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政績(jī)考核，自古以來(lái)就是官員考核辦法。清代由于十分重視縣級(jí)“親民”官的行政責(zé)任，因此對(duì)于州縣官員的考核更為嚴(yán)格。清代的州，大致相當(dāng)于今天的縣級(jí)市，多設(shè)在地理要沖和軍事、經(jīng)濟(jì)、文化地位重要的地方。對(duì)州縣官員的監(jiān)管，主要體現(xiàn)為包括考核的各種行政問(wèn)責(zé)。清代州縣官的職責(zé)有哪些？如何考核州縣官？一起來(lái)看本期人民論壇讀史。

“縣官”“州縣官”的稱謂，在清代實(shí)際上包含了縣、州、廳三種行政實(shí)體。據(jù)清光緒《大清會(huì)典》，光緒朝全國(guó)廳、州、縣的設(shè)置有1600個(gè)左右，其中縣數(shù)1300余。 清代知州的官品高于知縣，為從六品或正六品。廳與縣同屬“親民”官，但廳官是同知、通判，官品為正五品、正六品。

清代州縣官的職責(zé)幾乎無(wú)所不包

清代名臣陳宏謀將 “地方必要之事”列為田賦、糧價(jià)、橋路、民俗、命盜、詞訟等近30項(xiàng)，其中最主要的是刑名、錢(qián)谷兩大事項(xiàng)。 黃六鴻《?；萑珪?shū)》曰：“有司以刑名錢(qián)谷為重，而刑名較錢(qián)谷為尤重。夫錢(qián)谷不清，弊止在累民輸納。刑名失理，即至于陷人性命。”刑名重在維持地方秩序，錢(qián)谷重在交納國(guó)家賦稅。州縣官職責(zé)重大，但他們職權(quán)大小說(shuō)法不同。中國(guó)古代行政中央地方一體化，地方是中央的延伸，行政末端的知縣為“七品微員”，與武官“守備”、京官“通政司經(jīng)歷”“太仆寺主簿”同一級(jí)別，事必上達(dá)申詳。

“明主治吏不治民”，對(duì)州縣官的監(jiān)管和問(wèn)責(zé)關(guān)乎政治興衰。清軍入關(guān)前，問(wèn)責(zé)官員由刑部擬定，皇太極裁奪。入關(guān)后官員數(shù)量激增，君主一人難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面，于是參考明朝制度，規(guī)定文官先由吏部議處，犯輕罪不交刑部，罪重者吏部議革后再送刑部議處。刑部處理程序較為復(fù)雜，由吏部決定就簡(jiǎn)化了程序，提高了問(wèn)責(zé)效率。吏部考功清吏司“掌文職官之處分與其議敘”，主導(dǎo)問(wèn)責(zé)州縣官。清末官制改革時(shí)吏部調(diào)整不大，到1911年責(zé)任內(nèi)閣“接收吏部印信文件，分別歸并”，特設(shè)銓敘局，掌管文官考試、處分和問(wèn)責(zé)事宜。吏部問(wèn)責(zé)州縣官的規(guī)章十分周全，其主要依據(jù)是《欽定六部處分則例·吏部則例》《大清律例》《大清會(huì)典》等?！洞笄鍟?huì)典》規(guī)定“凡官交部者，皆按條以定議例”，一般情況下多依據(jù)《吏部則例》的條例。但“無(wú)正條則引律”，即《吏部則例》找不到依據(jù)，則參考《大清律例》。清律“無(wú)正條則比議，無(wú)可比則酌議”，即《大清律例》找不到明文規(guī)定，則參考相關(guān)的案例，沒(méi)有參照的案例就酌情商議，最后由“特旨定擬”，形成新的規(guī)則。因?yàn)閱?wèn)責(zé)州縣官也要地方大吏參與，于是各省又出臺(tái)專門(mén)的“省例”，即本省范圍內(nèi)執(zhí)行政務(wù)的法規(guī)，如《江蘇省例》《西江政要》《晉政輯要》《治浙成規(guī)》等，皆以會(huì)典和中央各部則例作為依據(jù)。

