文章論點

基層治理在法治社會建設中有著重要意義，它是法治社會建設的主要場域和現實進路法治社會建設落地為基層治理，社會轉型問題在基層治理中凸顯。基層治理在法治社會建設上面臨諸多困難，法治體系的矛盾在基層顯現，基層干部群眾法治觀念相對落后，基層治理的法治基礎相對薄弱。這些困難同時也是基層治理法治化的機遇。基層社會的特質對法治社會建設產生了制約，包括基層生產生活的季節性和周期性，基層社會人際關系的前現代色彩，基層社會資源匱乏的“擁擠”特性，基層社會事務的不規則性等。基層治理需要直面這些特性，以社區治理秩序、街頭管理秩序、糾紛解決與法律服務等為著力點展開，關注基層民生保障、土地房產權益等重要事務的處理，并從中推進法治社會建設。

作者信息

陳柏峰，中南財經政法大學法學院教授。

文獻來源

陳柏峰：《基層治理在法治社會建設中的格局與布局》，載《法治現代化研究》2020年第6期，第26—40頁。

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關鍵詞

基層；社會治理；法治社會；秩序

基層，就是某個結構中的最底層，既可以包括物理性結構，也可以包括社會組織的結構。在日常表達中，基層指代最多的是國家政權的基層、社會的基層。國家政權是一個呈金字塔形狀的組織結構，其基層是相對明確的，基層政權相對于中央政權、中層政權而言，就是指在國家政權結構中處于最低一層位置的政權機構。按照我國法律規定，基層政權機關，在城市地區是指那些不設區的市、市轄區的人民代表大會和人民政府及其派出機構(街道辦事處):在農村地區是指鄉、鎮，民族鄉的人民代表大會和人民政府。然而，社會本身并不擁有類似于國家政權的層級結構，實際上，日常表達中的基層社會或社會基層，所指代的是基層政權機關與社會接觸的一線。因此，基層是國家與社會接觸的一線，是民眾進人國家體系的人口，是國家權力進入社會的末梢。國家政權機關的最基層與基層社會的群眾性自治組織，往往結合起來治理行政區域內的基層公共事務和社會活動。因此，基層治理也是法治社會建設的主要場域，法治社會建設應當著眼基層治理的困難與機遇，直面基層社會的制約，著眼基層治理的主要事務，在基層治理中尋找著力點。

一、民事法律行為形式的立法發展

（一）法治社會建設落地為基層治理

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，提出了“推進基層治理法治化”的要求。黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”“推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆四中全會進一步提出“構建基層社會治理新格局”“推動社會治理和服務重心向基層下移”。基層是社會的根基，是國家政權的著力點，是一切工作的依托。國家法治體系只有植根于基層，才有生命力；只有在基層落地生根，才有實際效用。中央層面可以搭起法治建設的基本框架，然后通過政權體系推進法治，但其效果主要在基層體現出來。法治中國的建設，要打好基層法治的地基。國家政權有不同的層級、不同的部門，此所謂“條條”與“塊塊”，所有的條條，塊塊在某種意義上都參與法律實施工作，每個條條有其實施的特定法律法規，每個層級的塊塊都有在實施各種法律中的具體責任，但幾乎所有的法律實施，結果體現在基層，效果也要從基層去看。法治社會是指公權力以外的社會系統的法治化，包括社會成員自我約束的法治化，社會成員之間關系的法治化，社會管理者與被管理者關系的法治化。這些層面的法治化，中央和各層級的政府可以提出戰略規劃或實施規劃，但都需要落實在基層社會，更加需要甚至只能從基層社會去看其具體狀況和建設成效。

改革開放之前，我國社會基層主要是以農村“集體”和城市各類“單位”為基本組織形態，社會成員以“集體”和“單位”作為其生存與生活的主要載體和依托，集體和單位承載著對其所屬成員（甚至包括其家庭）實施社會管理的全部職責。由于集體和單位為其成員提供了生活賴以維系的全部資源，因而對這些成員具有較強的管理能力。改革開放以后，尤其是最近 20年來，隨著市場經濟的發展和社會轉型的加速，集體和單位作為社會管理基本單元的屬性與功能發生了根本性變化，即絕大多數集體和單位不再承載對其成員實施社會管理的職責，原有社會管理體制基礎的瓦解或鏈條末端的斷缺，社會管理很難再通過集體和單位有效傳導給社會成員。同時，市場經濟也使集體和單位既無可能也不再需要為其成員提供生產與生活所需要的各種資源，集體和單位與其成員之間聯系的內容趨于單一，聯系的紐帶也較為脆弱。而且，社會成員的物質與文化需求日益擴張，社會成員的生活方式多元化特征愈趨明顯，人際之間的社會聯系越來越復雜，過去那種依賴集體和單位的管理手段再難以實行和實現。

在集體和單位的屬性、功能發生上述變化的情況下，基層社會治理格局發生了很大的變化。首先，作為一種組織，城鄉社區不可避免地替代集體和單位而成為社會治理體制中的最其本單元。社區對其所轄成員的影響遠不如先前集體和單位那樣深刻，但社區是將法治建設落實下去的基層場域，是將社會治理要求向社會成員貫徹的必要渠道。其次，作為一種場域，城鄉基層社區是每一個社會成員所必須存在于其中的空間，也是社會治理措施施行的主要空間。在這樣的場域中，社會成員被統一簡約為居民（固定、流動或暫住）的身份，并以這樣的身份享受由國家提供給社會成員的某些利益，同時也服從和接受來自社會的各種治理要求。因此，基層社區成為我國社會治理的基本單元，同時也是基層社會治理的重心所在。

法治社會建設最終要落實到基層治理場域，基層治理需要與上述變化和發展大體適應，正因此，社會治理不斷創新。近年來，網格化管理方式不斷更新，將居民、居委會、業委會、物業以及社區、民警等各方面力量組織起來，納人立體的工作體系。網格成為最微觀的治理單位，它以戶數編組和“包片包組”作為設立的基礎，成為基層治理向前、向下延伸的渠道和場域，通過給網格下達治理任務，達到“橫向到邊、縱向到底、不留盲區、不留死角”的基層治理功效。同時，信息治理、智能治理、技術治理的推進，大數據、移動互聯、云計算和人工智能等現代科技不斷被應用于基層治理環節，改變甚至重塑社會生活，社會組織的形態，提升社會治理智能化水平，促進社會治理與經濟社會發展的深度融合。另外，還有各地不斷創新的自治、法治、德治相結合的治理體系”，也是在新的基層社會結構樣態，經濟社會發展狀況，公共事務需求、民眾民主素養的生態系統下，激活治理主體協同力、機制融合力，以更有效實現治理目標。因為只有經過這些創新措施和手段，法治建設的目標和任務才能在基層貫徹下去，落實到現實生活中。

