類型化虛假公證監督的

實踐困境與路徑構建

——以民事檢察監督為視角

作者：蔡藝萍

本期作者

蔡藝萍

廈門市思明區人民檢察院第五檢察部五級檢察官助理，廈門大學法學學士，香港城市大學法學碩士。

所獲榮譽

參與撰寫的論文《民事支持起訴制度的實踐考察與優化》獲第六屆全國檢察官閱讀征文活動優秀獎，撰寫的論文《優化營商環境背景下破產程序終結后追加分配制度的實踐路徑》發表在《廈門法學》。

摘要：公證制度作為我國法治體系重要的預防性司法制度，在規范市場秩序、保障交易安全等方面發揮著基礎性作用。但隨著市場要素流動加速與公證業務量激增，虛假公證現象呈現多發態勢，嚴重侵蝕公證公信力，威脅司法權威。本文立足檢察監督視角，通過虛假公證類型及監督現狀分析，探尋高效開展虛假公證監督的現代化路徑：第一部分闡釋公證制度的基本內容；第二部分解構虛假公證的實踐樣態與監督必要性；第三部分從民事檢察監督角度揭示虛假公證監督面臨的難點與困境；第四部分探索當前檢察機關開展虛假公證監督的可行路徑。

關鍵詞：虛假公證；民事檢察；法律監督模型；大數據

一

我國的公證制度

公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。我國的公證機構經歷了從國家公證機關到事業單位、合作制公證機構的轉變。1982年，我國發布《中華人民共和國公證暫行條例》，其中明確“公證處是國家公證機關”，為我國公證制度建設奠定了法律基礎。2000年，司法部發布《關于開展合作制公證處試點工作的通知》《關于設立合作制公證處的規范性意見（試行）》《關于深化公證工作改革的方案》，推進公證機構由行政體制改為事業體制，同時開始在部分地區試點合作（合伙）制公證處，改制后公證處可具有自收自支的性質，自主開展業務、獨立承擔責任、按市場規律和自律機制運行。合作制公證機構的相繼設立，打破了公證機構一貫遵循的代表國家行使證明權，不以營利為目的，依法獨立行使證明權，自主開展公證業務的格局。2005年，我國出臺第一部公證領域法律《中華人民共和國公證法》，《中華人民共和國公證法》第六條規定：“公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔民事責任的證明機構。”直至2021年，司法部發布《關于深化公證體制機制改革促進公證事業健康發展的意見》，提出“將市場化的公證業務交給市場”，進一步明確了公證市場化改革的目標。目前，我國的公證機構有將近3000家，大多屬于事業單位，近年來也出現了由部分公證員合作發起組建的“合作制公證處”。

公證文書具有法定的證明效力和執行效力，在此基礎上，公證行業為我國經濟發展與法治秩序穩定作出重要貢獻，而隨著公證行業蓬勃發展，實踐中出現了公證當事人利用公證弄虛作假、牟取不當利益的情形。公證當事人出于非法目的捏造事實、偽造證據，騙取公證文書，即虛假公證行為，其中最常見的手段是利用虛假賦強公證的執行謀取不當利益。

賦強公證，即賦予強制執行效力的公證債權文書，是公證機構根據當事人的申請，依據法律規定對以給付為內容的債權文書進行公證并賦予強制執行效力，當債務人、擔保人不履行債權文書約定的法律義務時，債權人無須經債務人、擔保人同意，即可依法憑執行證書直接向有管轄權的人民法院申請強制執行的公證活動。對債權文書賦予強制執行效力是法律賦予公證機構的特殊職能，經賦強公證的債權文書，可不經訴訟直接作為人民法院的執行依據。債務人或與債務人惡意串通的其他人采取捏造事實、偽造證據的手段，取得虛假的賦予強制執行效力的公證債權文書和執行證書后申請執行，從而謀取不當利益、達到非法目的。

