清代川邊地區(qū)“廳”的設(shè)立

董嘉瑜

按今天我們說(shuō)到“廳”,或指特定建筑空間,或指政府的組織機(jī)構(gòu)。可是在清代,“廳”還是一種政區(qū)形態(tài),更因級(jí)別不同而有直隸廳、散廳之分。被譽(yù)為“情歌故鄉(xiāng)”的甘孜州康定市,最初的政區(qū)形態(tài)就是“廳”——打箭爐廳。此外,川邊地區(qū)還先后設(shè)有雜谷廳、松潘廳、懋功廳3個(gè)直隸廳和雷波廳、越嶲廳、馬邊廳、峨邊廳、里化廳、三壩廳、鹽邊廳7個(gè)散廳。“廳”這種清代獨(dú)有的政區(qū)形態(tài),既服務(wù)于多民族統(tǒng)一國(guó)家的地方治理需要,也是中華民族共同體意識(shí)生長(zhǎng)的見(jiàn)證者。

清代川邊地區(qū)的“廳”

清代川邊地區(qū)大體處于我國(guó)第一、二級(jí)地形階梯的過(guò)渡地帶,包括川西、川西北高原和川西南山地在內(nèi)的廣大區(qū)域。川邊地區(qū)是由一系列南北走向的山系、河流所構(gòu)成的高山峽谷地區(qū),費(fèi)孝通先生將其稱之為“藏彝走廊”。明代在川邊地區(qū)形成了由土司和都司、衛(wèi)所等所構(gòu)成的復(fù)合型政區(qū)形態(tài),清代則逐漸整合發(fā)展為以“廳”建制為主,即建立起自北向南以直隸廳、散廳為主體的新型政區(qū)架構(gòu)。這一重大變遷,是川邊地區(qū)國(guó)家治理不斷推進(jìn)和深化的結(jié)果,也是川邊地區(qū)多民族歷史文化融合發(fā)展的必然。

嘉慶二十五年(1820年)川邊地區(qū)廳的分布

“政區(qū)廳”的產(chǎn)生

政區(qū)廳制度的出現(xiàn),與清代地方治理中分防體系的確立密切相關(guān)。有清一代,地方行政的縱向?qū)蛹?jí)大體可分為省、府、縣三級(jí)。在高層政區(qū)中,由道員代表省級(jí)政府進(jìn)行分防治理,又有守道與巡道之別。在基層政區(qū)中,自兩千多年前推行“郡縣制”后,縣始終是地方行政治理最基本也是最穩(wěn)定的區(qū)劃單元。

統(tǒng)縣政區(qū)作為省與縣中間的一級(jí)地方行政區(qū)劃,在清代則有府、直隸州、直隸廳等政區(qū)類型。清初,知府常派佐貳官員(同知、通判)分防府內(nèi)各地,其駐各地的辦事機(jī)構(gòu)稱“廳”。隨著這些佐貳官員逐漸取得對(duì)所分防地區(qū)的“刑名錢谷”事務(wù)的管理權(quán),且具有專轄之地后,則成為以政區(qū)形式出現(xiàn)的廳,這類廳又稱“政區(qū)廳”或“撫民廳”。否則,便仍屬于職官序列的同知、通判官員,這一類被冠以“事務(wù)廳”或“專業(yè)廳”。

如果“政區(qū)廳”所分防區(qū)域形勢(shì)重要、治理不易,則直隸于省級(jí)政府管轄,稱之為“直隸廳”。次之,則被納入縣級(jí)政區(qū)序列,隸屬于“府”管轄,稱之為“散廳”。

清代川邊地區(qū)“廳”的設(shè)置

川邊地區(qū)此前大多屬于衛(wèi)所或土司統(tǒng)轄的區(qū)域,清初衛(wèi)所裁改與改土歸流之后,選擇何種政區(qū)形態(tài)便成為王朝與地方大員需要考量的問(wèn)題。“廳”的出現(xiàn),適應(yīng)了改土歸流、衛(wèi)所裁改后地方新設(shè)政區(qū)的剛性需要。但為何選擇“廳”,而不是“府”“州”等政區(qū)形態(tài),則與地方分防治理下的“定額”理念有關(guān)。