清代如何問(wèn)責(zé)州縣官員？

監(jiān)管和問(wèn)責(zé)州縣官雖由吏部主導(dǎo)，但具體參與者主要還是地方督撫、兩司（布政司主管全省民政錢(qián)糧，按察司主管司法刑名）和道府，他們既是州縣的上級(jí)，也是問(wèn)責(zé)的主體。“參劾州縣，例由兩司、道府揭報(bào)”，司道府揭報(bào)后督撫隨即參劾，吏部依據(jù)督撫上報(bào)裁定。道員本由都察院派出，監(jiān)察若干府州縣，全國(guó)設(shè)15道，后來(lái)增加為20道。道員實(shí)際上也參與地方政務(wù)，具有地方行政職能。還有一種為鹽道、糧道、河道等，因事而設(shè)，與州縣經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)頗多，也連帶問(wèn)責(zé)州縣官貪腐。在刑名問(wèn)責(zé)方面，知府每月監(jiān)督州縣詞訟號(hào)簿，道員將州縣詞訟簡(jiǎn)況匯報(bào)兩司，并申詳督撫。雍正朝以后推行密折制度，道府以上官員還可以直接向皇帝檢舉州縣官。

州縣官大多由上司或非本體系的高級(jí)官員保題，他們都有保舉連坐責(zé)任和問(wèn)責(zé)要求。勤政的皇帝有時(shí)也問(wèn)責(zé)州縣官，特別是雍正，通常利用密折和引見(jiàn)來(lái)問(wèn)責(zé)和鑒別州縣官。如江西高安縣知縣鄭勛革職開(kāi)復(fù)引見(jiàn)時(shí)，雍正認(rèn)為“人平常，著以主事試用”。任克慎本簽選福建順昌縣知縣，雍正引見(jiàn)時(shí)認(rèn)為“其人甚屬庸劣”，特旨改任河北元氏縣簡(jiǎn)缺知縣。任克慎到任后苛派私費(fèi)，雍正認(rèn)為這是對(duì)他“心懷怨望”，“著交與該督等嚴(yán)審，從重治罪”。

遇到賑濟(jì)災(zāi)荒、修建工程、審理要案等大事件時(shí)，皇帝常派遣欽差大臣督辦，他們對(duì)地方州縣也有問(wèn)責(zé)權(quán)。此外，鄉(xiāng)紳和社會(huì)輿情也會(huì)推動(dòng)對(duì)州縣的問(wèn)責(zé)，特別是群體性事件，往往能夠倒逼上司問(wèn)責(zé)州縣。如雍正元年（1723年），山西萬(wàn)泉縣知縣施宏任沒(méi)有落實(shí)好免征政策，聽(tīng)任書(shū)役催征錢(qián)糧，導(dǎo)致百余人聚鬧縣衙堂口。朝廷嚴(yán)拿鬧事者，同時(shí)也將施宏任撤職審理。像晚清著名的楊乃武小白菜案，由于《申報(bào)》和鄉(xiāng)紳的推動(dòng)，余杭縣知縣劉錫彤最終被發(fā)配充軍。

被問(wèn)責(zé)判罪州縣官若有冤屈，可到吏部和都察院抗辯，也可到通政司“叩閽”申冤，然后再由吏部查核。雍正三年（1725年）定例：“嗣后道府以下知縣以上各官，有實(shí)在冤抑被參降革者，仍令赴都察院具呈?！钡拦馐辏?836年）即有州縣官到都察院上告的事例。當(dāng)時(shí)山東陽(yáng)信縣知縣恩福照例下鄉(xiāng)催糧，因花戶威逼佃戶自殺，恩福被山東省撤職查辦。恩福不服，多次要求重審，并指使兒子前往都察院為其伸冤。道光認(rèn)為他“逞刁瀆訴”，因?yàn)槿羝椒?，按律山東方面相關(guān)長(zhǎng)官會(huì)因此獲罪，仍維持原判。

都察院還可以審查和改判。乾隆三十四年（1769年），河南新鄭縣知縣趙成嗜酒任性，導(dǎo)致政務(wù)廢弛，又有貪贓前科，革職后吏部準(zhǔn)其捐復(fù)原職。都察院復(fù)查后認(rèn)為趙成屬于“私罪”，不在捐復(fù)范圍內(nèi)，吏部辦案堂司各官均被移交都察院議處。