二

虛假公證的類型與監督必要性

（一）

虛假公證的類型

從實踐樣態分析，行為人利用虛假公證謀取非法利益的行為動機具有顯著差異性，依其核心目的可類型化為四大典型模式。

一是以非法占有他人財產為目的。該類型的虛假公證常見于“套路貸”違法犯罪行為中，當事人通過公證對虛構的債權債務關系進行確認并取得具有強制執行效力的債權文書，后申請法院強制執行。最常見的表現形式為不動產委托公證，以最高檢發布的指導性案例“林某彬等人組織、領導、參加黑社會性質組織案”（檢例第84號）中，以林某彬為首的黑社會性質組織，以辦理房屋抵押貸款為名，誘騙被害人在公證處辦理借款合同賦強公證、售房委托、抵押委托公證，再惡意制造被害人違約，利用公證債權文書的強制執行效力，把被害人房產過戶到該組織控制之下。該案犯罪分子繞開民事訴訟程序而直接向人民法院申請強制執行，規避了人民法院在訴訟程序中對公證文書的審查，同時也使“套路貸”的犯罪效率得到提高。

二是以逃避債務為目的。這一類型的虛假公證常出現于法院執行階段和破產清算程序中，當事人制造虛假公證債權文書后，通過申請人民法院強制執行、申請參與執行財產分配或對執行標的提出異議，虛構對外債務或設立虛假的優先受償債務，以此阻礙法院執行或稀釋執行債權，亦或在企業破產清算過程中重新確定破產企業債權受償順序，從而阻止真實債權人受償，損害真實債權人的合法權益。

三是作為證據用于庭審對抗。該類虛假公證行為涉及領域較廣，當事人對公證事項不申請強制執行，而是作為證據用于庭審對抗，常見于離婚糾紛、遺產糾紛、侵權糾紛等類型案件中。

四是以逃避稅為目的。該類虛假公證常見于房屋或車輛權屬變更登記，當事人為規避房屋或車輛買賣過戶登記需繳納的稅費，通過辦理虛假借款抵押合同公證，名為借款，實為買賣，或名為贈與，實為買賣。

（二）

監督必要性

虛假公證問題頻發使我國公證行業一度面臨嚴重的信用危機。虛假公證之所以長期存在，一方面是立法上的缺失導致擾亂公證秩序的行為人違法成本過低，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條、第二條的規定，虛假公證只有申請執行才構成虛假訴訟犯罪，因此虛假公證在實踐中大部分是作為民事糾紛處理，另一方面則是因為公證行業改革推行自收自支的運作模式，在這種偏市場化的運作模式下，相關法律規制并未及時更新覆蓋，勢必滋生公證法律服務市場化帶來的問題，即存在某些公證機構受利益驅動而降低風險意識，甚至忽視公證業務規范性，違規辦理公證業務。虛假公證問題的規制在一定程度上屬于法律規范層面的問題，而立法往往需要較長的時間跨度，在此情形下，檢察機關針對虛假公證問題開展監督則更具有重要實踐意義。

從虛假公證的類型分析可以看出，當事人通過辦理虛假賦強公證，后利用國家強制執行達到非法目的的手段尤為常見。因此，虛假公證債權文書執行監督是檢察機關監督虛假公證行為的重要抓手，也是檢察機關民事非訴執行監督的重要領域。首先，當虛假公證進入到法院強制執行程序，對利益關系人的合法權益造成侵害，同時損害司法權威和訴訟秩序，即損害國家利益和社會公共利益。其次，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理虛假訴訟刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條的規定，向法院申請執行基于捏造的事實作出的公證債權文書，或者在民事執行過程中以捏造的事實對執行標的提出異議、申請參與執行財產分配的，屬于“以捏造的事實提起民事訴訟”。最高檢發布的指導性案例“陜西甲實業公司等公證執行虛假訴訟監督案”（檢例第54號）也同樣指出，虛假訴訟包括了利用虛假公證文書申請法院執行的行為。因此，虛假公證情形同時符合《民事訴訟監督規則》第三十七條第一項、第三項規定的檢察機關應當依職權監督的情形。此外，根據《民事訴訟法》第二百四十六條和《最高人民法院、最高人民檢察院關于民事執行活動法律監督若干問題的規定》第三條的規定，檢察機關應依法對人民法院執行活動實施法律監督，針對虛假公證債權文書的執行監督亦在此范圍內。

