原創(chuàng) 孫明春 陳亦新 騰訊研究院 2025年05月15日

孫明春騰訊集團(tuán)高級(jí)經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)

陳亦新獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)者

保障房研究系列之四

【摘要】

美國(guó)的住房體系主要依賴于私有房屋市場(chǎng)，具有社會(huì)保障功能的住房援助體系占比很低，受益者僅占美國(guó)總?cè)丝诘?.7%，故很少被研究者關(guān)注。但美國(guó)的住房援助體系已有近百年歷史，其間經(jīng)歷了多次修正和完善，積累了很多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也形成了一些兼具公平與效率的制度安排，值得借鑒。

美國(guó)的住房援助體系由聯(lián)邦政府撥款、州和地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，以三種形式為低收入家庭提供住房支持：（1）政府出資建設(shè)或購(gòu)買私人建造的房屋用作公共租賃住房；（2）政府從市場(chǎng)上租賃私人住宅，再低價(jià)轉(zhuǎn)租給低收入家庭；（3）由低收入家庭自行在私人住宅市場(chǎng)尋找租賃房源，政府則向這些家庭發(fā)放“住房券”補(bǔ)貼。

在住房援助體系之外，聯(lián)邦政府還設(shè)立了官方或半官方機(jī)構(gòu)（如屋主貸款公司、聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)、房利美等），通過(guò)提供住房抵押貸款保險(xiǎn)、支持住房抵押貸款證券化等方式，幫助購(gòu)房者改善融資條件、降低融資成本，支持民眾通過(guò)私有房屋市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。

美國(guó)的住房援助體系有以下可供借鑒之處。一、在公共住房的供應(yīng)與運(yùn)營(yíng)中，聯(lián)邦與地方機(jī)構(gòu)的參與都不可或缺。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)出資并監(jiān)督評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，以確保公平與質(zhì)量；地方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，以保證效率。二、聯(lián)邦政府建立了多維度的公共住房評(píng)估系統(tǒng)，通過(guò)多項(xiàng)指標(biāo)監(jiān)督和評(píng)估地方公共住房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，形成了有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，避免出現(xiàn)“重供應(yīng)、輕管理”、“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的問(wèn)題。三、政府與市場(chǎng)相輔相成，相得益彰。公共住房體系可利用私人住宅市場(chǎng)的資源和效率，私人住宅市場(chǎng)也可享受政府提供的財(cái)務(wù)支持和信用背書。四、當(dāng)市場(chǎng)面臨重大危機(jī)或挑戰(zhàn)時(shí)，聯(lián)邦政府可創(chuàng)立具有特定功能和使命的全國(guó)性機(jī)構(gòu)來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)，支持購(gòu)房者或金融機(jī)構(gòu)度過(guò)難關(guān)。五、為防止低收入人口聚集、并充分利用私人住宅市場(chǎng)的資源，公共住房應(yīng)盡可能分散房源。

作為一個(gè)倡導(dǎo)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，美國(guó)的住房體系高度依賴私有房屋市場(chǎng)，而具有社會(huì)保障功能的住房援助體系（Assisted Housing）占比很低，受益者僅占美國(guó)總?cè)丝诘?.7%。由于規(guī)模較小，美國(guó)的住房援助體系很少被研究者關(guān)注，其制度安排也鮮為人知。但實(shí)際上，該體系已有近百年歷史，其間經(jīng)歷了多次修正和完善，積累了很多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也形成了一些兼具公平與效率的制度安排，值得研究與借鑒。

一、美國(guó)的住房援助體系

1.1 美國(guó)住房援助體系的歷史沿革

美國(guó)的住房援助體系由聯(lián)邦政府撥款、由州和地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，為低收入家庭提供住房支持或補(bǔ)貼。這一體系最早可追溯至20世紀(jì)30年代。根據(jù)《1937年住房法》，聯(lián)邦政府設(shè)立了美國(guó)住房管理局（United States Housing Authority），由其提供撥款和低息貸款；并在州和地方層面成立了半官方的“公共住房機(jī)構(gòu)（Public Housing Agencies）”，由后者負(fù)責(zé)建造公共租賃住房。這一法案的最初目的是在大蕭條后為經(jīng)濟(jì)困難家庭提供廉租公共住房，同時(shí)通過(guò)創(chuàng)造大量住房建設(shè)項(xiàng)目提供更多就業(yè)崗位。