問(wèn)責(zé)后有哪些懲處措施？

革職以上的重懲，如笞杖、流放、極刑，已超出行政處罰范疇，一般交由刑部辦理。吏部問(wèn)責(zé)，“輕曰察議，重曰議處，又重曰嚴(yán)加議處”。吏部問(wèn)責(zé)又區(qū)別公罪與私罪、情有可原與咎無(wú)可逭等情況。“公罪”為因公事獲罪，如失察家人和下屬等，處分較輕。“私罪”為因私事獲罪，如徇庇屬員、行賄貪污，則從嚴(yán)處分。有時(shí)公私罪以程度大小區(qū)分，如關(guān)于墾荒田畝問(wèn)責(zé)，“州縣官開(kāi)報(bào)新墾地畝，以多報(bào)少，以少報(bào)多，或不將地畝之新舊、荒熟分晰明白，以致有預(yù)征、漏征等事者，俱降一級(jí)調(diào)用，公罪”；“地方荒地未開(kāi)，捏報(bào)已開(kāi)，及將墾過(guò)熟地捏稱新墾者，州縣官革職，私罪”。

對(duì)于公務(wù)中的較小錯(cuò)誤，則需“記過(guò)”，不列入正式的“處分之法”。如福建省規(guī)定各府廳州縣自理詞訟，控告之日起20日限內(nèi)不能審結(jié)，每案記過(guò)一次。展限20日還不結(jié)，再記過(guò)一次。記過(guò)一次罰銀20兩，記大過(guò)罰銀40兩，“苦缺”罰銀減半。為鼓勵(lì)自新，行政處分又有將功抵過(guò)的規(guī)定。清代官員行政獎(jiǎng)勵(lì)有加級(jí)（官銜級(jí)別提升）、記錄（相當(dāng)于功勞簿）的規(guī)定，如州縣官查出逃稅田畝200頃以上，記錄一次；600頃以上，加一級(jí)。這些功勞可以抵消因“公罪”導(dǎo)致的降級(jí)等處罰。

與州縣官相關(guān)的常規(guī)性問(wèn)責(zé)，則是吏部三年一次的“大計(jì)”。明清時(shí)期對(duì)京官地方官進(jìn)行考核，明代六年一次，清代康熙以后改為三年一次，京官考核謂“京察”，州縣以上的地方官大考為“大計(jì)”。大考官員的依據(jù)是“四格八法”，以四格敘功勞，以八法定處分。四格為守、才、年、政，八法為貪、酷、不謹(jǐn)、浮躁、疲軟、才力不及、年老、有疾。因“貪”“酷”隨時(shí)可參劫，三年定期大考則為貪、酷以外的其余“六法”。大計(jì)的懲戒為：不謹(jǐn)、疲軟者革職，年老、有疾者休致，才力不及者降二級(jí)調(diào)用，浮躁者降三級(jí)調(diào)用?？己藘?yōu)秀的則為“卓異”，升遷機(jī)會(huì)多。州縣官的大計(jì)，由府、道、司層層匯送督撫，再轉(zhuǎn)達(dá)吏部。晚清京察大計(jì)外，又增“年終密考”以及按季考核等不定期考核。

州縣官主要職責(zé)是錢(qián)糧刑名，行政問(wèn)責(zé)也主要在這兩方面，其中錢(qián)糧受罰案尤多。催征錢(qián)糧（田賦）是州縣官的重要職責(zé)。各州縣開(kāi)征錢(qián)糧必須限期到戶部完結(jié)，遲報(bào)一月罰俸三月并離職，遲報(bào)八月降三級(jí)調(diào)用。州縣官征收錢(qián)糧欠缺十分之一，降職一級(jí)；欠十分之二，降職二級(jí)。罰俸降級(jí)后還需“戴罪催征”，欠十分之五以上革職。特別是在賦稅繁重的江南地區(qū)，拖欠田賦嚴(yán)重，州縣官視任職為畏途。征收錢(qián)糧也滋生“重耗”、匿災(zāi)、虛報(bào)開(kāi)墾田畝等種種貪酷不法。清代州縣官俸祿低，一般默認(rèn)他們額外加增糧食稅，即所謂“耗羨”，在雍正“耗羨歸公”改革前，重耗掠奪更嚴(yán)重，有的州縣甚至多收一倍以上田賦。遇水旱災(zāi)害，朝廷本有免征的政策，但免征就意味著州縣官無(wú)法得到“耗羨”，有些貪官就隱瞞災(zāi)害繼續(xù)征收。開(kāi)墾田畝是升官的政績(jī)指標(biāo)。有些州縣官虛報(bào)墾畝，將虛增的田畝賦稅攤派給所轄田主。征稅過(guò)程中的貪酷過(guò)分行為，往往會(huì)激發(fā)民變，這就會(huì)倒逼問(wèn)責(zé)州縣官了。

