通用航空 低空空域 政府監(jiān)管

字?jǐn)?shù):3564 閱讀:10分 來源:《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》

建立完善監(jiān)管體系 促進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

黨的二十屆三中全會(huì)提出，完善推動(dòng)新一代信息技術(shù)、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。低空經(jīng)濟(jì)是新質(zhì)生產(chǎn)力的代表，政府監(jiān)管是低空經(jīng)濟(jì)治理體系的重要組成部分，是推動(dòng)低空經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。低空經(jīng)濟(jì)具有“小型輕量化、高頻次、高密度、靈活起降”的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，這決定了必須建設(shè)契合低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)、符合我國(guó)國(guó)情的低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。

建立有效政府監(jiān)管體系夯實(shí)低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)

低空經(jīng)濟(jì)的核心是在3000米以下空域形成一個(gè)規(guī)模龐大的數(shù)字化、智能化、綠色化的全新交通運(yùn)輸系統(tǒng)，包括低空航路設(shè)計(jì)開發(fā)、低空飛行器研發(fā)制造、低空飛行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理、低空飛行綜合服務(wù)提供，以及基于低空飛行的衍生業(yè)態(tài)開發(fā)等重要組成部分。

低空經(jīng)濟(jì)正加速起飛，監(jiān)管體系必須同步建設(shè)、超前謀劃。作為一個(gè)全新的交通運(yùn)輸系統(tǒng)，從二維的地面擴(kuò)展到三維的天空，一切秩序和利益都要從頭建造，必須從一開始就緊守“飛行安全”底線，建立有效的政府監(jiān)管體系，這不僅是夯實(shí)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，更是前置條件。可以從四個(gè)方面來認(rèn)識(shí)和把握低空經(jīng)濟(jì)政府監(jiān)管體系建設(shè)的迫切性。

一是從政府監(jiān)管與低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系方面看，低空經(jīng)濟(jì)作為全新業(yè)態(tài)并具備廣闊發(fā)展前景的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，應(yīng)該把握好規(guī)范與發(fā)展的辯證關(guān)系，政府監(jiān)管的目的是為了低空經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，極有必要在全社會(huì)切實(shí)樹立“在規(guī)范中發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意識(shí)。

二是從低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)看，低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展基于3000米以下空域資源開發(fā)，空域開放力度和管理水平直接決定低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ行п尫诺涂战?jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃苡匈囉谔嵘沼虮O(jiān)管效率。

三是從低空經(jīng)濟(jì)“飛行安全”運(yùn)行保障看，低空航路的規(guī)劃開發(fā)、飛行規(guī)則設(shè)計(jì)、飛行申請(qǐng)批準(zhǔn)，具有飛行安全保障的低空飛行器研發(fā)制造和商業(yè)運(yùn)營(yíng)，低空飛行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和綜合服務(wù)提供等諸多方面，都有待于政府制定系統(tǒng)科學(xué)的監(jiān)管政策。四是從低空飛行的衍生風(fēng)險(xiǎn)看，隨著低空出行、物流、巡航、攝影、旅游等低空經(jīng)濟(jì)場(chǎng)景拓展和市場(chǎng)滲透率的顯著提升，必然衍生出數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，有待政府部門制定相關(guān)監(jiān)管政策加以規(guī)范。

建設(shè)低空經(jīng)濟(jì)政府監(jiān)管體系的重要考量

低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管體系建設(shè)需要充分考慮其獨(dú)特性，主要體現(xiàn)為以下幾方面：

快速響應(yīng)性。低空經(jīng)濟(jì)建立在低空飛行的基礎(chǔ)上，飛行安全是底線要求，具有高頻次飛行特征的低空經(jīng)濟(jì)，其監(jiān)管需要建立快速有效的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和事故處理程序，以應(yīng)對(duì)可能的飛行事故和安全事件。

技術(shù)融合性。低空經(jīng)濟(jì)涉及航空器、人工智能、通信技術(shù)、氣象技術(shù)、動(dòng)力電池、空中導(dǎo)航等多領(lǐng)域的技術(shù)融合，監(jiān)管需考慮技術(shù)的綜合應(yīng)用和相互影響。同時(shí)，隨著5G、人工智能等新技術(shù)的發(fā)展，低空經(jīng)濟(jì)監(jiān)管需要不斷適應(yīng)技術(shù)進(jìn)步帶來的新挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

