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摘要：行政區劃是國家治理體系的重要組成部分，行政區劃調整已經成為優化行政管理體制、提高國家治理效能和促進區域空間優化重組等的重要抓手。其中，撤縣（市）設區作為1997年來中國縣級行政區劃調整的主要組成部分，成為了行政區劃相關研究中廣受關注的熱點話題。論文從撤縣（市）設區的演進脈絡、發生邏輯、評估方法和多重影響等方面進行了系統的論述分析。研究發現，中國撤縣（市）設區數量經歷了先波動增加后急速減少，又快速增加再逐步減少的變化過程，整體呈現“M”型，其中2000—2002年和2014—2016年是撤縣（市）設區調整的高峰期；國家政策傾向提供了撤縣（市）設區的必要條件，地方經濟社會發展需求是推動撤縣（市）設區的直接動力，最終能否實現撤縣（市）設區是多元主體博弈后的結果；撤縣（市）設區的研究方法日趨多元，但相關基礎理論和方法研究相對薄弱，與治理現代化的要求尚存較大差距；已有研究關于撤縣（市）設區的經濟效益、社會效益的結論不盡一致，而關于生態效益的影響相對較統一，即撤縣（市）設區改善了區域生態環境質量。綜上，論文認為未來亟須加強行政區劃設置的理論和方法研究；深入揭示撤縣（市）設區對城市和區域發展的正負效應；強化撤縣（市）設區的驅動機理分析并探究撤縣（市）設區觸發條件，為提高地方政府決策的科學性以及國家行政區劃政策的優化調整提供參考。

關鍵詞：行政區劃；撤縣（市）設區；影響因素；成效評估；驅動機理

行政區劃既是中央政府管理地方的有效手段，又是影響國家政治安全、經濟發展、社會穩定等的重大戰略問題。改革開放以來，隨著中國經濟社會的飛速發展以及城市化進程的快速推進，中國進行了一系列的行政區劃調整。其中，撤縣（市）設區（包括撤縣設區和撤市設區兩種，為簡化表述，以下統稱撤縣設區）作為1997年以來中國縣級行政區劃調整的重點內容，前后經歷了兩次調整高峰期，對經濟社會發展和社會治理等多方面產生重要影響。撤縣設區能夠直接增加城市人口，深刻影響著中國的城鎮建設，加速了中國城市化發展進程。中國城鎮化率從1978年的17.92%上升到2021年的64.7%，撤縣設區在其中發揮了重要作用。關于撤縣設區后的區域發展效應，盡管地方政府和官方媒體主要持肯定態度，但學界對調整實際成效的研究結論卻莫衷一是。撤縣設區在有效促進城鎮化水平提升的同時，也在某種程度上導致了土地利用集約度不高、城鎮分布與規模結構不合理等問題。因此，需要科學審視和評估撤縣設區的成效，全面深入地解析撤縣設區對區域和城市發展的影響。與此同時，撤縣設區的研究內容持續被豐富，評估領域不斷被拓展，為分析撤縣設區的發生邏輯、調整影響以及進行未來展望提供了較好的文獻支撐。

“行政區劃本身也是一種重要資源”。黨的十八屆三中全會和十九屆四中全會均提出“優化行政區劃設置”的戰略部署。優化行政區劃設置已成為黨中央在新形勢下提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰略部署，而行政區劃調整正是通過行政手段，實現國土、政治和行政權力的空間再配置，成為了完善區域空間治理的重要手段以及優化空間治理體系建設的重要組成部分。2022年的政府工作報告明確提出了“嚴控撤縣建市設區”的新要求，這就需要在未來深入分析如何進行嚴格的控制撤縣建市設區，科學研究是否需要以及如何通過撤縣設區這一工具更好地釋放經濟發展活力。因此，系統總結撤縣設區的發展歷程、理論方法、多重影響，識別撤縣設區的發生條件、作用機理等，既是推進中國新型城鎮化高質量發展的現實需求，又是推動中國行政區劃治理能力現代化的應有之義。

基于此，本文在中國知網中的北大核心、CSSCI和CSCD數據庫以“撤縣設區”“撤市設區”和“行政區劃”為主題詞進行文獻檢索，運用文獻分析法系統闡述了中國撤縣設區的發展演變歷程，論述了撤縣設區的發生邏輯與影響因素。同時，總結了撤縣設區的研究方法，概述了相關調整對區域經濟增長（如資源利用效率、企業融資約束等）、社會發展（如社會保障水平、政府債務水平等）和生態建設（如綠色全要素生產力、碳排放水平等）等的多重影響。最后，結合現有研究和時代背景，對下一步開展撤縣設區等相關研究進行了展望，以期深化撤縣設區研究深度并為政府完善相關決策提供經驗借鑒。