然而，隨著項(xiàng)目落地，人們逐漸發(fā)現(xiàn)，由政府牽頭建設(shè)并運(yùn)營(yíng)公共租賃住房不僅成本高昂、效率低下，需要花費(fèi)大量財(cái)政資金，而且聚集式廉租公共住房容易導(dǎo)致低收入人口聚集和種族隔離，甚至發(fā)展為貧民窟。鑒于公共住宅項(xiàng)目的建設(shè)需要取得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的同意，一些社區(qū)因擔(dān)心低收入及有色人口聚集可能帶來(lái)犯罪、社區(qū)環(huán)境惡化等問(wèn)題，強(qiáng)烈反對(duì)在自己社區(qū)附近建設(shè)公共住宅1。

有鑒于此，60年代開始，美國(guó)聯(lián)邦政府陸續(xù)推出政策，將私人部門引入了住房援助體系。具體包括三種形式：（1）政府直接購(gòu)買私人承包商建造的房屋用作公共租賃住房，以節(jié)省政府牽頭建設(shè)的時(shí)間和資金成本；（2）政府從市場(chǎng)上租賃私人住宅，再以低價(jià)轉(zhuǎn)租給低收入家庭，差價(jià)由政府撥款補(bǔ)足（此種做法被稱為“項(xiàng)目制租房援助”）；（3）由低收入家庭自行在私人住宅市場(chǎng)尋找租賃房源，政府則向這些家庭發(fā)放“住房券”（Housing voucher）用于支付部分房租，以減輕其房租負(fù)擔(dān)。由于私人住宅的房源分散，可在一定程度上緩解低收入人口聚集的問(wèn)題，也能幫助獲援助人群更好適應(yīng)周邊環(huán)境，走出經(jīng)濟(jì)困境。

在這一過(guò)程中，美國(guó)住房援助體系的房源逐步發(fā)展為以私人房源為主、公共住房為輔的格局。即使在上世紀(jì)90年代的巔峰期，美國(guó)公共租賃住房的數(shù)量也僅有140萬(wàn)單位左右。隨著越來(lái)越多使用私人房源、以及部分原有公共租賃住房的老化拆除，到2023年，公共租賃住房的數(shù)量已降至88.6萬(wàn)單位（圖1）。

圖1 1980-2023年美國(guó)公共租賃住房數(shù)量

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)國(guó)會(huì)研究處，美國(guó)住房與城市發(fā)展部（HUD）

注：2009-2010年間統(tǒng)計(jì)方法經(jīng)過(guò)調(diào)整，前后數(shù)據(jù)并不完全可比

1.2 美國(guó)住房援助體系的現(xiàn)狀

截至2023年，納入美國(guó)住房援助體系的住宅數(shù)量約為513萬(wàn)單位，占美國(guó)住宅存量總規(guī)模的3.6%，低于2022年OECD國(guó)家的平均水平（7.1%，見(jiàn)圖2）。約905萬(wàn)居民獲得住房援助，占美國(guó)總?cè)丝诘?.7%2。目前，在住房援助的三種主要形式中，公共住房占比僅有17.3%，項(xiàng)目制租房援助占29.1%，住宅券補(bǔ)貼占比最大，達(dá)53.7%（圖3）。

圖2 2022年OECD成員國(guó)社會(huì)租賃住房占各國(guó)住宅總量比例

數(shù)據(jù)來(lái)源：經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）

圖3. 2023年美國(guó)住房援助體系不同援助方式占比

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)住房與城市發(fā)展部（HUD）

經(jīng)過(guò)多次改名和職能重組，目前美國(guó)住房管理局已被住房與城市發(fā)展部（Department of Housing and Urban Development，HUD）取代。HUD負(fù)責(zé)在聯(lián)邦層面提供撥款，并管理和評(píng)估州和地方層面超3,000家公共住房機(jī)構(gòu)。針對(duì)不同援助方式，HUD設(shè)計(jì)了不同的評(píng)估系統(tǒng)以評(píng)估州和地方層面公共住房機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)及財(cái)務(wù)等情況。

表1列舉了公共住房評(píng)估系統(tǒng)（PHAS）的各類子系統(tǒng)和主要評(píng)估指標(biāo)。地方公共住房機(jī)構(gòu)需要就自己管理的各個(gè)項(xiàng)目定期向HUD報(bào)送數(shù)據(jù)并獲得評(píng)分。評(píng)分較低的機(jī)構(gòu)需要提高申報(bào)頻率、制定改進(jìn)計(jì)劃、接受HUD的更強(qiáng)監(jiān)督甚至被接管；評(píng)分較高的機(jī)構(gòu)則可降低申報(bào)頻率，且更容易獲得聯(lián)邦撥款。

