入法律保留原則，規避那些屬于法律保留的內容。由此得出結論，社會信用事項并不能簡單地將其整體納入法律保留事項之中。

（三）社會信用事項不屬于必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項

社會信用事項不屬于《立法法》第十一條第1項至第10項所列舉的法律保留事項，那么其是否屬于第十一條第11項？本文認為答案是否定的。

1.全國人大及其常委會對“其他事項”尚未明確

哪些事項屬于“必須由全國人大及其常委會制定法律的其他事項”？對于確定僅由全國人大及其常委會作出說明解釋的事項，目前尚無相關立法解釋的領域。根據《立法法》，對于需要由全國人大及其常委會制定法律的事項，限定在兩個范圍：

一是憲法明確規定應當制定法律的事項；二是有關法律規定該事項應當由法律規定。憲法中明確規定了45處應當由法律規定的事項，除被明確劃為專屬立法權的事項外，其他都屬于“其他事項”。

《立法法》第十二條規定的法律相對保留事項，必須由國務院制定行政法規作出明確的授權決定，且國務院不得將該授權轉授給其他機關。社會信用事項不屬于憲法和法律規定應當制定法律的事項，因此社會信用事項不屬于兜底規定中的“其他事項”。

2.列入全國人大常委會立法規劃不等于屬于其他事項

自第八屆全國人大常委會開始，每屆全國人大常委會都會將需要制定法律的項目列入立法規劃和立法計劃。《十四屆全國人大常委會立法規劃》將社會信用方面的立法項目列入第二類項目。有學者認為，社會信用立法列入十三屆全國人大常委會立法規劃，就表明社會信用立法按照法律保留的原則，應當制定法律，且已進入立法程序，地方有立法權的機關不應再考慮先行立法，尤其是規章及行政規范性文件在沒有上位法依據的情況下更不能制定信用法律規范或行政規范。

然而，盡管社會信用立法被納入全國人大常委會立法規劃中，但這并不能證明它是必須由全國人大及其常委會立法的其他事項。原因是全國人大及其常委會也有權制定法律來規定除法律保留事項之外的事項，其權限并不僅限于專屬立法權限范圍內的事項。是否屬于法律保留事項主要依靠央地分權來劃分，而不是納入了全國人大常委會立法規劃就屬于其他必須由全國人大及其常委會立法的其他事項。該學者將原因和結果倒置，不當地限縮了全國人大及其常委會的立法權。

3.地方社會信用立法通過了備案審查

賦予地方立法權后，為確保地方立法不越權、不抵觸上位法，我國還建立了一套完整的法律法規備案審查機制。根據《立法法》第一百零九條第一款第2項的規定，省級人大及其常委會制定的地方性法規需要上報全國人大常委會和國務院備案。根據該法第一百零七條、第一百零八條的規定，如果省級人大及其常委會制定的地方性法規存在超越權限等情形的，全國人大常委會有權予以撤銷。

但至今，并未出現過全國人大常委會撤銷省級人大及其常委會制定的社會信用事項的地方性法規的先例，說明在進行備案審查這一程序時，全國人大常委會并不認為省級人大及其常委會無權對社會信用事項進行立法。社會信用事項也并非屬于必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。綜上，社會信用立法不屬于《立法法》規定的法律保留事項，地方對信用事宜享有立法權。

因此在中央統一立法出臺之前，不能以地方立法違憲違法為由，認為地方立法無效。

（四）地方社會信用立法主體權力的規范證成

1.省級人大及其常委會有社會信用事項的先行立法權

前述學者稱，由于社會信用建設具有全國綜合性特點，省級人大及其常委會并不當然地擁有社會信用立法權。

首先，立法事務根據影響范圍分為全國性、地方性，根據內容性質分為綜合性及行政性。全國性與綜合性不是一個劃分標準。社會信用體系建設涉及各個社會主體，中央僅就社會信用事項發揮統籌作用，就難以由地方建立的協調機制予以統一立法。但也應當允許地方開展多形式的立法，就信用信息管理事務形成統一的規則，探索建立社會信用機制，以此促進國家治理體系和治理能力現代化。

其次，省級人大及其常委會作為權力機關立法，應當對綜合性的事務享有先行立法權。不能僅以社會信用建設具有全國綜合性特點就否認省級人大及其常委會的社會信用立法權。且上述論述中已經將社會信用事項歸類為央地共管事務，省級人大及其常委會的社會信用立法權可就《立法法》進行討論。