（二）社會轉型問題在基層治理中凸顯

隨著我國進入社會轉型期，舊有的社會結構逐漸瓦解，新的利益群體和階層不斷產生，利益出現分化，全社會進入利益多元時代，各種不同的利益訴求不斷涌現，由此產生的糾紛不斷增多，社會治理的難度不斷增大。利益協調和社會治理的困難在基層凸顯，矛盾在基層無法回避，必須直面并進行解決。而基層往往又缺乏解決這些問題的經濟資源、制度規范和有效經驗，導致一些問題久拖不決，或無法從根本上得以解決。這給基層社會治理帶來困難，也給社會穩定埋下了隱患。在市場經濟條件下，總體趨勢是社會結構的階層化和利益關系的市場化。市場關系實質上表現為權力結構以及被結構化了的經濟關系系統，因而內在地具有支配性、不平等等特征。這意味著群體利益矛盾越來越凸顯。群體利益矛盾往往表現為城鄉矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，其形成與轉型期社會發展失衡、公共政策失當利益分配不均衡有著重要聯系。改革開放以來，經濟模式的轉型帶來了經濟總量的增加，社會成員都從中受益，但受益程度存在較大差異，而有些利益分化由不公平的環境造成。在群體利益矛盾的背景下，發生于個體之間的小糾紛可能觸發涉及社會穩定的非常規性糾紛。因為小糾紛往往潛含著群體間沖突，處理不當容易引發群體性事件：小糾紛雖直接指向縣體當事人，但往往暗含著對基層管理者的不滿：很多小糾紛具有同源性，容易發生看加和聚合效應。

社會轉型帶來的問題，大體上有幾類。第一，經濟發展帶來的利益沖突。隨著經濟發展的進一步加快，征地拆遷、安置補償、環境污染等方面的問題高發，這些矛盾和糾紛涉及基層廣大群眾的切身利益，而且不同群體的利益訴求可能有所不同，且難以在短時間內輕易化解。第二，法律制度與社會規范及其背后的社會觀念的沖突。由于中國是后發現代化法治國家，法律不是從社會中自然成長出來的，很多時候帶有外來的移植特征，法律負有改造社會的任務，因此必然在基層社會表現為利益沖突。例如，外嫁女的土地權益問題，其實就是在傳統的小農思維下，一些村民囿于短期利益和家庭利益的考慮，在習俗思維基礎上，以民主的形式限制或剝奪部分人的利益，剝奪“外嫁女”家庭的土地權益。“外嫁女”的土地維權基于現代法律，法律制度與社會習俗存在沖突。第三，基層國家治理能力和公共服務能力與基層社會治理需求之間的不匹配，不對接。隨著社會生活水平的提高和人們權利意識的增長，基層社會治理越來越需要提供更加多樣化、優質化、科學化和人性化的社會服務，但是，受觀念、人員、能力、資金等多方面因素的制約，社會治理水平有限，導致很多問題難以得到有效解決。目前，基層干部隊伍的整體水平不高，缺乏年輕干部，工作積極性和能力素質不足等問題，影響了基層社會治理水平的提高，使得一些新思維、新技術運用不足，在面對突出矛盾時，常常因處置不當而引發更大的矛盾，甚至引發群體性事件。

社會轉型過程中的問題叢生，解決起來困難重重，它們與社會現狀有著巨大的關聯性和依賴性。按照常規思路和模式來處置，不但解決不了問題，還可能激化矛盾，使不同矛盾發生疊加和聚合效應。科層體系的常規功能預設和思路在解決這些問題時容易存在“技術性困難”，因為社會轉型時期的很多問題有著多方面的根源，單一的部門設計政策或執法處罰通常徒勞無功。以治理超載執法為例，僅僅靠路政執法隊員在公路上攔車檢查，而不著力于解決“上下游”的“砂石裝車”“車輛改裝”等問題，投入再多執法力量也控制不住局面。社會轉型帶來的諸多問題對法治社會的挑戰顯而易見。由于常規思路解決不了問題，執法常常無所作為，只能坐待合適的專項整治時機。往往是問題到了非常嚴重的程度，或誘發了惡性事件，政府不能不回應時，問題才進入地方黨政的視野，“政策之窗”被開啟，綜合性的執法方案因此呈現出來。由于執法資源匱乏，黨政系統并不能同時回應所有問題，必然有所選擇，而執法機構很難影響地方黨政的決策選擇。

二、基層治理面臨的法治困難和機遇

（一）法治體系的矛盾在基層凸顯

黨的十九大報告指出：“全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”具體來說，正如黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出的：“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系，高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系，有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。”法治體系包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系，法治保障體系、黨內法規體系等，它是一個復雜的體系構成，互相之間難免發生齟齬和沖突。當它們停留在紙面上時，或僅僅在語詞表達上時，齟齬和沖突可能還不明顯，一旦到現實中執行，各種沖突就會顯現出來。而法治體系的各個部分，都會在社會實踐中落實，在落實的過程中沖突就會表現出來，最終的利益攸關點往往在基層。如果在其他層級，法治體系不同部分的沖突尚可回避，到基層利益攸關之處，矛盾必然凸顯，且無可回避。

法治體系的矛盾，最突出的體現在兩個方面。一是法律規范與社會現實的沖突。中國是一個后發現代化國家，法律肩負著改造社會的歷史重任，所以很多法律在理念和規范上都與中國社會本身有一些距離，或者不那么契合，立法者的本意也是通過“先進”的法律去改變“落后”的社會現實。如此，這樣的法律規范到基層后就會產生很大的沖突，法律規范的預設與基層社會很多人的生活樣式不相符合。當然，比這更為普遍的，不是某種具體法律規范與社會的沖突，而是法治運作模式與社會的沖突。從理論上講，現代法治體系應當鈷實行科層制運作，嚴格按照立法機關的意圖實施法律，但基層社會本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點，這使科層化，標準化和精密計量的法治運作存在很多困難和障礙。