表1. 美國(guó)公共住房評(píng)估系統(tǒng)（PHAS）主要指標(biāo)

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)住房與城市發(fā)展部（HUD）

表1顯示，在對(duì)地方公共住房機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)審時(shí)，HUD不只是關(guān)注公共住房的供應(yīng)量，更關(guān)注其運(yùn)營(yíng)的效率與質(zhì)量。例如，通過(guò)監(jiān)督入住率、租金收繳率、房屋安全與衛(wèi)生、以及公共住房機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)健康狀況等指標(biāo)，HUD可從多個(gè)維度評(píng)估其撥款是否得到有效利用，以確保住房援助項(xiàng)目給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)了實(shí)實(shí)在在的福利，避免出現(xiàn)由于房屋位置偏遠(yuǎn)或質(zhì)量低劣導(dǎo)致入住率偏低甚至大量閑置的現(xiàn)象，形成完善的激勵(lì)與約束機(jī)制，防止地方機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“重供應(yīng)、輕管理”、“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的傾向。

地方公共住房機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)對(duì)各自區(qū)域內(nèi)申請(qǐng)住房援助的家庭進(jìn)行資格審查，并設(shè)定租金標(biāo)準(zhǔn)。只有收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)（通常為所在地區(qū)年收入中位數(shù)的80%）的家庭才有資格申請(qǐng)。獲得補(bǔ)助的低收入家庭大多為老年人、殘疾人及有孩家庭，其所付租金被設(shè)定為不超過(guò)其年收入的30%。

不過(guò)，由于撥款不足、房源有限，美國(guó)政府所提供的公共住房援助無(wú)法滿足低收入家庭的住房需求。2023年，合資格的申請(qǐng)家庭平均需要等待25個(gè)月才能搬入補(bǔ)貼住房或獲得“住房券”補(bǔ)貼。獲援助家庭的年平均收入僅有17,201美元；其中，94%為超低收入家庭（年收入低于該地區(qū)收入中位數(shù)的50%），77%為極低收入家庭（年收入低于該地區(qū)收入中位數(shù)的30%）3。絕大部分低收入家庭無(wú)緣享受政府的住房援助。

二、對(duì)購(gòu)房者的融資支持體系

在公共住房體系之外，美國(guó)政府還針對(duì)私人房屋市場(chǎng)設(shè)立了官方或半官方機(jī)構(gòu)，通過(guò)提供住房抵押貸款保險(xiǎn)、支持住房抵押貸款證券化等方式，幫助購(gòu)房者改善融資條件、降低融資成本，間接地支持民眾通過(guò)私人房屋市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。

2.1支持購(gòu)房者使用住房抵押貸款融資

1930年以前，美國(guó)的住房抵押貸款市場(chǎng)規(guī)模小，且非常碎片化，銀行通常只提供浮動(dòng)利率、期限在3-5年的本金非攤銷類抵押貸款產(chǎn)品4。貸款人不僅需要承擔(dān)較高的利率風(fēng)險(xiǎn)，且每3-5年就要重新協(xié)商條款并申請(qǐng)續(xù)貸。此外，不攤銷本金意味著還款期間僅支付利息，到期才歸還本金；若貸款人在到期后無(wú)法續(xù)貸，就需要一次性償還大額本金，還款壓力巨大。大蕭條期間，由于房?jī)r(jià)快速下跌、失業(yè)率大幅攀升，大量銀行在貸款到期后抽貸，導(dǎo)致本就經(jīng)濟(jì)困難、無(wú)法償還本金的購(gòu)房者大量違約。違約后，銀行拍賣抵押房屋，令房?jī)r(jià)進(jìn)一步下跌，加劇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

為緩解這一問(wèn)題，1933年，聯(lián)邦政府成立屋主貸款公司（Home Owner’s Loan Corporation），通過(guò)發(fā)行政府支持債券融資，再?gòu)慕鹑跈C(jī)構(gòu)處收購(gòu)已違約的住房抵押貸款并進(jìn)行債務(wù)重組，為購(gòu)房者提供固定利率、期限長(zhǎng)達(dá)20年、攤銷本金的住房抵押貸款5。不過(guò)，聯(lián)邦政府認(rèn)為，重組貸款只是應(yīng)對(duì)大蕭條期間房地產(chǎn)危機(jī)的臨時(shí)措施；長(zhǎng)期來(lái)看，為購(gòu)房者提供住房抵押貸款仍應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制。因此，在完成其使命后，屋主貸款公司于1936年解散。