《立法法》第八十條規定了省級人大及其常委會在制定地方性法規前需要遵守的前提條件。就先行立法權來說，《立法法》第八十二條第二款規定，符合下列條件的，省級人大及其常委會、設區的市級人大有權推動立法：

第一，國家尚未通過有關法律、行政法規；第二，不屬于法律保留的范圍；第三，根據本地區的具體情況和實際需要。

首先，國家發展和改革委員會、人民銀行會同社會信用體系建設部際聯席會議成員單位和其他有關部門共同審議起草了《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》，該法目前仍在公開征求意見。在社會信用方面的行政法規中，目前只有《征信業管理條例》和《企業信息公示暫行條例》，尚未出臺統一的綜合性社會信用立法。

其次，前文提到，盡管社會信用中可能采取限制人身自由等懲罰措施，但應避免因具體措施涉及法律保留而將其歸類為完全法律保留事項。省級人大及其常委會應有權對這類立法事項進行立法。《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》明確鼓勵各地在立法權限內結合實際制定社會信用相關地方性法規，根據實際情況，地方對于信用事項確有立法需求。

綜上所述，省級人大及其常委會具備社會信用立法的資格，有權先行試驗立法。

2.設區的市人大及其常委會有社會信用事項的先行立法權

地方的立法權除了要考慮央地立法權的縱向劃分外，還要考慮央地立法權的橫向劃分。以地方性法規為例，其立法機關分兩個層級，一個是省級人大及其常委會，另一個是設區的市級人大及其常委會。這兩個層級的立法機關制定地方性法規的權力是有區別的。

截至2024年1月，寧波市、杭州市、邢臺市、廈門經濟特區、宿遷市、泰州市等18個市出臺市級社會信用相關條例。《立法法》（2015）第七十二條第二款對設區的市人大及其常委會的立法權進行了限制。雖然社會信用事項無法被包含在這三者之中，但可以在制定這三個方面的地方性法規時以單獨的法律條文和附帶性規定的滲透性立法方式制定有關社會信用事項的內容。2018年修改的《憲法》第一百條第二款只是籠統地規定了設區的市人大及其常委會的立法權。該款中“依照法律規定制定地方性法規”中的“法律”應是指《立法法》。

《立法法》（2023）與《立法法》（2015）相比，明確列舉了設區的市人民政府的立法權限，擴大了設區的市人大及其常委會地方性法規的立法權限，將“環境保護”修改為“生態文明建設”，并新增了“基層治理”這一方面的立法事項。

在《立法法》（2023）尚未出臺時，學者提出無論如何擴大理解三種事項，設區的市都無社會信用事項的立法權限。但是《立法法》修改后，是否可以將社會信用事項歸于“基層治理”領域？我們需要明確“社會治理”的內涵。

社會治理是中國特有概念，一些研究者將社會治理視為由國家主導，多方主體尤其是社會力量參與的治理模式。社會治理的組織架構部分，包括社會治理體制和共建共享的社會治理格局，它們是社會治理體系的重要組成部分。

而社會治理的基礎工程和制度建設方面，包括國家人口基礎信息庫的構建、實名登記制度的實施及社會信用體系的建立，這些都是確保社會治理有效運行的關鍵支撐。黨的十八屆三中全會提出“系統治理”概念，指出黨委領導、政府主導與社會參與相結合的治理模式，突出了政府治理、社會自我調節及基層自治之間的良性互動。治理是指向傳統政府治理的政策倡導，其內涵包括合作治理、網絡治理、多元共治。因此基層治理可以解釋為開放性、跨空間、跨組織的多元共治。

從黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中的概論及黨的二十大報告中的論述，我們可以看出社會信用事宜可作為一項共建共治共享的社會治理制度歸入基層社會治理事項，由此也可以看出國家、社會對設區的市的立法權限的放松。

《全國公共信用信息基礎目錄（2024年版）》規定，地方社會信用體系建設牽頭單位有權編制地方公共信用信息補充目錄。同時，《全國失信懲戒措施清單（2021年版）》《全國失信懲戒措施清單（2022年版）》都規定了牽頭部門有權編制適用于本地區的失信懲戒措施。可以看出，除全國性公共信用信息目錄和失信懲戒措施外，地方性法規（包括設區的市的人大及其常委會制定的地方性法規）有權規定公共信用信息的種類，也有權補充規定失信懲戒措施，有權編制公共信用信息補充目錄和失信懲戒措施補充清單。因此設區的市是社會信用立法的適格主體。