二是不同的法律實施（或法律監督、法治保障）部門之間的沖突。法治體系是一個由不同子體系構成的龐大的科層組織體系。雖然理論上所有的體系都服務于法治或國家其他目標，但每個不同的部門在工作中都有其各自的目標，這些目標有時會互相沖突，從而瓦解國家的整體性。這體現為兩方面：法治目標與其他目標（如經濟發展、社會穩定）的沖突；不同部門在實現法治目標時的沖突。科層體系內的不同層級、不同部門的目標總是存在不一致，因此面對特定的法治目標時有時難以形成合力，這就是所謂的“孤島現象”，即不同組織機構在目標、資源、信息、利益等方面因為不能充分整合的一種狀態。如果不能兼顧不同部門的不同目標與法治總體目標的關系，這種沖突就會在基層凸顯出來，法治在運作過程中就會出現“失真”。

（二）基層干部群眾法治觀念相對落后

法治觀念是一個有著豐富內涵的概念，涉及公民的法律信仰、法治意識，法律知識，法律情感、法治認同等多方面。它不僅包含知法、守法等法律意識，還包括把法律意識轉化為自覺地用法維護權利、解決問題的習慣和能力。造成基層群眾法治觀念相對落后的原因是多方面的，既有歷史方面的，也有現實方面的。從歷史來說，中國經歷幾千年的封建社會，人們的權力觀念、弄權觀念、人治觀念較為普遍，這些觀念雖經革命年代、改革時代的洗禮，但在當代仍然難免有所殘留，很難一下子順利轉變為現代的法治觀念，在基層社會生活中，可能表現為民俗觀念、家族觀念、暴力觀念等，并表現出對法律和法治的抵觸、拒斥或害怕等情緒。從現實來看，目前仍然處于社會轉型期，利益處于調整階段，社會的各種舊問題、新矛盾處于高位上，這些問題和矛盾未必都是通過法治手段得以妥善解決的。由于考慮到經濟發展、社會穩定等多方面的因素，問題的解決可能會在法治框架之外，這降低了人們對法治的信任感和依賴性。例如，在基層社會中，信訪不信法的現象仍然普遍，黨政系統表現出強烈的社會穩定偏好，黨政介入的處理結果表現出反法制性，這給了群體性涉法鬧訪不斷生產的空間。在這種背景下，學法、信法、用法的意識和觀念就不會很強，在自身合法權利被侵害時不能正確反映訴求，誠信缺失、行為失當，不運用法律武器維權，甚至對法治存在抵觸情緒，法治思維不能得以彰顯。

與此同時，基層干部的法治思維和法治意識也有很大的提升空間。在基層社會中，群眾訴求多元，利益分化程度越來越高，傳統的解決方式在解決問題時越來越作用甚微，越來越需要用法治思維在法治框架下解決矛盾。但由于思維慣性的存在，或者法治思維和運作的陌生，一些干部無視規則的“拍腦門”決策；或者，在經濟發展和社會穩定的壓力下，為了盡快擺平，圖一時方便而不用法解決問題，從而埋下進步矛盾糾紛的隱患，一時看來比較高效的解決糾紛的方式可能導致進一步的矛盾擠壓和資源浪費。基層干部還沒有實現從“社會管理”到“社會治理”的理念轉變，治理方式單一，被動，主要依賴行政命令和強制力，疲于應付和解決具體問題，缺乏源頭性，長效化的社會治理法治機制。與長期待在辦公室的干部相比，基層干部要面對一線的群眾，嚴格依法辦事確實會有更多的挑戰。因為不接觸群眾，沒有真正深入群眾的利益接觸點，強調法治思維只能停留在紙面和口頭上，一旦到現實生活中，要將各不相同的群眾利益協調好，就存在很多困難，既做到依法用法，又讓群眾接受，有時是有挑戰的。但即使有困難，也不能因此而越過法治思維解決問題。當前而言，基層干部在治理工作中亟須從政治思維轉變為法治思維，從依政策治理轉變為依法治理，從政治動員轉變為法治動員，堅持走法治軌道，嚴格規范權力運行，提高干部的法治素養，并通過干部的帶頭作用來改善基層群眾的法治思維，形成全社會的法治信仰，以法治新思維適應發展新常態。

（三）基層治理的法治基礎相對薄弱

雖然基層治理法治化已經成為政府和社會的共識，但不能否認的是，基層仍然是當下法治社會建設的薄弱環節，基層治理的法治基礎相對薄弱。基層治理的現狀與法治社會建設的目標任務相比仍存在較大差距。

第一，基層自治與社會管理的關系還不夠順暢。由于政府的“基層”僅能延伸到鄉鎮、街道這一層級村委會、居委會只是自治性組織，社會治理必須通過村莊、社區而著力到具體的社會成員。村莊、社區在法律上是自治組織，但在實際操作中卻顯示出濃厚的行政色彩，承擔協助法律和政策執行的功能。鄉鎮街道普遍轄域較大，管理的人口較多，因而與轄域中的社會成員很少有經常性的聯系，而村委會、居委會作為自治性組織，對居住區內的社會成員的影響力較為有限。而且，自治的范圍也無法覆蓋政府對社會成員所實施的必要的社會管理。同時，由于社會成員的自治能力和自治意愿并不高，解決社會事務的水平和范圍都十分有限，社會治理高度依賴政府，從而使政府的治理責任過重。

第二，基層政府的依法治理能力有很大的提升空間。目前，很多基層政府的治理職能較為紊亂，或斷缺，或沖突，或重疊。政府管理職能通常是通過各部門依照“條狀”體系而實施的，而每一個“條條”都需要在基層工作中落實，由此也產生出一系列問題。首先，有些部門在基層并沒有對應的機構，則相應的管理職能在基層便形成了斷缺，進而出現治理上的空白和盲區。其次，由于政府職能部門分工較細，而相對于需要治理的事務來說，各部門也只能負責其中的某些環節或某些部分，同時由于各部門之間往往缺少常規性的協調機制，這就使基層難以統籌和綜合各種力量去解決社會治理中實際面對的問題。再次，有些部門的職能重疊或交叉，各自以不同的方式對同一對象或事務進行治理。這不僅引發被管理者的不滿，同時也降低了基層治理工作的效率，增加了基層治理工作的難度和成本，體現在執法上，即存在權責配置不合理、執法管理不到位、執法機制不完善等問題。 具體而言，存在尋租性執法、選擇性執法、運動式執法、疲軟式執法、滯后性執法等現象，執法過程中的部門利益化、執法碎片化現象突出，綜合執法、聯合執法不夠規范，距離嚴格執法、文明執法還有很大差距。