1 市轄區的概念內涵與歷史演化

1.1 市轄區的緣起與功能屬性

城市設區的規定最早出現于1908年清政府頒布的《城鎮鄉地方自治章程》，該章程指出，“城鎮有區域過廣，其人口滿十萬以上者，得就境內劃分為若干區，各設區董，辦理區內自治事宜”。1910年1月，清政府頒布的《京師地方自治章程》及《府廳州縣地方自治章程》強調要在天津和上海等大城市內部設置明確治安管轄范圍的“區”。1911年11月，《江蘇暫行市鄉制》規定“市有區域過廣，其人口滿10萬以上者，得就境內劃分若干區”。出于地方自治考慮，此時城鎮雖設有“轄區”，但并無行政管理職能，非實體政權。現代意義上的市轄區發源于晚清民國時期的城市警區制度。晚清時期，西方警政制度被引入中國，北京等一些城市逐步建立起警察機構，如京師內外城巡警廳。北洋政府時期的京師警察廳已經具備了治安、市政和慈善等政府行政管理職能。1928年，國民政府頒布的《市組織法》明確規定在市建制下轄設區、坊、閭、鄰，以法律形式要求在全國設立區的建制。但此法并未得到較好實施，全國大多城市仍采取警區制。民國時期，城市行政區劃采用了以區署為代表的警區區劃，如廣州市于1937年在全市設置了29個警察分局，也就是29個警區，基本涵蓋了主城區管轄范圍。

1949年以后，市轄區建制得到快速發展與應用。1950年11月，政務院發布了《大城市區人民政府組織通則》和《大城市區各界人民代表會議組織通則》，其中規定“人口10萬以上的城市，應召開區各界人民代表會議，建立區人民政府”。其目的是為了推進一些大城市的民主政權建設。1954年《中華人民共和國憲法》明確規定“直轄市和較大的市分為區”。1955年，國務院發布的《關于設置市、鎮建制的決定》中規定，“人口在20萬以上的市，如確有分設區的必要，可以設市轄區”。1979年，全國人民代表大會通過的《地方組織法》中規定，在市轄區政府機構中應設置人民代表大會常務委員會，并明確了市轄區是與縣級政權相等的行政單元。至此，市轄區的行政地位在中國法律中得到鞏固與確定。當前，市轄區在城市發展和管理中發揮著重要作用，成為了城市管理和服務的重要載體，對推動城市高質量發展具有重要意義。

1.2 撤縣設區的演化脈絡與歷史進程

撤縣設區是指政府出于突破城市發展空間約束、做大做強地級市中心城區以及促進城市化發展等目的，通過行政手段將從屬于地級市（直轄市）的縣或地級市（直轄市）代管的縣級市調整為地級市（直轄市）市轄區的一種行政建制變更的調整方式。中國最早于1960年開始撤縣設區，也就是沈陽市撤銷沈陽縣設立新城子區，但1983年以后，撤縣設區才開始在全國推廣開來。根據民政部網站信息，本文統計整理了自1983年以來撤縣設區類型與數量的年份變化（圖1）。

總的來說，1983年以來中國撤縣設區數量經歷了先波動增加后急速減少、又快速增加再逐步減少的變化過程，整體呈現“M”型，當前基本處于停滯狀態。其中，2000—2002年和2014—2016年是中國撤縣設區的兩次高峰期，年均調整次數分別為26次和25次。一方面，第一個高峰出現的原因與縣級市數量猛增、撤縣設市政策被叫停以及撤地區設市興起等因素有關。第一，縣級市數量大量增加。1986年，《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》從人口數量、經濟產值和基礎設施三方面明確了撤縣設市的標準，拉開了中國撤縣設市的序幕，使得中國縣級市數量快速增長。具體表現為，1978年中國設有92個縣級市，到1998年底縣級市數量增加到437個，其中約80%由縣改市而來。第二，撤縣設市政策被叫停。由于盲目撤縣設市導致農業用地被大量占用以及嚴重的“虛假城市化”問題，1997年國務院出臺的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》要求暫停撤縣設市審批。第三，撤地區設市的興起。1999年，《關于地方政府機構改革的意見》提出“逐步取消地區建制，設立地級市并實現市領導縣體制”，這使得中國地區建制從1983年的138個減少到2004年的17個，累計撤銷了121個地區。在撤地區設立地級市的過程中，中西部地區進行了大量的撤縣設區。另一方面，撤縣設區第二個高峰出現的原因主要在于“省直管縣”體制改革的實施。改革的核心在于將縣級財政從市級政府管理轉向省級政府統籌，初衷在于“強縣擴權”，卻極大地削弱了地級政府的財政實力，阻礙了地級市的城市化發展。因此，地級市為做大做強，增加城市發展空間，進行了撤縣設區，使得調整數量在2010年以后急劇增加，并在2015年達到峰值。

