2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，提出“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。基礎教育是基本公共教育服務的重要組成部分，如何基于學齡人口“排浪式”波動進行科學布局，成為新時期教育強國建設的重要命題。

基礎教育資源布局指向可感可及

基礎教育資源布局屬于公共利益分配問題，旨在促進基礎教育資源在不同空間和人群中合理分配，實現基礎教育優質均衡發展。2023年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》要求，到2035年，適齡學生享有公平優質的基本公共教育服務，總體水平步入世界前列。這一目標的實現不是通過一個個冷冰冰的數據加以表征，而是要讓人民群眾所急所需所盼的優質教育切實可感可及。因此，“可及性”構成了基礎教育資源布局的基本取向。

“可及性”一詞最早來源于衛生服務領域，主要反映“衛生服務系統與患者需求之間的匹配程度”，后來被廣泛運用到公共服務資源配置中，是衡量政府的公共服務供給與公眾對公共服務需求匹配程度的重要指標。基礎教育資源作為公共服務的重要組成部分，其可及性主要包括可獲得性、可接近性和可匹配性三個方面。其中，可獲得性主要指向政府能夠提供“多少資源”可供獲得，即基礎教育資源供給是否充足，能否充分覆蓋所有適齡兒童；可接近性主要指向基礎教育資源布局的“可接近”水平，具體表現為適齡人口及家庭“夠得著”的理想量；而可匹配性則指向基礎教育資源布局的供需匹配度，即基礎教育資源布局是否契合適齡兒童及其家庭對基礎教育的所急所需所盼。

人口變化是核心變量

毋庸置疑，人口與生源呈正相關關系，所以我國基礎教育資源需要基于“人口變化”這一核心變量進行科學布局與動態調適，以實現人口與資源的動態匹配。關于我國人口變化態勢，二十屆中央財經委員會第一次會議指出，當前我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征。這種人口發展新態勢構成了當前我國基礎教育資源布局的基本依據。

首先，“少子化”是我國基礎教育資源布局的基本變量。“少子化”作為當前我國人口變化的基本特征，意味著我國學齡人口規模在減小，這不可避免地影響基礎教育資源布局。據統計，2017年我國出生人口數量達到高峰后便開始持續走低。以此估算，我國學前教育、小學教育、初中教育和高中教育的需求分別在2020年、2023年、2029年和2032年達到高峰，然后開啟下降趨勢。有學者研究發現，2025年后，我國較低年齡組的學齡人口數量快速減少，逐漸形成“上寬下窄”倒金字塔學齡人口結構格局。適齡兒童減少固然導致基礎教育規模逐步縮小，但也為我國基礎教育實施精細化辦學和小班化教學，進而實現基礎教育從規模擴張到高質量發展戰略轉型提供了可能，也為優質教育資源布局提供了騰挪空間。為此，基礎教育資源布局需要基于人口變化，根據各學段人口的空間分布與密度，科學布局并動態調整各學段的學校分布、師資力量和經費資源，統籌前后學段之間學校建設的平衡銜接，適當提高辦學標準，降低生師比，縮小班級規模，促進基礎教育優質均衡發展。

其次，區域人口增減是我國基礎教育資源布局的重要變量。區域人口增減（即人口流動）作為人口變化的又一表征，構成了我國基礎教育資源布局的另一重要變量。當前，我國區域人口增減主要涉及省際區域人口流動和城鄉人口流動兩個方面。其中，省際區域人口流動主要是從東北地區及中西部流向京津冀地區及東南沿海地區，而城鄉流動主要是從鄉村流向城鎮。隨著新型城鎮化的深入推進，城鄉人口流動更為凸顯。在新型城鎮化過程中，人口持續從農村流向城鎮，出現了農村學校生源不足和城鎮學校生源過剩的結構性矛盾。因此，基礎教育資源配置布局需要從規模化供給轉向結構性調整，在妥善解決城鎮學前教育和義務教育學位供給問題的同時，科學研制鄉村學校小班化教育實施方案，提升鄉村學校教育教學質量。此外，依據高中學齡人口“先增后降”的特點，動態布局高中教育資源，避免造成高中學校建設資源浪費。