第三，基層治理的人力和財政資源匱乏且不均衡。從各地情況看，無論是在財政投入方面還是在法治人才方面，基層治理資源都普遍顯得短缺，在經濟欠發達的中西部地區尤為嚴重。基層行政執法力量嚴重不足，基層政府和政府部門中負責法制工作的機構力量較為薄弱，難以滿足法治社會建設的需求。地方政府在財政分配上還缺乏政策和制度上的保障，或者沒有體現出向基層傾斜的取向，有些地方甚至沒有將基層工作筏的經費列人正常性財政預算。同時，在整合多種社會治理資源參與基層治理上，未能形成成熟的經驗和套路。

基層治理面臨的困難和問題十分具體而迫切，強化基層社會治理已經成為法治社會建設共識，這無疑為基層社會治理法治化帶來了機遇。目前社會治理問題不斷出現，對各級黨政組織形成了很大的用力，如何通過基層社會治理法治化來解決問題，已成為各級組織乃至社會各方面關注的焦點。也就是說，社會各個方面都有改善基層社會治理、推進基層治理法治化的共識和愿望。

三、基層社會特質對法治社會建設的制約

（一）基層生產生活具有季節性和周期性

基層生產生活的季節性和周期性，是農耕社會的主要特征，今日基層社會依然受此影響。農村尤其如此，縣域基層社會因與農村聯系緊密也受到影響。基層社會生活節奏受制于農業生產的季節性特點。從農業生產環節來看，春季插秧、夏季灌溉（排澇），秋季收獲，冬季農閑，不同季節的法治建設的重心會有所不同。春季萬物生長，疾病容易流傳，食品安全執法壓力較大，尤其是中小學校園食品安全執法；夏季抗旱、灌溉、排澇容易帶來鄰里糾紛，糾紛調解，治安工作量較大；秋季收獲，燒農作物秸稈，環境保護的壓力更大：冬季農閑，容易出現偷盜現象，治安執法壓力凸顯。從農民生活節奏安排來看，臘月回家過年，春節過后農民外出打工，一年里“積攢”的各種矛盾會在這期間“梳理”，因此春節之前是農村糾紛的爆發期，糾紛解決的壓力因此較大；外出打工的農民家庭還會將婚姻儀式安排在春節前后，由此帶來的食品安全問題相對突出；春節期間、清明期間，也是各種安全事故的高發期，安全保障壓力較大；春節后農民外出打工，春節前后需要完成育齡婦女的婦檢，因此基層計劃生育執法工作繁重。

上述問題都是法治社會建設中的重要問題，受到基層生產生活的季節性和周期性的影響。中國農村上地廣袤，農業生產效率不如工商業，法治社會建設在基層往往投人大、收益小，甚至零收益，這與城市法治社會建設可能帶來的明顯收益大不相同。自然環境條件以及圍繞此展開的人們的生活節奏安排，無疑為法治社會建設帶來了超出常規的季節性壓力。

（二）基層社會人際關系帶有前現代色彩

基層社會的人際關系具有與現代社會不同的前現代色彩，可以概括為密度高、先賦性強、回避性弱就單位土地上的人口密度而言，肯定是大城市更高。但是，大城市居民的社會人際關系是發散性的，并不局限于特定地域，同一小區的居民在生產和生活中常常并無更多聯系。與此不同，基層社會，尤其是農村地區，單位土地上的人口密度并不高，但人際關系密度卻非常高。村民之間往往互相較為熟悉，在學習工作、生活、交往等不同方面的重疊度很高，村莊甚至鄉鎮區域構成了熟人社會或半熟人社會。人們在生產和生活中聯系緊密，在親屬網絡、婚喪儀式、社會交往、農業生產、外出打工等方面，人們的活動都是重疊的，至少交叉范圍很廣。人們之間的社會關系在很大程度上是先賦性的，受到血緣和地緣關系的制約，而且終其一生也許都是很難回避的。即使當今社會流動加劇，人際關系的熟悉化程度有所降低，但上述基本特性仍有所保留。在縣城的社區中，人們的熟悉程度、人際關系緊密程度也許不如農村，但仍然帶有不少來自農耕社會的性質和特征。與西方國家相比，中國基層人際關系的特征十分鮮明。

人際關系密度高、先賦性強、回避性弱，這些前現代色彩無疑給法治社會建設帶來約束和挑戰。法律意義上的行為，在社區、社群中會有更多的溢出意義，會在法律效果之外產生更多的社會效果，從而在社會穩定、社區團結、執法實效等方面產生影響。例如，進入人際關系密度高的社區，拆除違法建設，或“解救”一位被村民扣留的小偷或債務人，處置稍有不當都可能引發群體性事件，執法行為會受到社區內部的各種社會關系的干擾，要順利實現有效執法，就需要付出更多的額外執法成本。這些現象與法治社會都是格格不入的。

（三）基層社會是資源匱乏的“擁擠”社會

傳統中國是一個資源匱乏的“擁擠”社會，好比人們共存于一輛行駛的密閉電車中，相互之間的推搡觸碰在所難免，因此權利的界定很難十分明確和絕對。在“擁擠”社會狀況下，儒家建構了“無訟”的倫理觀念，并以此教化民眾，使基層社會生活缺乏完全明確的權利界定。隨著轉型和發展,中國越來越走向豐裕社會，經濟匱乏的時代正在遠去，但相對于巨量的人口而言,基層社會的各種資源仍然十分緊張，“擁擠”社會的特征并沒有完全消失。而且，由于平等觀念的普及,所有人都參與社會資源的競爭，這甚至強化了社會的“擁擠”程度。基層社會因匱乏而擁擠，因擁擠而匱乏。尤其是，隨著經濟社會的發展，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾不斷凸顯，豐裕和匱乏都是相對的，匱乏感卻是絕對的。

在“擁擠”社會中，基層民眾在生活樣式、思維方式上更接近傳統農民,而不是現代公民。人們在生活中首先需要考慮基本生存，考慮其他人的基本處境，由此帶來了法定權利的非絕對性。即使一個人擁有權利，但也不得不、不能不考慮別人的生存處境。在生活倫理上，權利很難說是絕對的，絕對化的權利主張會被認為“欺人太甚”，不但得不到基層社會民眾的認可，正常生活都可能遭受無端妨礙。因此，在基層社會，權利總是表現出很強的模糊性，使執法很難在不同主體間劃出明確界限；權利表現出很強的相互性，不同的權利之間呈現出共生樣態。權利的界定越明確，越容易引發民眾之間的沖突，界定權利甚至可能既不利人也不利己。在“擁擠”社會中強行界定權利，不但不會提高資源利用效率，還可能使資源處于缺乏整合狀態，從而出現所謂的“反公地悲劇”。資源有限，權利擁有者卻很多，每個擁有者都可以為其他人使用該資源設置障礙，每個權利人又都無法完全排除其他人的干擾。