三

虛假公證監督的難點與困境

實踐中，線索發現難是目前虛假公證監督的首要難題。一方面，因為虛假公證依當事人申請而辦理，具有較強的隱蔽性，利害關系人無法及時知曉虛假公證情況，而公證文書進入執行程序后，利害關系人亦難以判斷合法權益是否受到侵害；另一方面則是因為大眾對檢察機關的民事檢察監督職能并不十分了解，向檢察機關申請監督的案件也因此較少。除此之外，虛假公證當事人為了騙取公證文書，通常以虛構事實、偽造證據來掩蓋非法目的，故檢察人員對案件卷宗的書面審查往往難以發現問題。

其次是調查核實難度大。為了推翻已有公證文書，檢察機關往往需要調取更多、更扎實的證據來證明公證文書與事實不符。《人民檢察院民事訴訟監督規則》規定了檢察機關的民事調查核實權，但同時也受到諸多制約。實踐中申請人往往無法提供有力證據，而檢察機關民事調查核實的具體方式通常是審查執行卷宗及向涉案人員了解情況，且檢察機關與審判機關、司法行政機關等部門之間存在信息壁壘，若無專業化的調查手段作為支撐，檢察監督環節的調查核實工作比較難取得實質性突破。

最后是缺乏對虛假公證文書直接監督的具體法律依據。實踐中，除涉及刑事犯罪的虛假公證外，檢察機關監督虛假公證以監督法院審判、執行活動和司法行政機關履職情況為主，由于公證機構非行政機關或司法機關，且目前尚無對公證機構直接監督的法律規定和操作規范。因此，檢察機關辦理虛假公證案件，難免存在無法穿透和剛性不足的問題。

四

探索監督思路

為規制虛假公證行為，除了從立法層面提高違法成本、強化檢察機關調查核實權、為檢察監督提供法律依據等，筆者從基層檢察機關的實際情況出發，主要分析在當前法律框架下檢察機關如何依職權開展虛假公證監督，強化精準監督，提升監督質效。

（一）

虛假公證的線索挖掘

目前，包括虛假公證債權文書執行在內的民事非訴執行類監督案件體量是非常小的，檢察機關要加大依職權監督力度，首先就要提高線索挖掘能力。除了通過檢察機關內部的線索移送機制來獲取監督線索，大數據條件下的現代化監督方式即數字檢察工作模式的運用更能提高檢察機關線索挖掘的效率。因此，大數據模型的構建及運用是發現虛假公證監督線索重要抓手，而攻克數據壁壘則是精準抓取線索的第一步。

由于當事人對公證債權文書申請強制執行最終要達到的目的往往不局限于公證文書內容本身，而是關聯到已經存在或即將出現的民事執行、或破產清算案件，所以在構建大數據監督模型時，需要的數據有公證文書、裁判文書、執行案件數據、公證當事人及其關聯人員的信息等。為編制這張公證案件關聯信息網，需要建立檢察機關與法院、公安機關、司法行政等部門之間的信息共享機制，將公證案件數據庫與司法機關數據庫對接。除此之外，根據目標監督情形的不同，針對性接入市監部門、稅務部門等其他行政機關的數據庫。例如，針對侵犯公司債權人權益的虛假公證情形，可對接市監部門的企業登記信息、稅務部門的企業納稅情況等。

在數據庫對接的基礎上，通過分析某一領域內虛假公證的整體特點，尋找該類虛假公證案件的普遍特征。以逃避債務型虛假公證為例，通常存在的特點有三：一是公證債權文書的債務人是其他執行案件的被執行人，且該債務人名下現有或預期有可供執行的財產；二是案涉公證的辦理時間與訴訟案件或執行案件時間相近；三是公證文書債權人與債務人之間往往存在關聯。又如，以企業破產程序中的虛假公證為重點監督對象時，需要關注的特點有：公證債權文書的債務人為企業法人；公證文書涉及企業法人存在資不抵債的情況，或已進入破產清算程序。同理，通過對不同類型、不同領域的虛假公證進行類型解構，分析特征，以此為基礎構建大數據模型，通過對民事裁判文書、公證文書關鍵內容的分析和提取，再與其他數據信息進行碰撞和關聯，來篩選出疑點高、有價值的數據，后進一步開展人工審查和調查核實工作，對線索是否構成虛假公證作出判斷。