與錢(qián)糧相關(guān)的糧倉(cāng)虧空也是州縣官問(wèn)責(zé)的常見(jiàn)問(wèn)題。州縣糧倉(cāng)一般指“常平倉(cāng)”，秋收糧多時(shí)買谷儲(chǔ)存，春夏糧少時(shí)賣谷，出糶定例為存七糶三，如遇災(zāi)年或地濕不宜久儲(chǔ)，則可斟酌辦理。設(shè)常平倉(cāng)主要是為平抑糧價(jià)，解決糧食短缺問(wèn)題，饑荒時(shí)可開(kāi)倉(cāng)賑濟(jì)。糧倉(cāng)虧空現(xiàn)象普遍，除官虧吏蝕外，“民欠”（即田主拖欠）也是重要因素。雍正年間通查福建省糧倉(cāng)虧空問(wèn)題，涉案州縣官很多。臺(tái)灣府除外，福建內(nèi)地州縣官凡涉?zhèn)}庫(kù)虧空者一律革職，做官尚好、倉(cāng)庫(kù)無(wú)虧的縣令僅剩下10余員，這僅存的10余位縣官都被交錯(cuò)調(diào)用，以防他們挪借作弊掩飾倉(cāng)儲(chǔ)。因州縣官不夠用，只好在臨近各省調(diào)員來(lái)福建任職。

州縣官的刑名問(wèn)責(zé)主要是命盜案的處理?！懊I案”包括兇殺、搶劫、強(qiáng)奸、拐騙、邪教、販私鹽等大案，州縣官進(jìn)行初審，雖然無(wú)權(quán)判決，但必須參與偵查、緝捕，問(wèn)責(zé)嚴(yán)厲，不敢怠玩。如盜劫案發(fā)后，州縣官須會(huì)同營(yíng)汛查驗(yàn)，當(dāng)場(chǎng)取供。若未親往查驗(yàn)，應(yīng)予革職處分。竊案贓至百兩銀以上者、命案兇犯在逃者，限六個(gè)月緝拿，州縣官限內(nèi)不能拿獲罰俸六個(gè)月。設(shè)立地方團(tuán)練是防范命盜和社會(huì)管理的重要措施，州縣官如果奉行不力，要降二級(jí)調(diào)用。

關(guān)于州縣官對(duì)民間詞訟類案件的職責(zé)，《清史稿》謂：“各省戶、婚、田土及笞、杖輕罪，由州縣完結(jié)，例稱自理。詞訟每月設(shè)立循環(huán)簿，申送督、撫、司、道查考。巡道巡歷所至，提簿查核，如有未完，勒限催審?！标P(guān)于戶口、婚姻家庭、田地產(chǎn)權(quán)一類案件，由州縣官“自理”，但每月需將案件簿冊(cè)上報(bào)，道員還要查核督促。雍正朝以前并不鼓勵(lì)州縣官接受這類民間詞狀：“民間詞狀，虛妄者多，一概接受，必啟刁民誣告健訟之端，此風(fēng)斷不可長(zhǎng)?！钡〕院?，這類詞狀增多，朝廷開(kāi)始催促地方官及時(shí)審結(jié)，并強(qiáng)化相關(guān)監(jiān)督條例。但處理詞訟類案件與州縣官的考核關(guān)系不大，州縣官對(duì)自理詞訟持消極態(tài)度。嘉慶四年（1799年）“京控”改革，這類戶婚田土訟案當(dāng)事人可以越級(jí)來(lái)京控告，州縣官的審案職責(zé)自然也強(qiáng)化了。至于單純的錢(qián)債糾紛類案件，即所謂“細(xì)故”，州縣官很少裁判。這類民間細(xì)故在明代由“老人”處理，清代沒(méi)有老人理訟制，呈控州縣的細(xì)故繁多，州縣官一般要求當(dāng)事人依據(jù)民間契約協(xié)商和解。清末新政改革后，州縣設(shè)審判廳、檢察廳等司法機(jī)構(gòu)，司法與行政分立，刑訊制度被廢除，傳統(tǒng)的州縣刑名隨之大轉(zhuǎn)型。