“擁擠”社會的特性無疑對法治社會建設構成了挑戰。基層社會缺乏制度性的裝置來明確每個人的權利和利益的邊界，而法治進程中如何在人們的生活樣式和社會環境的基礎上界定權利，必然是個難題而讓相關利益關系人接受執法中的判斷，更具有挑戰性。

（四）基層社會事務具有不規則性

法治社會建設的一大任務就是用法律規則治理社會事務，而其中的社會事務往往以工商社會的事務為理念模型，法律規則則從工商社會中成長或借鑒，法律制度以現代商業社會為基礎來設置和安排。如此，基層社會與現代制度之間天然存在緊張關系，用工商社會的標準和常規來看，基層社會事務是不規則的；用源于城市、工商社會的法律規則去治理基層社會，勢必成本極高、效率低下。例如，現代工商社會的稅收執法，通常很簡單，可以直接通過公司、單位的銀行營業賬戶、薪酬發放系統扣取，遇到逃稅時很容易對銀行賬戶和當事人財產進行強制執行；而在基層社會中，很多人可能沒有穩定的收人，或者收人并不經過銀行賬戶系統，稅收執法會因而是極為耗費資源的事務，

基層社會事務的不規則性，使其難以被納人法律體系之中，從而使基層社會事務的法治效度大大下降。“真正要實行規則之治，一個非常重要的前提條件是規則之治的治理對象本身要具有一定程度的規則性。而這種規則性不可能通過我們制定規則，將不規則的現象納入一個規則的條文就可以解決了。”法律制度必須與準基層社會的生產生活方式相適應，由于基層社會事務及其背后人群的生活和行為方式與法律規則所設想的理念模型有所不同，社會事務難以被納入法律的概念和規則體系之中。強行的“格式化”勢必導致更多的社會矛盾，耗費更多的社會資源。如果社會支付不起執法的社會資源，那么這些法律將會形同虛設。在轉型社會中，一些從長遠來看符合現代社會生活的法律規則，也會缺乏生命力。因為即使國家將這種規則法律化，但由于社會秩序和規則的遵從心理并未形成，國家執法能力有限，法律規則將難以避免虛化。

基層社會事務的不規則性，使其有時難以被納于科層體系。科層體系的權力來源于法律規范的授權，整個體系依照法定程序運作；科層組織內部進行分工，每一成員的權力和責任都由明確的法律規范調控；組織內部職位分等，下級接受上級指揮；科層組織內部有嚴格的規定、紀律，排斥私人感情，成員間只是工作關系。科層體系的結構與功能具有分割性，它將社會事務納人不同部門進行管理。但是，在中國基層社會，各類前現代、現代和后現代問題交織出現，這對科層制構成了挑戰。科層制可能未將基層社會的一些老問題納入考量，因為科層制建立的社會基礎主要是現代工商社會，容易忽略農耕社會或轉型社會中的問題：也可能對轉型社會中的新問題缺乏應對，因為科層制缺乏回應性，不能及時應對轉型社會和現代社會中的新問題。基層社會事務與科層體制不匹配，對法治社會建設帶來多種問題。不同部門對那些不匹配的社會事務，在執法有較大收益時可能爭相管轄；在執法有害無利時可能互相推諉；嚴重時科層部門還可能互相拆臺，使得任何治理和執法行動都會無功而返，甚至功虧一簣；更多時候是基層社會事務無人過問，無人管轄，直到情勢惡化到難以接受的程度，黨委政府才以專項整治的方式收拾“殘局”。如此，從社會治理層面來看，治理力量無法協調統一發揮作用；從社會層面來看，缺乏法治社會的規則統治。

四、基層社會治理的著力點

（一）社區治理秩序

社區治理建立在自治的基礎上，其制度依據是村民自治和居民自治，它們是在我國長期社會治理實踐中形成的，凸顯農民和居民的主體性，體現治理過程的多元性與系統性。當前社區治理面臨兩方面基本問題：一是社會成員的利益訴求多元化，二是社會變遷對基層治理和服務能力提出了挑戰。近年來，隨著經濟發展和人口流動，農村社區和城市社區都發生了形態變化，面臨各種挑戰。在農村，隨著外出打工潮的到來，壯年勞動力普遍流出農村，婦女、老人、小孩等弱勢群體留在農村，村莊治理缺乏主體，很多事務不能得到及時處理。而在城市，單位制逐漸解體，隨著城鎮化的快速推進，大批失地農民逐漸轉為城市居民，形成了各種新型的城市社區和小區，其內部的治理結構紛繁復雜。而且，在市場化的浪潮中，越來越多的農村人口涌入城市社區，在東部發達城市，外來人口的比例甚至超過了本地人口。流動人口的大量存在對城市社區治理提出了全新的要求。如何回應新形勢、新要求，維系新時期城鄉社區治理秩序，就是一個非常重要的問題。新形勢下的城鄉社區治理，需要發揮居民和農民在治理實踐中的主體性，通過自治的方式進行社會治理，回應居民和農民的多元利益訴求。因此，需要洞悉社會變遷過程中社會群體利益訴求的分化狀況，分析基層民主理念如何嵌入社會結構，進而轉化一套基于農民、政府、市場、社會組織等多方參與的治理機制，實現政府治理和社會自我調節、社區自治的良性互動，維系城鄉社區社會治理秩序。