應(yīng)用場(chǎng)景多樣性。低空經(jīng)濟(jì)應(yīng)用場(chǎng)景廣泛，包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、物流配送、城市交通等，不同場(chǎng)景的監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)存在差異。

安全風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。低空飛行活動(dòng)涉及的安全風(fēng)險(xiǎn)因素多樣，包括航空安全、公共安全、隱私保護(hù)、環(huán)境安全等，監(jiān)管需全面考慮這些風(fēng)險(xiǎn)因素。如，低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)字化、智能化特征要求監(jiān)管重視數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)，同時(shí)，低空飛行器可能對(duì)環(huán)境造成影響，如噪音、光污染等，監(jiān)管需要考慮環(huán)境安全的要求。

低空經(jīng)濟(jì)政府監(jiān)管體系建設(shè)的五大支撐點(diǎn)

根據(jù)低空經(jīng)濟(jì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征與我國(guó)的具體國(guó)情，面向低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政府監(jiān)管體系需要建立五大支撐點(diǎn)。

第一，強(qiáng)化理念創(chuàng)新，加快建立規(guī)范型激勵(lì)式新型監(jiān)管體系。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)低空經(jīng)濟(jì)激勵(lì)發(fā)展政策討論較多，而對(duì)政府監(jiān)管討論主要集中在低空空域管理方面，缺乏系統(tǒng)全面的整體認(rèn)識(shí)和把握，將監(jiān)管簡(jiǎn)單地理解為“管理”“管制”，亟待糾正糾偏、解放思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的認(rèn)知環(huán)境。科學(xué)把握政府監(jiān)管的定位、類型、方式，統(tǒng)籌激勵(lì)式促進(jìn)型監(jiān)管和底線式規(guī)范型監(jiān)管，探索建立以規(guī)范為底線、以激勵(lì)為導(dǎo)向的，與低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和特征相適應(yīng)的新型監(jiān)管體系，避免簡(jiǎn)單“一刀切”，陷入收縮式限制型監(jiān)管，造成妨礙低空經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果。

第二，強(qiáng)化多方協(xié)同，進(jìn)一步深化低空空域管理改革。目前國(guó)家已對(duì)除禁飛區(qū)以外的300米以下空域開放，空域管理改革邁出了堅(jiān)實(shí)步伐，為低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展釋放了生產(chǎn)力。但在可預(yù)見的未來，隨著低空經(jīng)濟(jì)衍生業(yè)態(tài)的拓展，更高高度、更長(zhǎng)距離、更多頻次的低空飛行需要必然快速增長(zhǎng)，將對(duì)低空空域提出更多的需求。因此，迫切需要在深化改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步高效推進(jìn)空域分類和低空空域管理改革，顯著增加低空可飛空域，在全國(guó)各省份建立央地協(xié)同、部門協(xié)同的空域管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)飛行計(jì)劃“一站式”審批服務(wù)。

第三，強(qiáng)化數(shù)智賦能，探索建立全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)字化智能化低空飛行調(diào)度監(jiān)管平臺(tái)。隨著低空經(jīng)濟(jì)在出行、物流、旅游、航拍等領(lǐng)域滲透率的提升，未來常態(tài)化城市空中飛行頻次將保持在每天10萬架次以上。管理如此之高飛行頻次的低空飛行，必須建立基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的，“國(guó)家、省、市、縣垂直統(tǒng)一”的，集通信系統(tǒng)、監(jiān)控信息、反制系統(tǒng)、調(diào)度功能于一體的，具有高度智能化水平的低空經(jīng)濟(jì)飛行調(diào)度與監(jiān)管平臺(tái)。