聚焦縣域這一基本盤

縣域作為國家治理的基本單元，是城鄉要素融通的核心載體，正所謂“郡縣治而天下安”。因此，我國基礎教育資源布局需要以縣域為“基本盤”，以“人力投資”為基本導向，并根據現實情況進行動態調適。

首先，聚焦縣域這一基本盤，推進縣域基礎教育資源城鄉一體化布局。縣域作為國家治理的基本單元，其城鄉之間的教育資源布局不宜分開進行，而應統籌規劃，擴大基礎教育資源布局的騰挪空間。鑒于當前我國“城擠村空”的學位需求實際，縣域基礎教育資源需要向城鎮新增人口集中地區傾斜，在該地區新建或改擴建一批優質幼兒園和義務教育學校以滿足新型市民的優質教育需求。同時，加強鄉村小規模學校或寄宿制學校建設，根據實際情況整合小、散、弱的鄉村小規模學校，因地制宜辦好一批質量較高、群眾滿意的“必要村小”，讓那些暫時無法或者不愿意到城鎮生活的家庭同樣享有較好的基礎教育資源。當然，還要科學統籌不同校舍和其他教育資源的共享共用，如將城鎮閑置幼兒園改造為義務教育學校，或將閑置村小改建為鄉村文化培訓基地，從而最大限度提高基礎教育資源利用率。

其次，優化基礎教育資源結構，改變教育經費使用“重物輕人”傾向。從整體上看，基礎教育資源不外乎物力資源和人力資源兩個方面。其中，物力資源主要涉及校舍、建筑物、活動場地等固定資產以及計算機、實驗設施設備、音體美器材、圖書等教育教學設備；而人力資源集中表現為優質師資。目前，隨著我國基礎教育優質均衡政策深入推進，縣域基礎教育物質資源差異不斷縮小，人力投資已然成了新時期基礎教育資源布局的主要方向。為此，縣域政府需要根據地區經濟社會發展水平及區域內學校實際情況，適時調整人員經費比重，尤其是加大緊缺學科教師培養和補充的經費投入，改變教育經費使用“重物輕人”的傾向，激發學校辦學活力。

最后，動態調適基礎教育資源布局，實現基礎教育資源供需匹配。一方面，根據人口基數變化動態調適基礎教育資源布局。基于不同學段學齡人口的峰值時間點，科學研判基礎教育各學段的學位需求高峰節點，并及時調整不同學段、學校之間的教師編制，打通學段、學科、學校之間的教師流動壁壘；同時，針對高中學齡人口“先增后降”的特點設立高中學位需求預測機制和預警機制，避免造成高中學校建設資源浪費。另一方面，根據人口流動情況動態調適基礎教育資源布局。建立縣域基礎教育學校空間分布、服務半徑和交通線路等地理空間數據庫以及學齡人口變化數據庫，妥善解決新型城鎮化過程中城鎮人口增加所造成的學位供給不足問題，并根據農村人口流出情況，在確保辦好必要的鄉村小規模學校的同時適當整合小、散、弱的鄉村小規模學校。當然，在體制機制上，需要對適齡人口進行信息采集，及時監測、追蹤與核查其變動情況，并對學校的教育承載力進行測算，依據適齡人口基數、流動情況以及學校教育承載力動態調整基礎教育資源。

總之，人口變化作為基礎教育資源布局的基本變量，始終與基礎教育資源布局同頻共振。只有前瞻性地基于人口變化做好基礎教育資源規劃，并在具體布局中落實人力、物力、財力等資源的調配機制與動態管理，才能滿足人民群眾“上好學”的美好愿望，也才能真正辦好人民滿意的教育。

（本文系國家社科基金西部項目“西南地區縣域基礎教育資源精準布局及動態調適研究”（24XGL042）階段性成果）

（作者系貴州師范大學教育學院教授）