社區治理秩序的維系，離不開社會治理的創新，既包含著治理理念的變化，也意味著治理體制和組織方式的變化，還表現為治理過程和操作方式的發展。在理念上，與傳統的強調政府單向控制的社會管理模式不同，體現了現代公共治理轉型趨勢，城鄉社區治理需要強調社區自治，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等具體操作手段，居民在社區治理中的主體地位得到保障；各種其他自治組織包括業主委員會、老年人協會、農民專業合作社、農村紅白事理事會、農民用水戶協會、志愿者組織、趣緣組織等調動起各種社會力量。在制度層面上，需要發揮黨政組織、村委會、居委會、社會組織、基層市場和其他社會組織的作用。城鄉社區治理秩序需要進行制度調整，通過法律規范確立政府、市場與社會組織之間的關系，改變以政府權力為核心的傳統治理模式，發揮市場的決定性作用，通過激活社會組織的活力，塑造-種多中心的系統治理模式。法律應當賦予村民、居民、村委會、居委會、各種社會組織以權利，這是促進和推動城鄉社會治理秩序的基礎，權利配置是制度建設的核心。在實踐層次上，制度的實施還需要與社會環境、社會條件相結合，面對民眾的多元利益訴求，激發民眾參與社會治理，面對協商過程的復雜性，通過管理和自治相結合的機制，最大程度地促進社會共識，利益實現和消除社會不穩定因素，從而維系社會治理秩序。

（二）街頭管理秩序

城市街頭是城市社會的主體構成部分，街頭管理是城市治理的重要部分。當前中國社會正處于深刻轉型時期，城市街頭空間是城市中最重要、最經常為各階層各社會利益群體所使用的公共空間，是街頭矛盾、街頭沖突、街頭違法和街頭社會問題的匯集地帶，當前的街頭管理實踐中沖突不斷，城市街頭正常秩序的維系面臨極大的壓力和挑戰。城市街區管理體制如何適應復雜多變的街頭社會現實，事關國家對基層社會的治理能力。街頭管理秩序維系依賴于管理體制、管理能力、基層行政執法和社會自我調節機制的不斷完善，目前街頭行政執法實踐中的諸多不足很容易影響黨和政府的形象，甚至國家權力的合法性有時也容易受到扭曲和質疑，因此維系街頭管理秩序成為城市社會治理的當務之急。目前的管理秩序主要以街頭執法的形式表現出來，制度依據則以街頭行政管理權和行政處罰權為核心。管理秩序依賴于街頭行政執法，而街頭執法沖突使得良好的管理秩序存在困難，常常還損害基層政府的執法形象和政府的公信力。由于已進人網絡時代，網絡媒體的宜傳和報道，很容易放大街頭執法的問題，對管理造成很大的負面效應，對街頭管理秩序構成挑戰。

街頭管理秩序是中國城市治理體系和國家治理能力的體現，又不斷形塑著當下中國的城市治理體系和治理能力。當前對城市管理體制的批評和抱怨居多，但是城市管理體制具有歷史合理性，從體制形成來看，城市管理執法克服了多頭執法體制的諸多弊端，避免重復處罰、執法擾民的弊端，可以形成執法合力，實現城市管理執法的經常化，改變過去分散執法的突擊式執法，運動式執法的做法，可以強化責任約束，實現執法職能分化。 它大體上符合社會發展需要，對維系當下的街頭管理秩序有著不可替代的作用。當前街頭管理秩序的制度弊端主要原因在于治理架構的非系統性與社會結構之間的系統張力，而執法沖突頻發的現狀也使得改進街頭治理架構和治理運作機制必須率先從改善街頭執法開始，只有堅持系統治理、依法治理和綜合治理，才能減少執法沖突，協調社會關系，解決社會問題。對相關社會問題進行社會風險評估，在評估結果的基礎上進行分類控制，對社會風險高的事務，應當集合政府，社會組織、群眾等多方力量。街頭空間是城市社會問題的匯集地，需要政府組織、執法機構、社會組織、民眾等多方面協同治理，尤其需要激發社會組織活力和群眾力量。街頭管理秩序不僅需要依靠政府主導，同樣需要鼓勵和支持社會各方面的積極參與，社會組織在街頭管理中可以減少體制性管理資源，減少執法沖突和執法暴力，城市社會組織在街頭管理秩序中理應發揮有益的社會自我調節作用。在棄嬰、流浪未成年人、流浪精神病人、街頭乞丐、街頭團伙、街頭藝人等社會問題的解決方面，社會組織可能更有優勢，也更有效率。

（三）基層糾紛解決與法律服務

當前我國正處于社會轉型與治理轉型的雙重變革時期。在社會轉型的過程中，社會結構異質化，社會利益多元化的傾向越發顯著，社會觀念也逐漸向理性化轉變，這樣的趨勢使得社會整合的難度日益增大，基層社會中的各種矛盾和糾紛層出不窮。在這種情況下，國家和政府也在不斷地探索和嘗試新的社會管理方法，試圖通過建立更為有效的機制來解決社會轉型期出現的各種矛盾和糾紛，并通過轉變治理模式來應對社會轉型過程中遇到的各種治理困境。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，不僅在宏觀層面上提出了“增進全民法治觀念，推進法治社會建設”的建設目標，還在具體層面上強調了“健全社會矛盾糾紛預防化解機制”和“建設完備的法律服務體系”兩項建設任務，并對這兩項任務作出了具體要求和明確部署。毫無疑問，糾紛解決和法律服務已成為基層法治社會建設的主要事務之一。基層糾紛解決與法律服務事務的重心將在于應對當前的社會形勢變化，著力解決社會階層利益訴求分化對社會秩序的沖擊，化解轉型期出現的一系列社會矛盾和糾紛，從而推動禮會治理的法治化轉型。

基層糾紛解決與法律服務需要面對觀念、行為、結構等多個層面的問題。在觀念層面，需要面對當前糾紛解決機制和法律服務體系中各行動主體的觀念表現，特別是轉型期以來的法律觀念轉變。從糾紛當事人、法律服務對象方面而言，由于社會的日漸陌生化，導致了人們行為方式的日漸理性化，法律作為一種理性的社會規范也日漸符合人們的交往需求，人們的法律意識不斷提高，對法律的信賴逐漸加深，這些都要求當前社會糾紛的解決需要向法治化的方向發展。從糾紛解決和法律服務提供者這個方面而言，法治深刻影響了糾紛解決機制和法律服務體系的改革方向，進而對作為糾紛解決和法律服務提供者的各類政府部門、自治組織、職業群體等提出了新的理念要求，即強調崇尚法治的新治理理念和服務理念。在行為層面，各行為主體的行為邏輯都需要基層糾紛解決和法律服務系統面對，包括司法所與法律服務所、鄉鎮派出所、基層法院和派出法庭、律師事務所，基層政府（相關職能部門，如信訪辦、林業站、經管站、土管所等）、民間法律服務者（包括基層自治組織、老干部、老黨員、民間人士等），基層群眾等，需要面對這些主體的行為模式的轉變及其相互之間的互動關系。在社會結構層面，基層社會中不同個體和群體的利益訴求日益復雜多樣，各個社會階層之間的分化日趨顯著，城鄉差別、東中西部地區的差別等在逐步擴大，由此引發的社會矛盾和社會沖突也不斷增多。而且，在社會轉型的過程中，社會中的個體和群體的觀念都在發生著巨大的轉變，這對新時期的社會治理提出了新的要求，糾紛解決和法律服務需要面對社會結構的復雜性。

