數據作為新型生產要素的戰略價值日益凸顯，國務院在《“十四五”數宇經濟發展規劃》中強調了加快公共數據開放共享和開發利用的重要性。2024年10月發布的《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加快公共數據資源開發利用的意見》首次從中央層面對公共數據資源開發利用進行系統部署。

日前，國家發改委、國家數據局印發《公共數據資源登記管理暫行辦法》《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》和《關于建立公共數據資源授權運營價格形成機制的通知》，公共數據資源開發利用“1+3”政策體系初步形成。在確保安全的基礎上讓公共數據“供得出、流得動，用得好”尤為重要。

原文 ：《公共數據：為高質量發展注入“數智”動力》

作者 |本報記者 田川

圖片 |網絡

釋放公共數據乘數效應

隨著數字化轉型浪潮席卷全球，數據已成為驅動社會進步和經濟發展的核心動力。近期，國家公共數據資源登記平臺正式上線運行，標志著我國數據要素市場化配置改革邁出關鍵一步。公共數據作為體量最大、覆蓋面最廣的“數據富礦”，其開發利用直接關乎數字政府建設成效、數字經濟創新活力與數字社會服務效能。

近年來，我國公共數據資源開發利用取得顯著進展。截至2023年12月底，全國一體化政務數據樞紐已接入53個國家部門、全國31個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團數據，累計提供服務調用5361.35億次；截至2024年7月，我國已有243個省級和城市的地方政府上線數據開放平臺，開放的有效數據集超過37萬個；數據應用與產業發展協同共進，聚焦城市治理、政務服務、民生保障、產業發展、金融服務等重點領域，全國總應用成果超1500個。

公共數據的特點就是體量大、質量好，價值潛能大，帶動作用強，其面向支撐數字政府建設，在便利群眾辦事、優化營商環境等方面發揮了顯著作用。國家數據局局長劉烈宏表示，下一步將聚焦破除公共數據流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，統籌發展和安全，兼顧效率和公平，從擴大資源供給、規范授權運營、鼓勵應用創新、營造良好環境、強化組織保障等方面采取具體措施，深入推進。

“公共數據是指各級黨政機關、企事業單位在依法履職或提供公共服務過程中產生的數據，如各級政府在政務運作過程中形成的政務數據，學校、醫院等事業單位在提供公共服務時產生的數據等，它是國家重要的基礎性戰略資源。”中國互聯網協會研究中心副主任吳沈括告訴本報，公共數據的開發利用能夠優化生產生活和公共管理決策，將其應用于創新研發能產生強大的創新驅動力。公共數據的流轉利用還能進一步優化社會治理方式和社會管理方式。

當前，公共數據資源的開發利用主要包括三種形式：共享、開放和授權運營。共享主要是指各級政務部門之間的數據共享和交換。國務院共發布了六批共享責任清單，有力支持了現在大家看到的“最多跑一次”“一網通辦”等便民服務。開放是通過在線方式開放公共數據或者數據集，主要是為了方便企業和公眾免費獲取可以公開的數據。

近期，DeepSeek 激發了大眾對人工智能（AI）發展的關注熱情。無論是公共數據的運用，還是AI技術的發展，在造福大眾的同時如何實現社會效益最大化，成為當前焦點。中國政法大學資本研究中心研究員劉彪介紹，呂梁市是全國首個實現城市級全量醫學數據統一管理的城市，與科大訊飛合作，實現了從專家飛檢抽查（比例不足1%）到機器實時篩查（比例100%）的轉變，每份病歷審核耗時不到0.1秒，較以往人工審核效率提升10000倍以上。未來AI與公共數據深度融合，將釋放更大的發展潛能。

努力突破發展瓶頸

必須清醒認識到，公共數據資源開發利用仍面臨多重掣肘，公共數據在資源供給、應用創新等方面仍普遍面臨一些挑戰。站在數字文明新時代的門檻，公共數據資源開發利用既是技術命題，更是改革命題。

“雖然公共數據開放已在規模化和平臺化方面取得一定的成效，但從數據要素市場服務體系看，數據要素整體在實體經濟的應用和滲透還不足，存在公共數據供給質量低、共享利用率低、供需不平衡等問題，限制了數據要素對實體經濟的賦能效用。”對外經濟貿易大學信息學院助理教授袁石談到，究其原因，主要是數據質量、應用價值、授權運營與收益分配等幾個方面問題。

在數據質量方面，由于數據采集、處理、分析等環節存在不足，導致數據質量參差不齊，無法充分釋放潛在價值。在應用價值方面，由于缺乏有效的應用場景匹配機制，大量已開放的公共數據難以與實體經濟需求精準對接，導致數據資源的浪費和價值的降低。目前，不完備的授權運營與收益分配模式不僅增加了公共數據的管理成本，也降低了數據開放的可持續性。