3.省級和設區的市人民政府有社會信用事項的先行立法權

我國目前在北京、汕頭經濟特區、上海及福建省出臺了規制公共信用信息的省級政府規章，在福州市、深圳市、杭州市出臺了共四部設區的市政府規章。我國《立法法》關于地方先行立法規定的第二處是第九十三條第五款規定的地方政府規章的先行立法權。政府規章也分為執行性、自主性和先行性規章三類。執行性、自主性規章是在已有上位法規定的情況下制定，且有相關范圍限制。先行性規章規定在該條第5項，第6項對先行性規章的規范內容進行了限制。

在地方人大及其常委會沒有制定地方性社會信用條例的背景下，地方政府主動起草社會信用政府條例，是否屬于越權行為？回答這個問題，必須確定如何解釋《立法法》第九十三條第五款中的“地方性法規”一詞，該條中的“地方性法規”一詞是否涵蓋各種類型的地方性法規。

有學者認為，從立法初衷來看，鑒于先行立法權不能層層轉移，地方政府規章的先行立法權不屬于《立法法》第八十二條第二款賦予的地方性法規對于中央立法事項的先行立法權限。還有學者認為，介于試驗立法權的配置是有序的、有限的，是按照級別逐級錯位的，因此不得對地方性法規還未試驗立法的事項，先行制定政府規章，由此來看，省級和設區的市、自治州人民政府不是社會信用立法的適格主體。

這些觀點的邏輯基礎在于將中央與地方立法權限簡單劃分為中央立法事項與地方立法事項。但實踐中大量事務并不是中央政府專屬事務或者地方政府專屬事務，而是由中央政府與地方政府共同管轄的事務，對央地共管事務中央與地方均可立法。

所以在沒有先行地方性法規情況下，地方政府先行制定政府規章，并不構成所謂中央專屬立法權的地方先行立法的越位轉移。鑒于地方性法規的立法事權既涵蓋正式立法權又包含先行立法權，故先行立法權應涵蓋“制定地方性法規的”立法事項。

換句話說，地方性法規的先行立法權限包括了中央立法事項中未被法律保留的事項，從而合理合法地擴展了地方政府規章的先行立法權限，使其擁有對中央立法事項進行地方試驗的權力。省級和設區的市、自治州人民政府是制定政府規章的適格主體。

綜上所述，依照《立法法》的規定，省級人大、設區的市級人大及其常委會有社會信用立法權，省級和設區的市級人民政府均有社會信用立法權。

四、結論

首先，應當在整體上肯定地方有權對社會信用體系建設進行立法，地方無權立法的事項僅是具體事項，比如可能因涉及限制人身自由而無效的聯合守信激勵及失信懲戒條款。

由于《立法法》《行政處罰法》及《行政許可法》中存在的法律保留條款，地方信用立法無權對法律保留事項進行規定。對于那些涉及公民基本權利與重大利益（比如公民人身自由、財產自由等）事項的立法權，必須牢牢抓在最高國家權力機關手中，不經過嚴格的法律程序不得使用，地方無權僭越。

其次，根據《立法法》相關規定，地方政府規章不得超過法律、行政法規、地方性法規規定的范圍設定減損信用主體權利或者增加其義務的規范。比如，地方立法不能規定禁止醫生給信用狀況較差的信用主體治病，因為健康權、生命權屬于基本民事權利。

再次，國家出臺的《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）及《關于〈全國失信懲戒措施基礎清單（2022年版）〉的說明》，均能反映中央對地方自主設定社會信用失信懲戒方式的支持。

最后，信用立法事宜雖然涉及信用主體的權利義務，但法律保留應當是實質內容的保留，而不是手段和方式的保留，在內容上考慮不同層級的規范是否越權，比較內容（主要是基本權利）重要性與程序是否對等，而不是限制在施行過程中進行手段與方式的創新。因此在中央立法真空的情況下，地方立法應當有權在符合比例原則等條件的情況下規定社會信用事宜。地方立法能夠在《行政處罰法》中明確失信聯合懲戒措施的設定權，比如現如今一些地方先行嘗試的信用懲治、信息披露等處罰方式。實踐中，也有將教育、環境保護等涉及公民、法人和其他組織重要權利義務的立法事宜排除在法律保留事項之外的情況。

源點注：本文作者劉宗勝，鄧心雨（湘潭大學信用風險管理學院）

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編輯：源源

校稿：昊宇

來源：太原理工大學學報

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