1934年，聯(lián)邦政府還成立了聯(lián)邦住房管理局（Federal Housing Administration），為住房抵押貸款提供違約保險(xiǎn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推廣固定利率且期限更長(zhǎng)的貸款產(chǎn)品。隨后，聯(lián)邦政府又于1938年成立聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)（Federal National Mortgage Association），一方面發(fā)行債券融資，另一方面在二級(jí)市場(chǎng)收購(gòu)抵押貸款，為貸款機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性。

得益于上述機(jī)構(gòu)的設(shè)立，美國(guó)的住房抵押貸款快速增長(zhǎng)。到2023年底，美國(guó)住房抵押貸款規(guī)模已接近14萬(wàn)億美元，與GDP的比率由1945年的不到2%升至超過(guò)50%（圖4）。根據(jù)聯(lián)邦住房金融局（Federal Housing Finance Agency，F(xiàn)HFA）的數(shù)據(jù)，1963年，美國(guó)新增住房抵押貸款平均到期期限為21年，貸款／價(jià)值比約72%；到2023年，這兩個(gè)指標(biāo)已分別上升到29年和81%，抵押貸款已成為購(gòu)房者便利可靠的融資工具。

圖4. 美國(guó)住房抵押貸款規(guī)模及與GDP的比率

數(shù)據(jù)來(lái)源：美聯(lián)儲(chǔ)，美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局

2.2 推動(dòng)住房抵押貸款證券化

上世紀(jì)60年代，美國(guó)住房抵押貸款市場(chǎng)的主要貸款人為銀行和儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)，他們以較低的利率吸收存款，然后發(fā)放住房貸款（大部分為中長(zhǎng)期限的固定利率貸款），從中賺取利差。然而，60年代后期，由于越戰(zhàn)導(dǎo)致政府赤字大幅擴(kuò)大，疊加兩次石油危機(jī)，美國(guó)的通脹和短期利率迅速上升，儲(chǔ)戶紛紛提取存款，轉(zhuǎn)而投資收益率更高的國(guó)債市場(chǎng)，導(dǎo)致銀行和儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)的抵押貸款商業(yè)模式瀕臨崩潰。為此，1968年，聯(lián)邦政府將聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)拆分為房利美（Fannie Mae）和吉利美（Ginnie Mae），并于1970年成立房地美（Freddie Mac），通過(guò)這三個(gè)主體大量收購(gòu)住房抵押貸款，并以此為底層資產(chǎn)打包發(fā)行住房抵押貸款支持證券（Mortgage-backed securities, MBS），再出售給養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等更多類型的長(zhǎng)期投資者，從而為銀行和儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)釋放了更多流動(dòng)性。

在將聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)分拆為房利美和吉利美時(shí)，聯(lián)邦政府將持有的全部房利美股票出售給私人，使其成為一家私有的政府贊助企業(yè)（Government sponsored Enterprises, GSEs）并上市6；而吉利美則一直由財(cái)政撥款，是政府全資擁有的機(jī)構(gòu)。房地美在1970年成立時(shí)就是一家私有的政府贊助企業(yè)。

雖然房利美和房地美在股權(quán)上屬于私有企業(yè)，不占用聯(lián)邦預(yù)算，但作為政府贊助企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)需獲得政府許可并接受監(jiān)管。市場(chǎng)認(rèn)為，這些企業(yè)的融資活動(dòng)具有聯(lián)邦政府的隱性擔(dān)保，這令它們能以低于一般私有企業(yè)的融資成本在資本市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模融資，從而間接降低了購(gòu)房者使用住房抵押貸款的融資成本。

眾所周知，在私有化之后，由于房利美和房地美（“兩房”）以盈利為導(dǎo)向進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)策略更激進(jìn)，承擔(dān)了過(guò)高風(fēng)險(xiǎn)，在2007-08年的美國(guó)次貸危機(jī)和全球金融海嘯中蒙受了重大損失，也令公眾對(duì)住房抵押貸款證券等資產(chǎn)證券化產(chǎn)品產(chǎn)生了懷疑。為避免危機(jī)擴(kuò)散，美國(guó)聯(lián)邦政府接管了“兩房”債務(wù)并購(gòu)買其優(yōu)先股，使“兩房”處于政府托管狀態(tài)，并于2010年退市。在此過(guò)程中，聯(lián)邦政府根據(jù)《2008年住房和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇法案》專門成立了聯(lián)邦住房金融局（FHFA），負(fù)責(zé)對(duì)房利美、房地美和聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)管，并成為金融海嘯期間聯(lián)邦政府重新接管房利美和房地美后的托管人。

