中國正迎來一場規模超前的城市更新行動 ： 年均 9萬億級別的超級市場 呼之欲出 。

2025年5月15日，國務院發布了一 份重要文件：《關于持續推進城市更新行動的意見》 。

隨之， 5月20日上午，國務院新聞辦公室召開新聞發布會，住房城鄉建設部副部長秦海翔和國家發展改革委、財政部、自然資源部、金融監管總局有關負責人介紹有關情況。

顯然，牽涉部門眾多，事情重大。

那么，文件核心是什么內容呢？

簡單來說， 根據“意見 ” 安排，到2030年，城市更新行動實施取得重要進展，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，人居環境明顯，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間 。

啥含義？

這類“看起來很遠”的文件，普通人 一看到，就 頭大，總覺得離自己很遠。 但如果說拿 2015年棚改那一波 造富浪潮 來對比，你就知道，這個文件，非常有可能帶來 一個新時代 的 拐點 。

咱先聊聊國家為啥此時大力推動城市更新？

我們先來看一 組 數字， 截止 2024年底，常住人口城 鎮化率是67% ，這 涉及 9.4億人 生活在城鎮 。

這個就是城市更新的現實大背景：老舊小區居民，也能住上舒適便捷的“新房”，城中村變身現代化宜居區，城市到處是綠色、智能的建筑與設施，滿足人民美好的生活需求。

早期，我們 對城市更新的理解是局部的 ： 大家第一印象， 首先是聚焦于老舊小區的改造， 頂多算是 一項很民心民生工程。

再 隨后老舊小區以外， 一 些老舊街區 、 廠區，還有一些城中村，也擴進來了 。 整體上，這被通稱為 三舊改造。

到了 這一次，文件 部署更加全面系統， 是戰略性的安排， 涵蓋了8個方面的任務，從保安全到?；A的民生，再到將來要促進城市功能的完善，結構的優化 。

換句話說， 這不 再是 簡單的“修修補補”，而是 一場深刻的城市再造，也可以說 是“ 新時代的新基建 ” 。

因為，其中，最關鍵地方隱含 催生出城市發展的新動力 。

要知道，我國城市發展從過去大規模 增量建設 ，已經到了 存量提質 改造階段。

戰略層面看，城市更新，需要頂層設計來破局，這份意見就提供了關鍵指引。

它不僅能 穩增長、擴內需、惠民生 ，而且創造了 一個超級大市場 。

中 研普華產業研究院 報告 顯示，2025年中國城市更新市場規模預計突破 8.6萬億元 ，同比增長18.3%。 粗略 預 計，到2029年， 城市更新，會 成為一個年均 9萬億級別的超級市場 。 今年算起， 五年加起來，這個數字 接近 40萬億 。

經濟 蛋糕 確實很大 。 那么，文件內容 主要涉及哪些投資方向和領域？

我們研究 行動方案 發現，這里面， 主要包括以下 八個 方面和投向：1.加強既有建筑改造利用（主要是危房改造）；2.推進城鎮老舊小區整治改造（主要包括燃氣等老化管線管道，整治樓棟內人行走道、排風煙道、通風井道、加裝電梯、停車場、充電樁等設施改善、建設）；3.開展完整社區建設（主要便民商業和公共服務建設）；4.推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造；5.完善城市功能（提到了“平急兩用”、醫療、養老、育兒設施建設）；6.加強城市基礎設施建設改造（重點提到了地下管網改造，這塊此前測算規模較大）；7.修復城市生態系統；8.保護傳承城市歷史文化。

我們知道， 從2020年中央部署實施城市更新行動的工作以來， 全國 城市 陸續 進行了先期的探索 。 而自 去年開始，15個試點城市，也 已經跑了一年多 。

統計顯示， 2019 — 2024年，全國累計開工改造老舊小區28萬個，惠及居民4800萬戶、超過1.2億人，共改造提升各類老化管線36萬公里，增設停車位387萬個，建設養老、托育等各類社區服務設施7.8萬個。

如今， 中央這一紙文件，等于正式按下“全國推廣”的啟動鍵，上升為 政策制度安排 。

當下，我們該 如何看待城市更新行動？ 這 是否會開啟新一輪“棚改”房地產擴張?