2 研究進展與評述

2.1 撤縣設區的發生邏輯與影響因素一直是關注的熱點

已有研究提出了撤縣設區發生的多重邏輯，既包括政治邏輯、發展邏輯和治理邏輯，又包括組織邏輯、激勵邏輯和目標邏輯，還包括發展邏輯、政策邏輯和競爭邏輯，等等。基于不同的研究視角，學者們關于撤縣設區發生邏輯的提法各有不同，但核心邏輯在于政治權力和發展資源在市縣之間的再分配，根本在于實現區域經濟的協調發展和社會的長治久安。換言之，撤縣設區主要是出于促進經濟發展和維護社會穩定等方面的考量。就邏輯變化而言，晚清以來，行政區劃調整經歷了從政治邏輯到發展邏輯再到治理邏輯轉變的發展過程，但政治邏輯始終是調整的核心。也就是說，國家頂層制度設計與相關政策安排是撤縣設區是否實施以及能否實現的根本。經濟因素對縣級城市行政調整的驅動作用被空間區位與國家治理邏輯所弱化。但也有研究指出，盡管經濟因素不是撤縣設區的決定因素，但卻是改革開放以來撤縣設區需要考慮的主要因素。即經濟發展水平是推動撤縣設區的重要因素，最終是多方利益平衡后的結果。

2.1.1 國家政策導向起著決定性作用

中國撤縣設區頻次與類型的變化受時代環境和政策制度等的影響明顯。行政區劃與財政體制相輔相成。1959年全國人民代表大會審議通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，從法律上規定了市領導縣的管理體制。但由于缺乏經濟條件和文化基礎，“市管縣”改革暫時停止。改革開放之初，城鄉分割嚴重，為實現“城鄉合治、以城帶鄉和區域一體化”的發展目標，中國在1982年開始實施“市管縣”改革。1983年，中共中央發布的《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》指出，要積極實行地市合并。這使得“市管縣”體制逐步在全國推廣開來。“市管縣”體制推動了“撤地區設市”的發生，間接促進了1983年以后撤縣設區。但這一時期，國家“六五”計劃明確了“合理發展中等城市、積極發展小城市”的城市建設方針，“七五”計劃進一步指出“重點發展中小城市和小城鎮”，這種嚴格控制大城市的政策基調使得中國撤縣設區數量在這一歷史時期長期處于低位。一直到1996年國家“九五”計劃指出要統籌城鄉建設，逐步建立規模適度、結構合理的城鎮體系，以及2001年國家“十五”計劃強調積極發展中小城市、推動大中小城市協調發展，政府才逐步降低了對大城市建設規模的限制，為各地區進行撤縣設區申請創造了有利條件。這也是中國撤縣設區數量在2000—2002年達到第一個高峰的重要政策背景。然而，1992—2004年猛增的撤縣設區使得土地城市化速度快于人口城市化，城鄉分割嚴重，脫離了“以人為本”的城鎮化發展路線。因此，國家收緊了對地方申請撤縣設區的審批，使得撤縣設區數量在2005—2010年處在較低水平。近年來，從 2021年的“慎重撤縣設區”到《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》強調要“慎重從嚴撤縣設區”，以及2022年中共中央、國務院印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》要求“在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業的現代化縣城”，意味著當前中國撤縣設區將暫告一段落。

2.1.2 經濟發展和城鎮化是撤縣設區的主要驅動力

經濟發展水平與城市化發展程度密切相關。行政區劃作為上層建筑，由經濟基礎所決定。撤縣設區能打破并重塑市縣政府之間原有的發展格局。撤縣設區的政策出發點是為了解決中國分權體制下，不同行政區因行政邊界導致的市場嚴重分割問題。產生于20世紀八九十年代的行政區經濟理論為早期行政區劃調整提供了重要參考。“行政區經濟”是指地方政府在地方本位和保護主義盛行之下，經濟發展占據各行政區的首要地位，從而造成行政區劃對區域經濟產生的剛性約束現象，使得跨行政區之間的資源要素難以自由流動，相鄰行政區之間的產業重復建設。“行政區經濟”的存在直接推動了中國行政區劃調整。此外，20世紀80年代市管縣體制使得全國開始了撤地區設市和地市合并的浪潮。但地改市后，許多地區出現市縣同城的尷尬境地，迫使內地欠發達地區在撤地設市后進行了大量的撤縣設區。為全面提升城市綜合承載能力，地級市憑借國家發展戰略與城市建設的政策紅利，積極向外拓展城市發展空間并優化內部空間產業布局。而撤縣設區可以增加城市建設土地數量，拓展市區發展空間，并顯著提升城鎮化率，進而成為地級市進行行政區劃調整的重要動力以及首要選擇。