清代整體官員數(shù)量并不多,這與清代財(cái)政治理整體趨于“定額”的理念一脈相承。在財(cái)政收入基本穩(wěn)定的情況之下,地方官僚隊(duì)伍的數(shù)量只能保持極其有限的擴(kuò)張。由于府的佐貳官員本來(lái)便已存在,職官設(shè)置的行政成本與財(cái)政投入得以處于可控狀態(tài)之下,于是衛(wèi)所才改和改土歸流之后,便因勢(shì)利導(dǎo)地在這些地區(qū)設(shè)置了“廳”這種簡(jiǎn)單易行的地方行政區(qū)劃。

清代在川邊地區(qū)設(shè)置的第一個(gè)政區(qū)廳是雍正七年(1729年)所置打箭爐廳(今甘孜州康定市),為散廳,隸屬于雅州府。乾隆年間,加大了對(duì)川邊地區(qū)的開發(fā)和治理力度,先后設(shè)置雜谷廳(嘉慶年間改為理番廳,治所今阿壩州理縣薛城鎮(zhèn))、松潘廳(今阿壩州松潘縣)、懋功廳(今阿壩州小金縣)三個(gè)直隸廳和雷波廳(隸屬于敘州府)、越嶲廳(隸屬于寧遠(yuǎn)府)和馬邊廳(隸屬于敘州府)三個(gè)散廳。嘉慶十三年(1808年)設(shè)置峨邊廳(隸屬于嘉定府),為散廳。這些直隸廳、散廳,構(gòu)成了清代前中期環(huán)四川盆地川邊地區(qū)廳的半月形環(huán)布格局。

清末,伴隨西南邊疆危機(jī)的加深與川邊地區(qū)改土歸流的大規(guī)模推進(jìn),“廳”迎來(lái)新一輪的設(shè)置與推廣。一方面,打箭爐廳作為清初經(jīng)略康藏的戰(zhàn)略要沖,在川邊地區(qū)的治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用,光緒二十九年(1903年)由散廳升為直隸廳,宣統(tǒng)三年再升格為康定府。另一方面,隨著趙爾豐在川邊地區(qū)大規(guī)模改土歸流的推行,宣統(tǒng)三年在川邊地區(qū)新設(shè)里化廳(今甘孜州理塘縣,隸屬于康定府)、三壩廳(今分屬甘孜州理塘縣、巴塘縣,隸屬于康定府)、鹽邊廳(隸屬于寧遠(yuǎn)府)3個(gè)散廳。至此,不含已升格的康定府,清末在川邊地區(qū)共設(shè)置有3個(gè)直隸廳、7個(gè)散廳,占全省直隸廳、散廳的比例分別為75%、70%,足可見(jiàn)川邊廳這一政區(qū)形態(tài)在全省行政治理中的重要性。

宣統(tǒng)三年(1911年)川邊地區(qū)廳的分布圖

清代川邊地區(qū)“廳”的設(shè)置,在川西北以直隸廳為主,在川西、川西南地區(qū)則以散廳形式出現(xiàn),其設(shè)置與推廣過(guò)程,反映出“廳”這一級(jí)政區(qū)在邊地治理中的靈活性與重要性,并與四川東部的政區(qū)結(jié)構(gòu)形成鮮明對(duì)比。“廳”的設(shè)立改變了以往這些地區(qū)長(zhǎng)久以來(lái)的間接治理模式,標(biāo)志著清代對(duì)川邊地區(qū)的治理逐漸走向深入。

從“廳”的治所看“廳”的類型

治所,亦即今天行政區(qū)劃管理中的“政府駐地”,是設(shè)立“廳”的必備要素。川邊地區(qū)高山峽谷密布,其地理環(huán)境相較于內(nèi)地而言更為惡劣,加之處于地形階梯與大陸板塊的交叉過(guò)渡帶,容易引發(fā)山洪、地震等自然災(zāi)害,對(duì)“廳”的治所選址要求自然更高。

從川邊廳的治所來(lái)源來(lái)看,大體可分為三類:一類是由原來(lái)的土司駐地轉(zhuǎn)化而來(lái),如打箭爐廳、懋功直隸廳、里化廳;一類是由衛(wèi)所駐地轉(zhuǎn)化而來(lái),如松潘直隸廳、越嶲廳、雷波廳即屬此類;還有一類是由軍事駐堡或巡檢司駐地轉(zhuǎn)化而來(lái),馬邊廳、峨邊廳、鹽邊廳即是典型。從廳城的治所形態(tài)來(lái)看,除越嶲廳相對(duì)規(guī)范外,其余各廳治在治所形態(tài)上皆非經(jīng)制化的中國(guó)傳統(tǒng)城池格局形態(tài)。當(dāng)然,在西南山地地區(qū),不僅是川邊地區(qū)的廳治,就連四川其他地區(qū)的很多州縣治所形態(tài)皆呈現(xiàn)不規(guī)則狀。