盡管如此，房利美、房地美和吉利美等機(jī)構(gòu)的成立無(wú)疑加快了美國(guó)住房抵押貸款證券化的進(jìn)程。截至2023年底，美國(guó)住房抵押貸款支持證券（RMBS）余額已接近9.4萬(wàn)億美元，占全部住房抵押貸款總規(guī)模的67.2%（該比例在2008年后均保持在60%以上，圖5）。時(shí)至今日，美國(guó)的住房抵押貸款仍主要依賴資本市場(chǎng)（而非存款機(jī)構(gòu)）獲得融資。

圖5. 美國(guó)住房抵押貸款支持證券規(guī)模及占比

數(shù)據(jù)來(lái)源：美聯(lián)儲(chǔ)

三、總結(jié)與啟示

以私有房屋為主、公共住房為輔的美國(guó)住房體系既有其成功之處，也存在明顯不足。

一方面，相比歐洲的許多發(fā)達(dá)國(guó)家而言，美國(guó)的住房保障覆蓋面偏低（圖2）。美國(guó)的住房援助體系只提供最基本的保障，主要覆蓋超低收入與極低收入人群，絕大部分低收入家庭無(wú)法享受政府提供的住房援助。由于房源數(shù)量少，申請(qǐng)者等待時(shí)間長(zhǎng)，該體系無(wú)法滿足大部分低收入群體的基本住房需求，造成諸多社會(huì)問(wèn)題。另外，由于撥款不足，這一體系還常年面臨維護(hù)和修繕資金短缺的問(wèn)題。

另一方面，美國(guó)的住房抵押貸款市場(chǎng)發(fā)達(dá)，住房融資、建設(shè)及交易高度市場(chǎng)化，運(yùn)行效率高，有力支持了私人住房市場(chǎng)的迅速發(fā)展。1965-2023年間，美國(guó)住宅數(shù)量由約6,500萬(wàn)增加至1.46億單位，人均住宅數(shù)由0.33單位增加至0.44單位（圖6）。美國(guó)能源信息署的調(diào)查顯示，2020年，全美共有1.24億套非空置住宅，總面積208.7億平方米，套均面積169平方米，人均住房面積69平方米，位居世界第一。應(yīng)該說(shuō)，在這一過(guò)程中，聯(lián)邦政府通過(guò)提供抵押貸款保險(xiǎn)、推動(dòng)住房抵押貸款證券化等方式，充分利用商業(yè)銀行、存款機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司、個(gè)人等不同類型投資者的長(zhǎng)短期資金，幫助購(gòu)房者獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定和較低成本的融資工具，有力支持了美國(guó)家庭通過(guò)私人住房市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的目標(biāo)。

圖6. 美國(guó)住宅單位總數(shù)及人均數(shù)

數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)普查局

美國(guó)的住房援助體系雖然規(guī)模不大，但在近百年的歷史沿革中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成了一些兼具公平與效率的做法，值得我們借鑒。

一、中央與地方的職責(zé)劃分。由于各地經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平不一，對(duì)公共住房的需求也千差萬(wàn)別，因此理論上講，在地方層面管理和運(yùn)營(yíng)公共住房更具效率。然而，恰恰由于各地發(fā)展水平不一，那些最需要提供公共住房的地區(qū)往往是最缺乏財(cái)政實(shí)力來(lái)滿足當(dāng)?shù)毓沧》啃枨蟮模欢页鲇谡芜x票/晉升機(jī)會(huì)最大化等原因，地方政府官員往往會(huì)把僅惠及極少數(shù)低收入群體的公共住房供應(yīng)與管理排在眾多政治目標(biāo)之后，導(dǎo)致公共住房出現(xiàn)供應(yīng)不足、質(zhì)量偏差或位置偏遠(yuǎn)等問(wèn)題。因此，從公平角度而言，中央政府的參與和監(jiān)管是不可或缺的。美國(guó)的住房援助體系由聯(lián)邦政府出資、由地方機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、并由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)監(jiān)督和評(píng)估地方機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)效率，正是綜合考慮了上述因素。