2.1.3 撤縣設區是多方利益綜合考量的結果，受多主體博弈的影響

撤縣設區過程中充斥著市與縣之間復雜的矛 盾與博弈。撤縣設區主要由縣級政府自下而上推 進，調整能否最終實現與地方政府之間、個體之間的利益和權力等的博弈結果密切相關。2009年，國 家推廣實施的省直管縣體制改革的目的在于做大 做強縣域經濟，但改革同時打破了市對縣的利益平 衡，削弱了地級市的權力與利益，使得地級市紛紛 通過撤縣設區來做大地級市。此外，撤縣設區不僅 涉及省、市、縣和鄉，還關系每個行政層級內部的財 稅、公安、自然資源、城建等多個部門。其中，財政 關系是市縣政府利益博弈的重要內容。根據市 縣財政實力，可以將其分為“強縣強市”“強縣弱市”“弱縣強市”“弱縣弱市”4種組合。弱市弱縣和強市弱縣組合中，市在撤縣設區中占據主導地位。相較于弱市強縣，強市弱縣在撤縣設區過程中的整合 成本較低，設區后享受到更好的支持，調整難度較低。相反，在強市強縣和弱市強縣，特別是弱市強縣中，縣則具有談判優勢。在地方政府進行撤縣設區的過程中，存在著縣（市）強烈抵制并使調整不了了之的情況，如2013年湖州市因長興縣強烈抵制撤縣設區而宣布暫緩設區。抵制的原因在于省直管縣體制下，長興縣2012年的GDP遠高于湖州市兩個中心城區，且發展態勢較湖州市區更好。這表明市縣之間的強弱關系影響市縣兩級政府關于撤縣設區的選擇，并影響著撤縣設區的實現。

綜上分析，是否實施以及能否實現撤縣設區是國家政策允許、地方需求推動的結果。國家行政區劃政策、地方經濟發展水平以及多方利益博弈結果等是撤縣設區能夠實現的重要影響因素。概言之，國家政策提供了撤縣設區的必要條件，地方需求促進了撤縣設區的申請實施，最終是多元主體博弈后的結果（圖2）。

2.2撤縣設區逐步成為多學科關注的熱點，研究方法趨于多元

2.2.1 撤縣設區的多學科研究視角與主要觀點

圍繞撤縣設區，區域經濟學、城市規劃學、管理學、法學、地理學等相關學者進行了一系列的研究，并取得了具有啟示意義的研究結論。首先，區域經濟學相關研究評估了撤縣設區的諸多效應，如撤縣設區強化了區域之間的協同發展，擴大了城市的規模經濟。其次，基于城市規劃建設視角，為疏解城區發展功能并提高新設區的城市化水平，相關研究指出，在撤縣設區的對象選擇中，擬撤的縣（市）不能與市區存在較大的發展差距，且在調整過程中需要加強市縣之間的溝通協商。同時，亦有研究指出，與所屬市經濟聯系強度及經濟耦合度均較高的縣（市）比較適合推動撤縣設區。再者，基于管理學視角，相關研究認為，在撤縣設區過程中，要防范調整導致的行政管理成本增加問題，最大程度地將撤縣設區的政策優勢轉化為國家行政管理體制的治理效能。最后，基于法學視角，中國撤縣設區尚未形成成熟的變革模式，撤縣設區的法律依據、調整標準以及申報程序存在諸多不足。同時，相關研究認為，撤縣設區是關系國家權力配置與互動的法律制度，應遵從撤縣設區的基本發展規律，且需構建行政區劃法治保障體系，推動撤縣設區從政策走向法治。綜上，不同學科揭示了撤縣設區的區域效應，指出了撤縣設區的對象選擇，并強調注意防范調整成本并推動撤縣設區的法治化發展。

2.2.2 撤縣設區成效評估的量化研究方法

雙重差分法（difference-in-differences，DID）作為政策效果評估的主流方法之一，是撤縣設區實證評估應用最廣泛的一種方法。雙重差分法以實施撤縣設區的某些縣為實驗組，而未進行調整的某些縣作為控制組，進而比較撤縣設區帶來的凈效益。因為不同地級市撤縣設區發生時間存在較大差異性，因此現有研究較多使用多期DID進行撤縣設區成效評估。該方法可以較好地解決內生性問題，計量模型如下：

Yit=α+β（dt×du）+γXit+ηt+μi+εit（1）

式中：Yit為被解釋變量，表示城市i在t年的發展水平；dt為政策虛擬變量，發生撤縣設區的城市取值為1，未發生調整的城市為0；du為時間虛擬變量，撤縣設區實施前的年份賦值為0，實施后的年份賦值為1；dt×du表示行政區劃調整這一核心解釋變量，回歸系數β表示政策效應；γXit表示一系列的控制變量，ηt表示時間固定效應，μi表示個體固定效應，εit為誤差項，α為常數項。

此外，對單個城市的撤縣設區效果的評估主要采取合成控制法。合成控制法的原理在于將進行過撤縣設區的縣視為實驗組，并構建一個與之情況相似的控制組，從而進行兩者之間的比較分析。運用該方法，張琛等發現江蘇省宿豫縣撤縣設區后糧食產量明顯降低；王賢彬等發現廣東佛山撤縣設區實現了市場整合與資源優化配置，促進了經濟增長。王豐龍等應用合成控制法，發現撤縣設區對特大城市長沙的房價產生了正向影響。相較于雙重差分法，該方法能夠減少主觀選擇帶來的偏差，有助于評估與分析所選定縣級行政區在進行撤縣設區后的發展成效。然而，由于合成控制法要求實驗組和控制組存在較長的時間序列以便構建強因果關系，但不同時期實驗組和控制組的個體在地理空間、行政層級以及發展能力等方面存在較大差異性，降低了研究結果的準確性。