康定治城圖

川邊地區(qū)廳的治所基本上是由衛(wèi)所、土司、營(yíng)汛與巡檢司的駐地改置而來(lái),據(jù)此亦可將清代川邊地區(qū)的廳分為三種類型。

一是因地域社會(huì)的開發(fā)或治理而由佐貳移駐過(guò)渡到清代的政區(qū)廳,馬邊、峨邊、鹽邊即屬此類。從政區(qū)名稱亦可看出這一類型廳制的特點(diǎn),馬邊即馬湖之邊,峨邊乃峨眉之邊,鹽邊則是鹽源之邊。這類廳的設(shè)置凸顯出明清以來(lái)隨著川西南邊區(qū)的地域開發(fā)和民族關(guān)系的演變,王朝借用“廳”這一新的政區(qū)形式推動(dòng)邊地開發(fā),加強(qiáng)邊地控馭與治理的目的。

二是因改土歸流或衛(wèi)所裁改而安設(shè)佐貳官員而成為的政區(qū)廳。這也是川邊地區(qū)的廳中最為常見(jiàn)的類型。其中,松潘直隸廳、越嶲廳系由衛(wèi)所改置而來(lái),雜谷、懋功二直隸廳因改土歸流而設(shè),雷波廳則同時(shí)兼具改土歸流與衛(wèi)所裁改雙重屬性,這也成為川邊廳的來(lái)源中最為普遍的一種類型。

三是因地理位置具有全局戰(zhàn)略意義而特地設(shè)置的政區(qū)廳。此類獨(dú)以打箭爐廳最為特別,打箭爐廳作為清代很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)設(shè)置最西的一個(gè)廳,對(duì)清朝經(jīng)略川邊乃至康藏地區(qū)都起著非常重要的作用。作為廳治的打箭爐城,不但是川藏貿(mào)易的重要場(chǎng)所,而且通過(guò)稽察往來(lái)人口,對(duì)推動(dòng)清代不同民族間的交流、交往與交融亦發(fā)揮著重要的橋梁作用,凸顯出打箭爐城“以孤城而控制諸地,以一隅而屏藩全藏”的重要戰(zhàn)略地位。清末打箭爐廳由散廳升直隸廳并進(jìn)而改府,政區(qū)變遷的背后皆與打箭爐所處的經(jīng)略川藏中的重要戰(zhàn)略地位相關(guān)。

治所作為行政區(qū)劃存在的必要條件之一,是該行政區(qū)設(shè)立的典型標(biāo)志,對(duì)區(qū)域治理起著重要作用。因此,從這個(gè)意義上來(lái)講,廳的治所是清代對(duì)川邊地區(qū)施加政治影響的重要行政和地理節(jié)點(diǎn)。為此,清代在廳的城市建設(shè)上投入了大量的財(cái)力和人力,并定期對(duì)其城池與城門進(jìn)行修繕與加固工作,特別是在川邊地區(qū)高山峽谷的地形地貌與多自然災(zāi)害的背景下,反映出廳制突破地形限制,將國(guó)家化的象征持續(xù)穩(wěn)固地向邊地推進(jìn)的努力。

1913年,北洋政府頒行《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官?gòu)d組織令》,行政區(qū)劃上的“廳”都被改為“縣”,“廳”結(jié)束了作為一種政區(qū)形態(tài)的歷史使命。透過(guò)川邊地區(qū)廳制的變遷,有助于我們加深對(duì)清代邊緣地帶行政治理這一問(wèn)題的理解,深入推進(jìn)內(nèi)生于中國(guó)歷史脈絡(luò)的國(guó)家治理演進(jìn)之路。

來(lái)源:四川民政發(fā)布

作者:董嘉瑜(歷史學(xué)博士,四川省區(qū)劃地名學(xué)會(huì)監(jiān)事,四川大學(xué)歷史文化學(xué)院助理研究員)