二、有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。美國(guó)住房與城市發(fā)展部（HUD）針對(duì)不同住房援助項(xiàng)目建立了多維度的監(jiān)督與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并據(jù)此調(diào)整對(duì)地方公共住房機(jī)構(gòu)的“獎(jiǎng)懲”措施，以防止地方政府“重供應(yīng)、輕管理”、“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”的傾向，避免出現(xiàn)由于房屋位置偏遠(yuǎn)或質(zhì)量低劣導(dǎo)致入住率偏低（甚至大量閑置）的現(xiàn)象，確保住房援助項(xiàng)目給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)了實(shí)實(shí)在在的福利。這些監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系為地方政府開展公共住房（保障房）的建設(shè)、籌集、分配、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等提供了有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。

三、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。美國(guó)的住房援助體系在歷史發(fā)展中逐步演變?yōu)橐运饺朔吭礊橹鳌⒐沧》繛檩o的格局，其援助方式包括發(fā)放“住房券”、提供住房轉(zhuǎn)租援助和提供公共住房三大類。雖然美國(guó)的住房援助體系由政府主導(dǎo)，卻高度依賴私人住宅市場(chǎng)，政府并非大包大攬。對(duì)于私有房屋市場(chǎng)，政府也并非完全自由放任，而是通過(guò)提供住房抵押貸款保險(xiǎn)、支持住房抵押貸款證券化等方式，幫助購(gòu)房者改善融資條件、降低融資成本，間接地支持民眾通過(guò)私有房屋市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。這些做法和制度安排是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的過(guò)程中逐步優(yōu)化和完善的結(jié)果，也非常值得借鑒。

四、組建全國(guó)性機(jī)構(gòu)的必要性。在房地產(chǎn)市場(chǎng)面臨重大危機(jī)或挑戰(zhàn)時(shí)，聯(lián)邦政府多次成立全國(guó)性機(jī)構(gòu)來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)，支持購(gòu)房者或金融機(jī)構(gòu)度過(guò)難關(guān)。如前所述，這些全國(guó)性機(jī)構(gòu)包括屋主貸款公司（1933年）、聯(lián)邦住房管理局（1934年）、聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)（1938年）、政府資助企業(yè)房地美（1970年）、以及聯(lián)邦住房金融局（2008年）等。當(dāng)面臨全國(guó)性危機(jī)時(shí)，由于信心普遍受到?jīng)_擊，危機(jī)具有很強(qiáng)的傳染性，地方政府往往難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，也不一定掌握合適的政策工具。另外，由于各地政府的決策機(jī)制和決策效率存在差異，即便地方政府普遍采取應(yīng)對(duì)措施，也很難統(tǒng)一步調(diào)，難以形成足夠強(qiáng)大的合力。在這種情況下，聯(lián)邦政府可發(fā)揮其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、一呼百應(yīng)的能力與優(yōu)勢(shì)，通過(guò)設(shè)立具有特定功能和使命的全國(guó)性機(jī)構(gòu)，針對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，有的放矢地出臺(tái)相關(guān)措施，更直接高效地應(yīng)對(duì)危機(jī)。

五、集中房源與分散房源。為緩解低收入人口聚集的問(wèn)題，美國(guó)的住房援助體系已逐漸從集中房源轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⒎吭茨Ｊ健＿@一點(diǎn)值得我們參考。例如，在各地建設(shè)籌集保障房房源的過(guò)程中，不必強(qiáng)求以整棟樓房作為基本籌集（或收儲(chǔ)）單位，而應(yīng)允許吸納一些零散的房源。

備注

[1] McCarty, Maggie. Introduction to public housing. Congressional Research Service, Washington, DC (2014).

[2]美國(guó)住房與城市發(fā)展部（HUD），美國(guó)普查局。

[3]數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)住房與城市發(fā)展部。

[4] Maggie, McCarty, Libby Perl, and Katie Jones. "Overview of Federal Housing Assistance Programs and Policy." Congressional Research Service, Washington, DC (2019).

[5]Green, Richard K., and Susan M. Wachter. "The American mortgage in historical and international context." Journal of Economic Perspectives 19, no. 4 (2005): 93-114.

[6]在1938年成立之初，聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)是一家完全由財(cái)政撥款的政府機(jī)構(gòu)，同時(shí)也向私人投資者發(fā)行債券籌集資金。1954年，協(xié)會(huì)改制為由政府持有優(yōu)先股、私人持有普通股的混合所有制企業(yè)。