最后，遙感與GIS技術的發展為科學評估撤縣設區的效果提供了有力的工具。賴思振綜合運用合成控制法和地理探測器工具分析并識別了撤縣設區對產業結構升級的影響因素和作用路徑。陳妤凡等綜合運用空間重心轉移分析、空間形態緊湊度和全局莫蘭指數等空間地理學方法，分析了撤縣設區對城市空間擴張的影響機制。

總的來說，關于撤縣設區的實證評估主要以雙重差分法、合成控制法這類經濟學的計量分析方法為主，而地理學空間分析方法的運用拓展了撤縣設區成效評估的研究視角。

2.2.3 撤縣設區的其他研究方法

成效評估是撤縣設區研究的重點內容，而關于撤縣設區的時空演化、發生邏輯等亦是研究的重要組成部分，相關研究進一步豐富了撤縣設區的研究方法。有學者運用ArcGIS揭示了中國1978—2020年撤縣設區的時空演變特征；匡貞勝運用EHA-Logistic模型揭示了撤縣設區發生的邏輯變化。在此基礎上，一些學者綜合其他學科知識，提出了適用于撤縣設區的其他方法。例如，灰色關聯分析法和牛頓引力模型可以用來分析實現經濟聯系強度，進而識別相關地級市進行撤縣設區的可能性。再如，行政區劃調整改變了地區發展的動能和勢能，因此可以運用政區位勢模型分析撤縣設區對區域發展的影響。綜上，關于撤縣設區的研究方法日趨多元化，為深化行政區劃調整研究提供了重要參考。

2.3 撤縣設區的區域效應越來越受到關注

2.3.1 撤縣設區的經濟效應

撤縣設區的成效評估是行政區劃調整評估的重要內容，也是當前關于行政區劃研究的熱點之一。撤縣設區的經濟效應是撤縣設區成效評估的重點，但現有研究關于撤縣設區對經濟增長作用的結論尚不統一，目前學界尚未深入比較與剖析研究分歧產生的原因。

一方面，撤縣設區有利于城市資源的優化配置、資源利用效率的提升以及集聚效應的產生，可以推動企業的創新發展。這一結論已成基本共識。2000—2004年的撤縣設區促進了中國勞動密集型產業的淘汰以及高新技術產業的發展，提升了資源在不同產業之間的配置效率，實現了城市資源的優化配置。擴大時間跨度的研究進一步證明了這一結論。例如，1999—2015年中國撤縣設區打破了原有的行政壁壘，實現了原縣級城市轄區內生產要素的優化配置，促進了原縣級轄區的產業集聚，提升了原縣級城市的經濟發展水平。同時，2000—2017年的撤縣設區通過城市規模擴張而產生的集聚效應推動了中國地級市經濟發展質量。因此，撤縣設區有利于促進資源優化配置以及經濟集聚效應的產生。而這也是1998—2009年撤縣設區顯著促進中國東部地區及非國有企業的企業創新活動的重要原因。

另一方面，關于撤縣設區對經濟增長的作用方向存在較大分歧。基于全國尺度的研究表明，2000—2014年撤縣設區并沒有促進地級市經濟發展和產業結構優化。此外，中國在1999—2009年的撤縣設區弱化了縣級政府經濟性支出動機，降低了轄區企業稅收優惠和財政補貼等收益，進而加劇了企業融資約束。再者，基于中國在1998—2008年撤縣設區案例，邵朝對等發現撤縣設區后，地方政府吸引了大量低生產率企業，使得勞動和資本等生產要素在短期快速積累，進而促進經濟在短期內的增長，但對城市經濟的長期發展作用有限。同時，基于1990—2007年中國撤縣設區樣本，李郇等發現相關調整盡管增加了地方政府的基礎設施投資水平，促進了產業轉移與房地產業發展，但僅對經濟發展產生了約5年的短期推動作用。然而基于省級尺度的研究或更大時間跨度的研究卻呈現出相反的結果。例如，江蘇省部分地級市在2000—2017年的撤縣設區促進了產業結構升級、產業結構高級化與合理化發展。同時，廣東省2000—2015年的撤縣設區使省內縣（市）獲得政策、規劃和基建等方面的有力支持，促進了第二產業發展。喬藝波等基于中國在1998—2015年撤縣設區的調整實際，發現撤縣設區通過改善基礎設施水平、提升人口集聚度以及提高經濟發展水平等路徑促進了中國縣域制造業升級發展。最后，1999—2015年中國的撤縣設區所產生的人口集聚效應促進了原縣級城市經濟的發展。