公共數據供給與需求不匹配。四川大學公共管理學院副院長袁莉告訴記者，以養老數據為例，大部分平臺提供的養老數據主題較為單一，主要集中在老年人基礎數據和服務主體數據，大多為各市、區政府開放的養老機構信息（約20%的數據與老年人優待證相關，約25%的數據為各市、區的養老機構信息）。用戶期望使用的、與應用場景密切相關的老年人健康數據、養老行業數據等則相對缺乏。

當前公共數據的供給和流通還存在諸如隱私、成本、安全性等亟待破解的問題。“以政務數據為例，全國一體化的政務數據有1.5萬類，累計共享的調用次數超過了5000億次，208個省級和城市的地方政府上線政府數據開放平臺。規模是巨大的。”西安交通大學電子與信息學部主任管曉宏告訴本報，“大家都想共享別人的數據，卻不想讓自己的數據被別人共享。”這背后是安全性問題。

此外，缺乏數據安全流通基礎設施，數據產業經營主體不健全等瓶頸也有待突破。亟需通過隱私計算、區塊鏈、數據空間等數據流通技術，構建一個既能促進數據大規模、快速率、高通量流通，也能確保數據安全的新型數據基礎設施。數據產業發展還不完善，需健全數據“采存算管用”全生命周期各環節經營主體。

加快公共數據開發利用

為打破公共數據開發利用的瓶頸制約，充分釋放數據的戰略價值，需建立健全公共數據開發利用的基礎制度與保障機制；構建完善支撐公共數據開發利用的技術環境與基礎設施。

加快建立符合公共數據要素特性的價格形成和收益分配機制。北京交通大學信息管理與理論國際研究中心教授張向宏談到，公共數據開發是否具有可持續性，取決于授權運營制度能否兼顧經濟性和公益性。通過市場化機制確保公共數據開發主體獲得成本補償和利潤，充分調動其開發公共數據的積極性。用于公共治理、公益事業的公共數據產品和服務可有條件無償使用。收益分配方面，應按照“肯定數據資源的基礎貢獻、鼓勵數據加工和運營的勞動價值、促進數據價值惠及全體人民”目標，推進機制模式探索。

據悉，國家數據局正在配合國家發改委研究建立健全公共數據產品和服務的價格形成機制。部分公共數據產品和服務收費，主要是在彌補成本的基礎上，支持運營機構等相關方按投入和貢獻取得合理的回報。

應構建國家公共數據服務門戶，整合對接現有公共數據相關系統平臺，實現公共數據資源的統一展示、申請、調度、服務。綜合運用區塊鏈、多方安全計算等新型技術手段，構建安全可靠的可信數據空間，對公共數據進行精準分級授權訪問，保障數據使用合法合規，消除公共數據共享、授權運營等活動中的信任壁壘，推動公共數據高速、安全流通。清華大學公共管理學院教授孟慶國告訴本報，技術環境與基礎設施是公共數據開發利用的關鍵支撐。

進一步支持更多數據技術創新應用，在起步期通過開放公共數據應用場景、政府購買服務等方式進行示范引領，為產業早期發展提供幫扶。通過落實研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠等政策，為數據企業發展提供直接支持。從多方主體、多種維度為從事公共數據資源開發利用的企業賦能。

以德國為例，遍布德國的29個數字中心相互合作交流，為廣大中小企業提供豐富的信息、演示、技術支持、實踐培訓和實際應用項目等，大大加快了大學和研究機構向中小企業轉讓知識和技術的速度。這些中心如今更強調經濟與環境的可持續性，高度關注人工智能等，成為助力中小企業數字化轉型的重要支柱。

“除了搭平臺，謀場景、做產品同樣重要。”海南省大數據管理局原局長董學耕表示，鼓勵數據產品開發者從市場需求出發謀劃場景，推動一地創新、全國復制模式。以公共可信數據空間為支撐，推動各類行業、城市等可信數據空間建設，公共數據為社會數據可信背書，激發各行各業數據應用。充分發揮數據產品開發者主體作用，開發生產滿足各方面應用場景需求的數據產品。

在公共數據資源開發利用過程中，其安全和個人信息保護是業界關注的問題之一。應當保密的公共數據不予開放，嚴格管控未依法依規公開的原始公共數據直接進入市場，禁止運營機構未經授權超范圍使用數據。通過將公共數據授予特定運營機構進行加工處理，劃定明確且有限的數據安全監管對象和范圍，在保障安全可控的前提下，向市場提供數據資源、產品和服務。

監管層面，各級黨政機關、企事業單位應強化數據安全和個人信息保護，建立公共數據資源開發利用全過程監管責任機制。要增強技術和數據基礎設施的安全保障能力，打造可信的數據開發利用環境，通過隱私計算、數據空間等技術促進數據可信流通。隨著數據基礎設施的完善和應用創新的深化，公共數據要素將在數字經濟浪潮中釋放更大潛能，為高質量發展注入源源不斷的“數智”動力。

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1953期第1版，未經允許禁止轉載。

本期責編：潘 顏

《社會科學報》2025年征訂

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