基層糾紛解決與法律服務所需要面對的這些問題，最終應當反映在制度上。因此，以下幾個方面也許是需要強調的。第一，完善多元化的糾紛解決機制。根據當前社會轉型期間社會結構異質化、社會利益多元化的趨勢，要想健全社會矛盾糾紛預防化解機制，需要完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、信訪、訴訟等眾多具有糾紛解決功能的相關制度。第二，在完善司法性糾紛解決制度的同時，還需要推進行政性糾紛解決制度的法治化建設，促進自治性群眾組織下糾紛解決制度的發展，進而在這些制度之間建立有效的銜接機制和協調機制，強調各類型糾紛解決方式的整合，使多元化糾紛解決機制成為一個有機統一的制度整體。第三，建立各種糾紛解決方式的銜接和協調機制。這些不同類型的糾紛解決制度會逐漸被納入法治化的運作框架中，不同類型的糾紛解決制度都會有明確的適用規范與運作機制，糾紛解決機制的制度化、規范化、專業化由此形成。但是，社會糾紛本身是復雜多變的，其內容和形式并不會像法律制度般清晰精確，而是呈現多樣、模糊的狀態。面對這樣的情況，各種專門化、專業化的糾紛解決制度必須建立有機的銜接機制和良好的協調機制，才能有效應對社會轉型期中的復雜多變的社會矛盾和糾紛。第四，根據當前我國發展區域、城鄉不平衡的現狀，應當著力解決法律服務體系建設的平衡性和整體性，加大對欠發達地區、鄉村地區法律服務體系發展的資源投入，推動公共法律服務體系的全面覆蓋，促進法律服務資源在全國各區域之間、城鄉之間的均衡分配。第五，根據我國當前糾紛解決機制的實踐經驗和發展方向，強調法律規范和法律制度在社會糾紛解決過程中的核心地位，建立糾紛解決機制與法律服務體系的對接機制，以完備的法律服務體系為社會糾紛解決提供充足的規范資源與制度資源，進而實現糾紛解決法治化轉型。第六建立均衡分配社會法律服務資源的輔助機制。黨的十八屆四中全會《決定》中提出，要“強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求，依法維護權益”，就是要鼓勵和倡導用法律解決社會矛盾、表達利益訴求。因此，在強調糾紛解決法治化的同時落實法律援助、司法救助等相關制度，均衡分配社會法律服務資源，加強民生領域的法律服務，保證民眾在遇到矛盾糾紛或者權利受到侵害時能夠獲得及時有效的法律服務。

五、基層社會治理的重點事務

（一）基層民生保障事務

在基層社會中，民生保障是非常廣泛的問題，也應當被納入法治視野中，它既是基本公共服務均等化的法治保障重要領域，也是基層應依法治理的重要事務。黨的十九大提出，“在幼有所育、學有所教，勞有所得、病有所醫、老有所養，住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展”，順應人民群眾對美好生活的新期待、新向往，聚焦民生問題的重點領域和重點群體的民生訴求，既注重民生保障和改善不平衡不充分的問題，又拓展民生保障和改善的對象，注重特殊困難群體的民生問題，更精準、更全面地推動保障和改善民生。從基層來看民生保障事務，在領域上涵蓋基層群眾生活的方方面面；在社會群體上涵蓋全體社會成員，重點在于特殊困難群體：在人的生命周期上，從幼有所育到老有所養，覆蓋人的生命周期的各個環節。從現實來看，教育就業、醫療健康、養老、住房等民生領域需要不斷縱深推進，幼兒教育、特殊困難群體的基本社會福利等民生短板也需要補齊，既需要發展以扶老、助殘、救孤、濟困為重點的社會福利，又需要加強困境兒童、農村留守兒童、流浪乞討人員、貧困殘疾人、精神障礙患者等群體的社會福利服務基礎設施建設。

當基本公共服務均等化還只是目標，社會福利服務不是全面享有時，基層民生保障事務的處理就有很多彈性的空間，從而使得這些事務的法治化需求更為凸顯。在西方國家，基層政府工作人員，包括警察、社會工作者、公共福利機構的工作人員、收稅員等處于具體工作的最前線，直接和公民打交道，掌握著直接針對公民的公共權力和資源分配能力，享有廣泛的執法裁量權，可以在影響公民生活的諸多重要方面“制定政策”，直接影響公民的生活狀況和社會福利，在中國，這一問題同樣突出，社會救助、社會福利、優撫安置、住房保障、社區養老、殘疾服務、低保就業等各項政策的執行都存在彈性的問題，常常還會導致偏差，從而使得基層民生保障事務較為敏感。 民生保障制度在執行的過程中常常很難完全按照政策規定的程序和標準貫徹實施，而是存在較多靈活、變通或非規范運作的現象。

有時是因為政策執行時對執行對象識別存在困難，例如在精準扶貧中，雖然貧困戶有一些標準，但在實際操作中，標準化、規范化的標準可能與現實判斷相沖突；有時是因為識別技術不夠發達，例如由于缺乏精準、有效、實用的收入統計方法，對村民收入的判斷和核實就較為困難，因此扶貧時的識別就可能出現偏差；有時是因為基層政府和一線執行人員需要執行多項工作任務，這些任務的多種目標之間互相沖突，因此就將民生保障的資源用于其他目標，例如之前低保實踐中普遍存在的“關系保”“治理保”等問題，由于存在各種各樣的法律和政策之外的因素，民生保障事務中的一線裁量準則就很容易超出法律規范，也正因此，基層民生保障事務是法治社會建設需要面臨的重要事務之一。

（二）土地房產權益事務

土地和房產是基層社會成員的最重要財產，相關事務也成為法治社會建設所面臨的主要事務，而這些事務恰恰又是需要在嚴格依法與社會和諧穩定之間有所平衡的。目前在土地房產權益事務中，較為突出的有征地拆遷的權益事務、農村承包地的權益事務、房地政策歷史遺留的權益事務等。