行政問(wèn)責(zé)和懲處較前代嚴(yán)酷，滋生了一些治理問(wèn)題

清代對(duì)貪賄處罰力度加大，《大清律例》規(guī)定與“常人盜”持平，較《唐律》《明律》更重。雍正三年（1725年）曾規(guī)定侵欺三百兩官員按律處斬，因過(guò)于嚴(yán)厲，后改為根據(jù)侵欺數(shù)目再行定。錢(qián)糧刑名外，州縣官的問(wèn)責(zé)范圍很廣。由于處罰條例太多，州縣官左右為難，“左顧則罰俸至，右顧則降級(jí)至，左右顧則革職至”。據(jù)《上諭檔》統(tǒng)計(jì)，嘉慶六年（1801年）至十一年（1806年），文武職官被參292人，其中知縣、署知縣共167人，占57%?？梢?jiàn)州縣官受處罰的比例最高。

由于定例過(guò)嚴(yán)，規(guī)避、敷衍的情形較為普遍。因?yàn)橹菘h官的問(wèn)責(zé)和考核權(quán)主要由督撫和兩司把握，于是專門(mén)團(tuán)隊(duì)“州縣省友”“坐省家人”常駐省城，與兩司的書(shū)吏、幕友溝通、協(xié)調(diào)錢(qián)糧刑名等各項(xiàng)事務(wù)。這種體制外的非正式運(yùn)作使州縣規(guī)避不少處罰，一定程度上也簡(jiǎn)化了行政程序，提高了辦事效率。督撫處罰州縣官時(shí)，大多先嚴(yán)后松，題參立案后追責(zé)不徹底，通常罰俸降級(jí)了事。不少道員也不嚴(yán)格執(zhí)行督察州縣的職責(zé)，乾隆朝兩廣總督李侍堯奏說(shuō)分巡道檢查州縣刑名號(hào)簿時(shí)敷衍：“州縣率多任意延擱，或?qū)⑻?hào)簿藏匿，種種蒙混拖累，皆由巡道不實(shí)力稽查所致?！敝菘h官平時(shí)政務(wù)繁忙，財(cái)力人力有限，對(duì)大量的刑名案件處理往往避重就輕。如州縣每月上報(bào)的自理詞訟不過(guò)數(shù)件，顯然是瞞報(bào)或少報(bào)，以逃避工作和問(wèn)責(zé)壓力。至于錢(qián)糧和經(jīng)濟(jì)類案件，如州縣官離任、上任交接財(cái)務(wù)以及糧倉(cāng)挪移虧空等，更是頭緒紛繁，難以嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，甚至問(wèn)責(zé)上司受賄通同作弊的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

吏治廢弛影響朝政穩(wěn)定，有作為的皇帝往往也進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式整飭，特別是雍正以嚴(yán)厲著稱，雍正說(shuō)：“乃有庸懦無(wú)能之督撫，間有參劾。每向人云：我若不參，恐非上意。又恐他人參劾，于我不便。”由于州縣官被參革職甚眾，一些地方行政甚至不能正常運(yùn)作。乾隆朝前期也時(shí)常嚴(yán)厲整飭。到嘉慶朝時(shí)，由于吏治因循已久，皇帝嚴(yán)飭也難以奏效。道光咸豐以后，盡管朝廷有時(shí)也重拳打壓，但吏治大勢(shì)每況愈下?？傮w而言，運(yùn)動(dòng)式整飭與常規(guī)性運(yùn)作相結(jié)合，州縣官問(wèn)責(zé)制大體能夠貫徹。但由于州縣問(wèn)責(zé)制過(guò)嚴(yán)過(guò)細(xì)，在實(shí)際執(zhí)行時(shí)變通較多，法外的潛規(guī)則不斷滋生。清末行政改革難以糾正舊習(xí)，在地方治理的道路上步履維艱。

上文略有刪減

來(lái)源 |《人民論壇》雜志2025年第8期

原標(biāo)題 | 清代政府對(duì)州縣官 員的考核監(jiān)管與行政問(wèn)責(zé)

作者 | 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo) 王志明

新媒體編輯 | 王思楠

原文責(zé)編 | 王妍卓

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