綜上分析，已有研究認為撤縣設區可以促進城市資源的優化配置、提高資源利用效率并推動集聚效應的產生，但撤縣設區對經濟增長的總效應卻存在較大分歧（圖3）。一個可能的解釋是研究尺度和時間跨度的選擇影響著撤縣設區的經濟評估效果。多數研究，特別是省級尺度下的研究表明，撤縣設區促進了經濟發展，而基于國家尺度的研究則表明撤縣設區對經濟增長的效果欠佳。不同省份之間的巨大差異，是導致國家尺度和省級尺度下評估結果差異的重要原因。同時，撤縣設區對經濟活動的影響并不主要是來源于調整本身，更多的是政府在調整之后的政策選擇。

2.3.2 撤縣設區的社會效應

相較于撤縣設區的經濟效益評估，社會效益評估的研究相對較少，且研究結果不盡一致。首先，不同研究關于撤縣設區對教育、醫療的影響方向存在較大差異性。基于中國1995—2010年的撤縣設區實際，陳斌開等發現調整提高了原縣級行政區的教育支出比重并顯著降低了收入不平等，使得原居民得以享受市區優質教育資源，促進了教育公平和共同富裕。同時，基于2000—2004年中國撤縣設區情況，梁志艷等發現撤縣設區提高了城市的教育水平，但對醫療服務水平的提升效果不明顯。然而，基于2006—2020年江蘇省撤縣設區實際情況，徐發新等發現調整降低了江蘇省縣級城市的教育和醫療等的供給水平，主要原因在于人口增長速度高于公共服務供給水平發展速度。其次，撤縣設區后地方債務明顯增加，但對地區的影響程度存在研究分歧。撤縣設區在增加地級市政府償債預期的同時加劇了地級市政府之間的競爭，導致地方政府債務規模持續擴張，且東西部地區城市債務擴張規模要高于中部地區。但也有研究指出，撤縣設區連續幾年擴大了地方政府的債務水平，且對中西部地區的影響更嚴重。最后，不同研究均表明撤縣設區提高了原縣級城市的就業水平及城鎮化率。1998—2013年江蘇省的撤縣設區通過提高原縣級城市的工資水平，推動了農村勞動力在本地就業。進一步地，唐為等根據中國在2000—2004年撤縣設區情況，發現調整通過吸引本縣（區）內和省外人口的流入而提升了新設區的城鎮化率。

綜上所述，撤縣設區提升了原縣級城市的人口數量和城鎮化水平，增加了地方政府的債務，但對教育、醫療等的影響結論尚存在較大出入（圖3）。一個可能的解釋是，撤縣設區會使得周邊縣（市）及其他地區的人口涌入新設的市轄區，當城市人口增長速度過快時則會對城市公共服務產生“擠兌”作用，進而降低了城市的教育、醫療和社會保障等的人均供給水平。因此，撤縣設區后，合理引導與控制原縣級城市人口的增長速度，有助于提升原縣級城市居民的社會福利水平。

2.3.3 撤縣設區的生態效應

相較于經濟效益和社會效益，撤縣設區提升了區域的生態效益（圖3），且不同研究的結果較為一致。一方面，撤縣設區提高了原縣級轄區的科技創新水平，提升了區域的生態環境質量。撤縣設區通過提升居民消費和政府科教支出水平提高了中國城市技術創新水平，并通過政府擴張和要素集聚提高了城市的土地利用效率，促進了地方經濟的綠色轉型發展。同時，撤縣設區增強了市級政府調配資源的能力，市級政府通過增加城市環保支出規模、提升創新技術水平等路徑顯著提高了中國城市的綠色全要素生產率。進一步地，撤縣設區通過提高企業全要素生產率或減少企業產量約束了中國工業企業的排放行為。

另一方面，撤縣設區使得原縣級政府職能和財政重心發生轉變，降低了區域的污染排放量。中國在2001—2006年進行的撤縣設區直接減少了地方政府的數量，通過降低地方政府競爭，弱化了政府基礎設施建設意愿并減少了轄區內企業的污染排放量。同時，調整削弱了原縣級政府財政收入的激勵，且原縣級政府財政支出重心由基礎設施建設轉向公共服務投資，從而顯著降低了原縣級行政區內企業的污染排放量。

2.3.4 撤縣設區的成效評價逐步趨于客觀理性

已有研究表明，撤縣設區的效果具有時間滯后性以及區域異質性。例如，撤縣設區政策紅利的出現存在一定的滯后性，如政府統籌推進的市政建設工程在調整的第3年后才開始產生效果，在第4年才顯著提升城市經濟效率。再者，相較于撤縣設區的經濟產出效益，撤縣設區對全國城市經濟效率和城市土地效率的提升具有長期性。撤縣設區的政策效果在不同經濟發展水平下存在顯著差異性。此外，調整方式的選擇影響著撤縣設區的發展成效。如蘇州拆縣設區對當地服務業發展的效果要優于常州整縣設區，原因可能與市政府控制力、地區競爭以及行政區經濟有關。就全國層面的研究而言，相較于整縣設區，拆縣設區下的地級市市轄區擁有更高集中度的財政資源以及更強的經濟增長效應。最后，相較于被動型調整，主動型撤縣設區對生態環境的治理以及對轄區經濟發展質量的提升效果更明顯。

