近日，在美國運輸部長肖恩·達菲（Sean Duffy）被航空公司CEO及其他航空業高管簇擁的發布會上，一項雄心勃勃的計劃浮出水面：在未來三到四年內徹底革新美國的空中交通管制系統。為此，達菲部長呼吁國會批準數十億美元的專項資金，盡管具體總額尚未明確。然而，這一看似大刀闊斧的改革方案，卻引發了對其能否根治沉疴的深刻質疑。

積弊已深：落后的技術與失效的采購

美國空中交通管制（ATC）系統亟需徹底“大修”，這已是業內共識。達菲部長計劃中提及的大部分技術早已應該被替換。但核心問題在于，僅僅向一個早已失靈的采購體系投入巨額資金，并不能從根本上解決問題。現實是，美國的ATC系統在技術進步和運營效率等多個方面，已然落后于其他許多發達國家。

過去十年間，美國聯邦航空管理局（FAA）用于設施和設備（其中相當一部分流向空管系統）的預算在名義上幾乎沒有增長，而運營預算卻急劇膨脹。構成美國空管骨架的21個高空航路交通管制中心、超過100個進近管制中心以及數百個機場管制塔臺，其設備普遍老舊，多數亟待更新換代。

技術前沿的啟示：整合與效率

文章指出，憑借當今先進的數字監控技術，空中交通管理幾乎可以在任何地方進行。這意味著，美國或許僅需3個（而非目前的21個）高空管制中心便能有效運作全國空域，甚至一個中心理論上也足夠，保留三個則是為了確保系統故障時的備份能力。這種大規模的整合不僅技術上可行，更能帶來巨大的效率提升和成本節約。融資方面，可以通過發行基于ATC用戶費（由航空公司和其他空域使用者支付給ATC服務提供商）的長期收益債券來解決，正如澳大利亞、德國、南非和英國等國在近幾十年成功實踐的那樣。

此外，單一的數字遠程塔臺系統就能夠管理多個小型機場的控制塔，成本更低，效率更高。此類系統已在歐洲廣泛推廣，但FAA對此類突破性創新卻遲遲未能采納。

FAA的“拖延癥”：被動的維護與過時的系統

美國ATC系統面臨的另一大困境是大量使用著早已停產、無替換部件的過時技術。這部分歸咎于FAA往往等到設備徹底失靈后才著手維修或更換的被動策略。相比之下，管理良好、資金充裕的澳大利亞、加拿大、德國和英國等國的ATC系統，能夠在設備開始出現故障前就規劃大規模的技術升級。許多ATC服務商會批量采購替換系統，并在短短一兩年內完成全國設施的部署。而FAA在某些情況下，安裝替換系統竟耗時10到15年之久，屆時新系統可能又已瀕臨過時。

體制之困：官僚機構而非公共事業

上述種種，僅僅揭示了美國ATC系統資金短缺和管理不善的冰山一角。文章一針見血地指出，一次性的數十億美元撥款無法修復一個破碎的采購流程，甚至可能因新系統采購不當而破壞現代化努力。更明智的策略是徹底改革其商業模式。

許多其他國家ATC系統之所以遠勝美國，關鍵在于其商業模式的根本轉變：從一個隸屬于交通部門、依賴稅收撥款的官僚機構，轉型為由客戶（用戶）付費支持的公共事業機構。這種模式使得機構的董事會和高層管理能夠進行長遠規劃，并基于可預測的收入流為技術升級和設施整合融資。同時，這也將航空公司和空域使用者從國會的“祈求者”轉變為要求高質量服務的“利益相關客戶”。

國際經驗的借鑒：多元化的公共事業模式

全球范圍內，存在多種行之有效的ATC公共事業模式。最常見的是政府所有的公共事業公司，如澳大利亞、新西蘭、德國及歐洲大部分國家。美國田納西流域管理局（TVA）便是一個類似的本土案例，其運營資金來自用戶的電費，并通過長期收益債券融資。意大利和英國則通過公私合營（部分國有，部分投資者所有）的方式提供空管服務。而從年處理航班量來看位居世界第二的加拿大導航公司（Nav Canada），則成功采用了非營利性的用戶合作社模式。

數據顯示，目前全球有98個國家通過用戶付費的公共事業機構提供ATC服務，其中包括4家非政府供應商、63家政府所有的公共事業公司以及4家為非洲、中美洲和北歐多個國家提供服務的政府間ATC公共事業機構。美國在這一趨勢中明顯落伍。

服務與監管分離：遲到的改革

幾乎所有采用公司化運營ATC的國家，都已將ATC服務提供與航空安全監管分離開來。美國國家運輸安全委員會（NTSB）以及眾多前FAA和交通部官員也早已呼吁在美國進行此類分離。自2001年起，這已成為國際民用航空組織（ICAO）的政策導向，美國是少數幾個尚未遵循的“異類”。初步的改革步驟應是將空中交通組織（Air Traffic Organization）從FAA中分離出來，至少實現兩者之間的“臂長管理”。

回顧歷史，2017年6月5日，時任總統特朗普曾支持眾議院交通委員會主席比爾·舒斯特提出的ATC公司化法案，該法案提議建立一個類似加拿大導航公司的非營利性公共事業機構。但后來由于注意力轉向其他基礎設施改革，該法案最終未能通過。如今，參議院商業委員會主席、德克薩斯州參議員特德·克魯茲被認為是ATC改革的最佳倡導者。

耐人尋味的是，在特朗普第一任期內曾支持此類改革的許多航空公司高管，如今似乎更傾向于一次性的財政撥款。然而，與2017年相比，ATC系統當前的窘迫狀況已更為顯而易見。文章最后以一個沉重的歷史類比作結：1956年大峽谷上空兩架客機的慘烈空中相撞，最終推動了全國范圍的空中交通雷達監控系統建設。作者警示道，希望美國不必再經歷一次（假設的）2025年的空中相撞悲劇，才足以喚醒對ATC系統進行真正意義上的改革。