（二）

虛假公證的監督方式

由于檢察機關直接對虛假公證文書進行監督尚缺乏明確的法律依據，以及公證機構的運行具有偏市場化的性質，檢察機關針對虛假公證的監督應秉承謙抑性原則和重點監督相結合的辦案理念，在保持謙抑性原則的基礎上，對公證中存在的虛假性、主觀惡性較大的損害兩益的違法行為主動監督，但對正常、合法的公證程序中存在的實體性和程序性問題，則不宜過度介入。因此，檢察機關主要針對法院的審查處理程序和執行行為履行監督職責，在此基礎上依法進行合理化職能延伸。根據虛假公證不同違法情形，檢察機關可采取制發非訴執行檢察建議、督促行政機關依法履職或社會治理類檢察建議等不同的監督方式。

首先，對于利用虛假公證侵害他人合法權益，損害司法秩序及權威的，檢察機關應當針對公證文書所涉及的民事案件，向人民法院制發檢察建議予以監督。例如，陜西甲實業公司等公證執行虛假訴訟監督案中，當事人為套取執行款、逃避債務，惡意串通、捏造事實，騙取公證文書并申請法院強制執行，阻礙人民法院執行活動，導致執行法院以錯誤的債權分配方案進行財產執行。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百四十九條，公證債權文書確有錯誤的，人民法院應裁定不予執行。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百七十八條規定，公證債權文書的內容與事實不符或者違反法律強制性規定屬于公證債權文書確有錯誤的情形之一。檢察機關在查清案涉七起虛假公證相關情況后，向執行法院發出檢察建議，以公證債權文書確有錯誤為由建議不予執行上述公證債權文書，執行法院采納該檢察建議。除了向執行法院制發檢察建議，實踐中，個別地區的檢察機關也有針對虛假公證文書向公證機構提出檢察建議的做法，建議依法撤銷公證文書，這類探索雖直接糾正錯誤的公證文書，但如前所述，公證機構不屬于行政機關，檢察機關對公證文書直接監督的探索性做法在實踐中可能引發諸多爭議，公證機構對檢察監督的接受度不高。

第二，針對辦案中發現的公證機構或公證人員參與虛假公證等違法行為，檢察機關可向司法行政機關提出對涉案公證機構或公證人員依法作出處理的檢察建議，并及時將線索移送相關機關進行處理。例如，湖南省湘潭市檢察機關在辦理一起虛假公證過程中，發現案涉公證程序嚴重違法，該案公證員向公證當事人口頭陳述公證內容后讓公證當事人簽署空白公證文書和談話筆錄，且偽造公證當事人簽名、擅自變更公證文書時間，為虛假公證行為人提供了便利，檢察機關查明上述事實后，向司法行政機關提出檢察建議，司法行政機關予以采納并對涉案公證員給予停止執業等相關處理。《中華人民共和國公證法》第四十一條、第四十二條的規定，司法行政機關可針對公證機構及其公證員不同性質的違法行為，對公證機構作警告、罰款、停業整頓等行政處罰，對公證員作出警告、罰款、停止執業、吊銷執業證書等行政處罰。

第三，對于履職過程中發現公證行業監管或業務流程中存在的普遍性、傾向性問題，檢察機關可加強深層次監督，根據《人民檢察院檢察建議工作規定》第十一條向司法行政機關或公證機構提出改進工作、完善治理的檢察建議，或者向人民法院制發類案監督檢察建議，督促行政機關落實細化監管措施，加強對法律工作者的教育和管理，強化檢察監督和行業治理共同發力。

（三）

聯合整治的機制構建

為構建懲防虛假公證的長效機制，檢察機關可在法定職責范圍內，聯合人民法院、公安機關、司法行政機關構建數據共享、線索移送、協助調查等協作機制。該機制創新具有雙重治理效能：其一，系統性破解檢察機關與人民法院、行政機關之間存在的信息壁壘問題，為法律監督模型的落地提供數據支撐；其二，彌補檢察機關民事檢察調查核實的局限性，實現虛假公證行為從線索篩查、證據固定到責任追究的全流程穿透式監管，形成“數據賦能-模型識別-監督糾偏-行業治理”的全鏈條治理閉環。