第一，征地拆遷的權益事務。過去 20年，中國城鎮化快速發展，城郊農民圍繞土地維權的事務多發其背后是城市發展和土地級差收益的分配問題。由于城市化的發展，城郊土地增值，這種增值收益不能由城郊農民獨自享有，國家會代表全民享有一部分，因為城市化的發展是全國人民努力的結果；同時由于中國農村土地集體所有制，農村集體也會參與分享土地增值收益。如此，土地征收對農民的補償價格就比土地的市場價格要低，農民就有不滿，因此產生各種維權事務。有時，由于征地補償標準有剛性，缺乏因地制宜、與時俱進的彈性，導致一些地方補償過低，尤其是在中西部不發達地區，基層政府的財政能力有限，又想以土地來吸引投資；有時，由于部分開發商、地方政府官員、村干部和黑社會之間相互勾結強征農地，又不保障失地農民的生活，從而造成很多維護權益的事務。當然，由于土地和房產的高價值使得模糊地帶的爭奪較為突出，也導致了很多權屬、繼承等糾紛。另外，在房屋征收過程中，在征收者與被征收者之間存在著房屋定價的同質化與補償訴求的差異化、房屋定價的群體性壓力和補償訴求的個體化等基本矛盾，從而使得補償中的權益事務更為復雜，不但涉及限制政府權力、合理化補償標準的問題，還存在各種利益的表達和平衡機制問題。

第二，農村承包地的權益事務。承包地是農民的重要生產資料和收入來源之一，圍繞承包地的各和權益事務也頗為多見，并有著不同的類型。首先，稅費改革誘發的承包地糾紛。從 1990 年代中后期以來，農民負擔重，糧食價格低，農地拋荒嚴重。由于土地承擔著各種稅費，鄉村干部因此想各種辦法將拋荒地轉包。1998年第二輪延包，許多地方在形式上走過場。2003 年稅費改革后，種田已有一些收益，承包地糾紛開始增多，那些在外面打工的村民陸續回來，與在村的村民發生糾紛。其次，土地調整導致的承包地糾紛。從第一輪土地承包開始，中央就強調“大穩定、小調整”，1993年以后又提出“增人不增地、減人塞不減地”和“土地承包三十年不變”的政策。雖然法律和政策一直強調土地承包關系的穩定，但實際上各地的土地調整一直很頻繁，主要是根據家庭人口變化，為方便生產或因土地征收導致家庭承包地變化而做的調整。土地調整會打破既有的利益格局，而且在調整過程中也不可能做到完全公平合理，因此會產生各種糾紛，不同群體會以不同的利益格局作為自己的依據。再次，外嫁女、外來戶的土地權益事務隨著土地升值，外嫁女、外來戶的土地權益問題越來越突出，尤其是在集體收益分享和征地拆遷補償中。外嫁女，外來戶能否獲得土地權益，涉及傳統觀念，集體成員權，法律保護等多方面的沖突，在社會轉型背景下就顯得更為突出。最后，承包地邊界糾紛。這是一種較為常見的傳統糾紛，主要是由于農民地界不清晰或地理條件難以清晰造成的。在華北農村更為普遍，因為平原地區的旱地的地界標記很容易滅失或被移動。

第三，房地政策歷史遺留的權益事務。“歷史遺留問題”是指新中國建立以來的整個社會發展進程中由于體制變遷或政策變化而造成的問題。它在現實制度體系中難以被有效確認，或者找不到明確的合法依據和政策依據。這些問題源于特定的歷史環境，但在當時沒有表現出來，或雖表現出來而未得到有效解決，它在當前社會變遷的背景下才凸顯出來。受國家意識形態、法律和政策變化的影響，歷史遺留問題的合法性在現行制度框架下存在相當的模糊性。由于土地、房屋方面的產權政策和法律的變動頻繁，使得這類權益事務多見。這些問題的產生有很多不同的原因，有時，舊制度（體制）下無法解決的問題，在新制度（體制）下同樣難以解決，但是問題同樣也難以消除，甚至比在舊制度下更難以消除；有時，舊制度（體制）所調整的問題并不能有效地為新制度所接納，這樣就在新舊制度之間形成了不為現行法律和政策所確認，但又一時難以消除的社會現象，它是舊制度所形成的事實被新制度體系忽略的結果；有時，舊制度所調整的問題雖然與新制度并不沖突，問題在兩種制度體系下能夠兼容，但是同一問題在新舊兩種制度下被調整的結果卻不平衡。這種不平衡格局的形成，可能由于新制度體系在立法和政策制定時考慮不周全，也可能由于制度轉軌而無法避免。

六、結語

法治社會建設是一個宏大的主題，也將是我國制度建設和社會實踐長期面臨的一項任務。法治社會建設無疑有賴于社會各方面從觀念到制度，從社會運行方式到社會組織架構、功能以及體制等各個方面的改進與完善，但相對而言，更容易在基層得到突破。基層治理創新涉及基層組織體系的重構，也涉及基層社會運行的塑造，有利于建立穩固的基層政權，實現國家的長治久安。基層治理在法治社會建設中有著基礎性意義，其創新對現行體制和制度卻不會產生太大的沖擊。雖然這種微觀層面的改革和創新或多或少地遲早會推動體制和制度的變化，但仍然能夠在現行體制和制度框架中具體實施：即便在某些問題上對現行體制和制度有局部性的突破，亦不會引發大的社會影響，不會導致較大的權力和利益格局的變化。因此，基層治理是法治社會建設的重點推進場域。

當然，基層治理在法治社會建設中面臨諸多困難，法治體系的矛盾在基層顯現，基層干部群眾法治觀念相對落后，基層治理的法治基礎相對薄弱。然而，這些困難同時也是基層治理法治化的機遇。基層社會的諸多特質對法治社會建設產生了制約，基層治理需要直面這些特質，以社區治理秩序、街區管理秋序，糾紛解決與法律服務等為著力點展開，關注基層民生保障，土地房產權益等重要事務的處理。改革開放以來，各地在基層治理創新方面已經進行了大量探索，積累了較為豐富的法治社會建設經驗，并形成了-些具有不同適用意義的基層治理模式，不斷總結各地的實踐經驗，比較各種模式的優劣，可能會形成更富有生命力和具有更強普適性的基層社會治理模式。在此意義上，基層治理是推進法治社會建設的現實進路，在法治社會建設中具有戰略性意義。