首先，將低空空域變?yōu)榭啥?biāo)、可量化、可計(jì)算、可管理、可利用的時(shí)空數(shù)據(jù)空間，實(shí)現(xiàn)實(shí)景三維信息建模。其次，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的低空飛行器、飛行軌跡等數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，以此為基礎(chǔ)，建立全國(guó)統(tǒng)一的、覆蓋國(guó)家、省、市、縣四個(gè)層次的飛行控制平臺(tái)。再次，基于大數(shù)據(jù)挖掘開發(fā)智能化模塊，提升低空飛行申請(qǐng)審批、調(diào)度控制的智能化和精準(zhǔn)性，切實(shí)提高運(yùn)營(yíng)管理效率。同時(shí)，在建設(shè)路徑上，建議按照試點(diǎn)先行、由點(diǎn)到面的步驟，統(tǒng)籌選擇數(shù)字化基礎(chǔ)條件和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)先行探索建設(shè)路徑、建設(shè)模式，待路徑探通、條件成熟后逐步覆蓋至全國(guó)各地。同時(shí)，鼓勵(lì)和支持各地積極構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)數(shù)字化調(diào)度監(jiān)管平臺(tái)，以飛行主體監(jiān)管、飛行活動(dòng)監(jiān)測(cè)、違法飛行反制等為核心場(chǎng)景，打造涵蓋飛行計(jì)劃申請(qǐng)和審批、航路劃設(shè)、分配和修正、非法飛行器識(shí)別、預(yù)警和處置等業(yè)務(wù)的“一網(wǎng)統(tǒng)管”智能調(diào)度平臺(tái)。

第四，強(qiáng)化龍頭支撐，加快制定低空飛行器適航標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)營(yíng)規(guī)則體系。目前垂直起降飛行器（eVTOL）因其適用于低空出行被業(yè)界寄予厚望。只有通過適航審定（包括獲取型號(hào)合格證和生產(chǎn)許可證）并申請(qǐng)獲取航空運(yùn)營(yíng)人運(yùn)行合格證后，垂直起降飛行器才能進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，但目前垂直起降飛行器還是新生事物，適航標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行規(guī)章在全世界都幾乎處于空白。建議發(fā)揮億航智能等行業(yè)龍頭企業(yè)的技術(shù)支撐作用，組建低空飛行器行業(yè)協(xié)會(huì)與細(xì)分領(lǐng)域分會(huì)，中國(guó)民用航空局牽頭并協(xié)同發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)專業(yè)力量，制定統(tǒng)一的低空飛行器適航標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)營(yíng)規(guī)則體系，以降低政策不確定性，穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展預(yù)期。

第五，強(qiáng)化環(huán)境保障，加強(qiáng)面向低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行環(huán)境建設(shè)與監(jiān)管。低空經(jīng)濟(jì)是一個(gè)全新的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)，其高質(zhì)量發(fā)展需要建立在高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行環(huán)境基礎(chǔ)上。

具體來看

一是盡快著手低空飛行器的起降點(diǎn)建設(shè)。低空飛行器起降點(diǎn)應(yīng)涵蓋住戶、樓棟、小區(qū)、街道和區(qū)縣等層級(jí)，由相關(guān)部門制定統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府委托城投公司等經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)管理。

二是完善面向低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)法律法規(guī)。比如，針對(duì)低空經(jīng)濟(jì)可能涉及的數(shù)據(jù)安全與隱私保護(hù)等問題，應(yīng)及早制定相應(yīng)的法律法規(guī)。

三是先行先試逐步打造低空飛行服務(wù)體系。選擇中小無人機(jī)為主體的超低空（600米以下）飛行為主先行先試，從已經(jīng)成熟的警務(wù)航空和大體量的政務(wù)航空應(yīng)用向外拓展，打造安全、可靠的低空服務(wù)體系，再逐步接入民用低空飛行服務(wù)市場(chǎng)。

四是加大氣象、地理空間等數(shù)據(jù)挖掘與開發(fā)，支撐低空飛行安全保障。低空飛行涉及氣象條件、地形地貌、樓宇高度等復(fù)雜的環(huán)境因素，這些領(lǐng)域的數(shù)據(jù)挖掘和開發(fā)利用對(duì)于保障低空飛行安全必不可少，應(yīng)加大氣象、國(guó)土、住建等部門的協(xié)同，在歸集、標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)數(shù)據(jù)后接入飛行控制平臺(tái)。

五是加強(qiáng)對(duì)“穿越機(jī)”散裝式制造和飛行監(jiān)管。由相關(guān)部門摸排“穿越機(jī)”組裝的上下游產(chǎn)業(yè)鏈總體情況，建立相關(guān)組裝準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品規(guī)范，明確相關(guān)行為后果懲處原則。

（金通 杜偉杰作者分別系：浙江省新型重點(diǎn)專業(yè)智庫“浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管與公共政策研究院”教授；浙江省經(jīng)濟(jì)信息中心高級(jí)經(jīng)濟(jì)師。本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府監(jiān)管體系設(shè)計(jì)與實(shí)施路徑研究》的階段性成果，刊發(fā)于《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》(2025年5月6日第七版)）

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