大家清楚， 年初以來，這一輪逆周期調控中，房地產政策 是 落地較慢的一環，開發投資增速仍在-10%左右水平 。

顯然， 房地產 亟待政策支持 。

仔細研讀文件，我們看到： 總體要求中提出“堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行”，行動方案的時間節點是到2030年，城市更新行動實施取得重要進展。

無論是 從表述，還是 時間要求看，行動方案仍然延續對房地產高質量發展的總體要求 。 這雖然 有利于持續維持房地產市場企穩態勢，但 并沒有大干快上的意思 。

所以，我們的結論是：房地產 投資規模上，國家 強調高質量供給，而并非大水漫灌 。

這標志城市發展已經由“ 增量擴容”轉向“存量運營 ”：城市更新成為少有的政策性紅利窗口。

這個轉變，無疑會 大幅重塑現有房地產格局。

想象一下：老居民樓加裝電梯變成綠色節能社區 、 老工廠變成創意園區，老寫字樓變成孵化基地……

典型如北京798文化園區、深圳舊寫字樓孵化基地，實現了產業升級、空間活化。

這些變化帶來的，一方面 是 民眾 生活體驗的提升， 二來 更是土地與資產的“二次增值”。

過去， “拆舊建新” 是 城市建設主旋律 。 然而， 這一次，城市更新強調的是“不搞大拆大建”， 而是 “核心地段”的系統升級。

為什么不能夠大拆大建？文件 回答很清楚： 要把歷史文化遺產的保護放在前邊，要在全過程當中注意保護好歷史文化遺產，并且通過合理的活化利用和現代生活融合起來。

畢竟， 城市是由歷史累積而成，這也是寶貴的資源。

早在 2021年時，住建部就下發了一個文件，即《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，這幾年大拆大建的現象已經沒有了 。

這次《意見》的邏輯，更是進一步強調： 整個系統的優化升級，并不只停 留在 “房屋” 上 ，而是構建了一個“從點到面、從房屋到城區”的 全鏈條更新體系 。

很明顯，這就要求 項目操盤者 不僅只懂得 搞基礎設施、做加建改造， 而且 還 要 懂如何營造一種工作、生活方式，把商業、文化、旅游融合在一個街區里，打造綜合功能場景。

這事聽著 挺 好，但 資金問題永遠是一個大問題 ： 錢從哪來？

首先是財政啟動： 中央財政以“專項補助 + 中央預算內投資 + 國債投入”的方式，重點用于啟動試點、補齊短板。 這里不僅 包括 中央預算內投資 ，中央財政的資金以及地方政府投入，還 包含 相關的地方政府可以做的一些稅費減免的政策。

其次是 金融 助 力 ： 銀行也在不斷創新金融產品，大力支持 。 各類金融機構信貸， 像國家開發銀行等， 會 在“風險可控、財務可持續”的前提下，為符合條件的更新項目提供低息貸款支持。 而 值得關注的是，政策 還 明確鼓勵更多“城市更新專項REITs”“綠色債券”等金融工具參與。

當然，最終 把這盤棋真正下 好，還是要靠 市場 落地 。

總體來看，政府的財力要做的事情很多，完全依靠政府的投入，顯然是不可持續的。

至于代表 社會資本 的 企業，更多是 在觀望，嘗試小心 地 進入。所謂市場 落地 ，就必須找到一條能夠 讓企業 獲得 利潤，哪怕是 微利的一種模式 。

對此， 文件中提到了鼓勵民營企業參與基礎設施、公服項目，打通片區開發、特許經營、PPP合作等多種市場化路徑 。

而那些 真正能 承接項目機構，一定 是具備長周期開發能力、資源整合能力與產業導入能力的企業 。

譬如， 平臺型文旅公司、運營型城投公司、復合型開發商， 才有望成為這輪 社會資本主力軍 。

歸根結底，這次城市更新行動，是 城市 之間 “換道比拼 ” ：

既是民生工程，也是經濟新引擎 。

恰如 意大利博洛尼亞老城小鎮，中國城市也需要煙火氣與精致感并存。