3 研究啟示與展望

3.1 研究啟示

（1）撤縣設區由國家政策所決定，地方發展需求與權力博弈影響了撤縣設區的實現

縱觀中國撤縣設區發展歷程，國家政策直接決定了各地區調整的數量與類型變化，對地區撤縣設區起著引導和決定性作用。從2020年的“有序推進‘縣改區’‘市改區’”到2021年的“慎重撤縣設區”再到2022年的“慎重從嚴把握撤縣（市）改區”“穩慎優化城市市轄區規模結構”，中國的撤縣設區政策不斷收緊，相關調整數量在2021年以后基本為零。此外，在中國經濟社會發展過程中，隨著城鎮化水平的不斷提高，為破解“行政區經濟”，各地區對區域的行政區劃進行了大幅度調整。同時，撤地設市以及撤縣設市政策的叫停直接推動了撤縣設區的實施。最后，省直管縣體制下，地級市為維護自身利益、爭取發展空間，爭相進行撤縣設區。市縣強弱組合下推進撤縣設區的阻力及需要考慮的因素存在明顯區別。一般來說，“強市弱縣”情形下推動撤縣設區難度較小，但“弱市強縣”情形下推進撤縣設區則面臨較大阻力。總之，國家政策寬松程度是地方政府撤縣設區的前提，地方發展需求推動了撤縣設區的申報，但各級政府之間的利益博弈結果影響了調整的實現。

（2）客觀認識撤縣設區對經濟、社會、生態等方面的帶動效應，充分發揮撤縣設區對國家治理體系和中心城市建設的支撐作用

撤縣設區的區域效應是行政區劃相關研究的重點內容。已有研究分析了撤縣設區對區域經濟增長、社會發展、生態環境等方面的影響，其中撤縣設區的經濟增長效應評估是研究的重要方向。總的來說，撤縣設區的積極影響要大于消極影響。首先，現有研究關于撤縣設區對經濟增長作用的結論尚不統一，且尚未深入剖析研究分歧產生的原因。其次，撤縣設區提升了原縣級城市的人口數量和城鎮化水平，增加了地方政府的債務，但對教育、醫療等的影響存在較大的出入。再者，已有研究表明，撤縣設區有利于生態環境保護。最后，撤縣設區對區域發展的影響效果具有區域異質性以及時間滯后性，研究尺度與地區的選擇同樣導致評估效果的差異性，且撤縣設區的方式和類型亦會對調整效果產生顯著差異。因此，在進行撤縣設區效果評估時，需要考慮調整的地區差異性、時間滯后性，注意不同調整方式對評估結果的影響。在此基礎上，正確認識撤縣設區對區域經濟、社會和生態等方面的影響，合理防范與規避撤縣設區的不利影響，發揮好撤縣設區對國家治理體系和中心城市建設的支撐作用。

（3）撤縣設區的基礎理論和方法研究相對薄弱，與社會經濟發展的現實需求尚存較大差距

城市是一個復雜的巨系統，行政區劃調整影響著城市空間結構、治理效率和高質量發展。已有研究多是對行政區劃的實證分析，其次是行政區歷史演化和行政區劃改革等方面的內容，關于行政區劃的研究方法和理論研究偏少。目前，關于撤縣設區實證研究的方法主要包括雙重差分法、合成控制法等幾種。相關理論主要涉及行政區經濟理論、政區位勢理論、尺度重構理論等為數不多的幾個。當前已有引入博弈視角來分析行政區劃調整中的上下級協商與策略選擇過程，但尚未成理論體系。與此同時，2022年中共中央發布的《關于加強和改進行政區劃工作的意見》明確強調，“提升行政區劃設置的科學性、規范性、有效性，確保行政區劃設置和調整同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應。”然而，目前還沒有建構起系統的行政區劃理論去深入分析和解釋行政區劃調整的原因、驅動力、觸發條件和綜合效應。因此，未來需要強化以撤縣設區為代表的行政區劃調整的理論與機制分析，推動中國治理體系與治理能力的現代化發展。

3.2 研究展望

（1）高度重視撤縣設區對于城市高質量發展的影響，不斷加強多學科的交叉研究與相互借鑒

快速發展的城市經濟和迅速擴張的城市規模，沖擊了現有的行政區劃框架，也帶來了城市與區域的協調發展問題、整合問題，從而迫使城市對現有的行政區劃進行調整。而撤縣設區被認為是中國在推動城市化發展方面最為成功的政策實踐。通過提升城市化水平、優化資源配置和推動區域經濟協調發展，撤縣設區能夠為城市的高質量發展提供有力支撐。然而，撤縣設區并不是一個簡單的行政區劃調整過程，在推進撤縣設區的過程中，需要充分考慮當地的實際情況和發展需求，科學評估縣（市）進行撤縣設區的條件，確保調整能夠真正促進城市的高質量發展。同時，以撤縣設區為代表的行政區劃研究不僅涉及地理學，還涵蓋區域經濟學、城市規劃學、管理學、法學等多個學科領域。因此，要加強多學科的交叉研究，以更全面、深入地揭示撤縣設區對城市高質量發展的多重影響。例如，綜合運用地理學的空間分析方法和經濟學的計量分析模型，識別地區進行撤縣設區的最佳時機和最優路徑。同時，注意降低撤縣設區的成本，明確撤縣設區的法律標準，推動撤縣設區的法制化和規范化發展。最后，借助現代科技手段，如利用大數據技術對撤縣設區的歷史沿革、現狀特征等進行深入分析，為區域發展政策制定提供科學依據，推動城市高質量發展。

（2）科學評估撤縣設區成效，深入揭示撤縣設區對城市和區域發展的正負效應

已有關于撤縣設區的效應研究，特別是在經濟效應方面存在較大分歧，針對當前撤縣設區結果的差異性，需要強化不同尺度下的對比分析。未來研究可以應用文獻薈萃分析對現有研究結果進行檢驗并識別關鍵影響因素，盡可能提高關于撤縣設區的科學性與合理性。同時，鑒于不同時期，國家實施了“市管縣”以及“省直管縣”改革，因此在評估時需要考慮并剔除其他政策的干擾與影響。再者，國家先后頒布了多項和撤縣設區相關的政策文件，如《行政區劃管理條例》《關于加強和改進行政區劃工作的意見》等，為開展政策文本分析提供了基礎條件。因此，可系統梳理行政區劃調整中政策工具使用情況并分析政策工具對區域經濟增長以及社會發展等的作用。最后，行政區劃調整涉及多個部門，每次調整需要多個部門分工與協作，可基于政策文本視角，開展政策主體多元化協同對撤縣設區實施成效的影響分析。總的來說，通過強化已有研究的對比分析、剔除其他因素干擾的影響并進行政策文本和政策主體協同性等方面的研究，有助于科學評估撤縣設區成效，深入揭示撤縣設區對區域經濟社會發展的影響。

（3）加強行政區劃設置的理論和方法研究，支撐中國治理體現現代化建設

目前，地方政府制定的行政區劃調整的方案是否科學合理仍缺少科學的評判依據和評價方法，對于區域和城市治理的成效有待深入研究。因此，亟待構建評價行政區劃調整成效的理論與方法，合理運用行政區劃調整手段，充分發揮行政區劃的資源優化配置作用，推進區域空間結構優化重組、激活區域經濟要素、提升區域發展效能。首先，需要深化撤縣設區的動因和效應分析。深入分析不同時期撤縣設區的發生背景、動因以及實施后的經濟、社會效應差異。其次，進行案例研究與比較研究。選取典型的撤縣設區案例進行深入剖析，總結經驗和教訓，同時，對不同地區的撤縣設區實踐進行比較分析，找出共性和差異，并合理借鑒國外行政區劃調整有益經驗。最后，基于已有“行政區經濟”理論，完善發展政區位勢理論、行政區劃資源論和行政區劃博弈論，為未來撤縣設區等行政區劃調整及治理現代化提供科學的理論支撐。

（4）強化驅動機理分析并發掘撤縣設區觸發條件，為國家因地制宜推進撤縣設區提供決策支持

在城鎮化快速發展時期，適時進行行政區劃調整有利于避免資源浪費、擴大市場生產空間，提高經濟社會發展效率。城鎮化過程中行政區劃的幅員、層級和邊界問題值得深入討論，城鎮化不斷重塑著中國的區域發展格局，當前仍需要通過行政區劃調整來支撐、引導區域各類要素合理流動與健康發展。然而，目前尚無撤縣設區的既定標準。過去縣級政府主要參照民政部于1993年制定的《關于調整設市標準的報告》以及2003年和2014年出臺的兩份《市轄區設置標準》（征求意見稿），向市級政府提出申請并逐級上報至省級人民政府和國務院審批，當前需要由中共中央審議決定。從現實情況來看，各地政府非常重視行政區劃調整工作，但關于撤縣設區的觸發條件和驅動機理尚不清晰。如何科學合理、規范有序地推進本地的撤縣設區，缺少前置條件和時機選擇的研究，由此導致了撤縣設區的盲目性與混亂性。因此有必要在明確不同市縣強弱組合以及行政區劃調整成效存在區域異質性的前提下，深入研究地方政府推進撤縣設區的可能性與合理性，充分挖掘撤縣設區等行政區劃調整的觸發條件，以提高地方政府決策的科學性，并為國家政策修訂及因地制宜推進撤縣設區提供決策支持。

作者：孟貴，王開泳，王甫園，董瑤嘉

來源：江西地名研究小組

編輯：汪鴻琴

校對：宋柄燃

審訂：楊 琪
（由于版面有限，文章注釋內容請參照原文）

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