江蘇連云港市東海縣石梁河水庫(kù)整治行動(dòng)中，遵紀(jì)守法的謝某砂場(chǎng)因政府承諾未兌現(xiàn)導(dǎo)致五年維權(quán)，基層執(zhí)法中“重生態(tài)輕程序”的偏頗顯現(xiàn)，引發(fā)了對(duì)政府公信力深層次的拷問。

據(jù)了解，謝某自2009年起經(jīng)營(yíng)砂場(chǎng)，第一年就經(jīng)歷庫(kù)區(qū)對(duì)有序采砂管理及繳納采砂規(guī)費(fèi)的政府工作，他每年都帶頭向連云港市水利局辦理了相關(guān)手續(xù)、繳納了相關(guān)費(fèi)用。2019年下半年卻因配合政府工作而招致利益嚴(yán)重受損。

石梁河水庫(kù)的碧波綠水之下，沉淀的不僅是河砂，更是對(duì)政府治理能力的考驗(yàn)。謝某的維權(quán)之路，恰似一面明鏡，深刻映照出基層執(zhí)法領(lǐng)域‘片面追求效率而輕視契約精神，注重整治行動(dòng)卻忽視后續(xù)善治’的痼疾。

一旦“執(zhí)法者”的身份蛻變，淪為“違約方”，那么損害的不僅是民眾個(gè)體權(quán)益的涓滴細(xì)流，更是法治社會(huì)這座巍峨大廈賴以穩(wěn)固的堅(jiān)實(shí)根基。

石梁河整治風(fēng)暴：一場(chǎng)本應(yīng)正義的開端

生態(tài)治理與政策落地。2019年，連云港市六部門響應(yīng)中央環(huán)保督察“回頭看”的要求，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于清理石梁河水庫(kù)砂場(chǎng)的通告》，并啟動(dòng)了采砂整治專項(xiàng)行動(dòng)。該行動(dòng)旨在解決庫(kù)區(qū)30年無序采砂問題，要求在8月31日前完成黃砂清理工作。

這場(chǎng)被市民稱為“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”的行動(dòng)，初期便贏得了廣泛支持，包括謝某砂場(chǎng)在內(nèi)的多家合規(guī)砂場(chǎng)均積極響應(yīng)號(hào)召。正如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》所強(qiáng)調(diào)，到2035年，“人水和諧”美麗河湖、美麗海灣基本建成。

石梁河水庫(kù)曾因非法采砂活動(dòng)遭受嚴(yán)重生態(tài)破壞，水質(zhì)惡化，周邊居民深受其害。然而，隨著整治行動(dòng)的實(shí)施，這一局面將得到根本性扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境也會(huì)得到顯著改善。

合規(guī)砂場(chǎng)的“配合之痛”。謝某砂場(chǎng)在通告發(fā)布后，迅速啟動(dòng)清理程序，卻在8月17日突遭市水利局及水庫(kù)管理處要求：為配合船舶拆解工作，其砂場(chǎng)約11萬立方米黃砂（含砂底）需暫停外運(yùn)，轉(zhuǎn)為平整場(chǎng)地供江蘇三泰船業(yè)有限公司拆船使用。

管理部門承諾“拆船完畢后將準(zhǔn)許清運(yùn)”，這一突如其來的變更打亂了砂場(chǎng)的原有計(jì)劃，但基于“支持政府工作”的初衷，謝某最終選擇了配合。然而，這一出于大局考慮的配合，卻意外地成了后續(xù)一系列糾紛的導(dǎo)火索，砂場(chǎng)為此投入了大量的人力物力進(jìn)行場(chǎng)地平整，導(dǎo)致原本井然有序的清理工作被迫中斷。

拆船后的“連環(huán)阻礙”。2020年4月，船舶拆解完成后，石梁河水庫(kù)管理處申請(qǐng)的45天清理期，受疫情管控、道路維修及環(huán)湖大道施工等多重因素影響，原本計(jì)劃的清運(yùn)時(shí)間被大幅壓縮，僅剩十余天可用。

5月10日至7月15日，在此期間石梁河鎮(zhèn)政府封閉鎮(zhèn)區(qū)道路，禁止貨車通行；連云港交通控股方面在雨季的施工，使得環(huán)湖道路變得泥濘不堪，嚴(yán)重阻礙了運(yùn)輸車輛的通行。直至外運(yùn)工作暫停，砂場(chǎng)內(nèi)尚有7萬余方毛砂未能及時(shí)處理，這些本應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)順暢銷售的黃砂，卻因長(zhǎng)時(shí)間的堆積，逐漸失去了其應(yīng)有的價(jià)值，面臨著貶損的風(fēng)險(xiǎn)。

“口頭承諾”與行政不作為。謝某屢次提出延長(zhǎng)清理期的申請(qǐng)，卻屢遭駁回，管理部門均以“庫(kù)區(qū)需統(tǒng)一管理”為由進(jìn)行回應(yīng)。在謝某砂場(chǎng)陷入困境過程中，連云港市水利局水政支隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)范運(yùn)濤的一系列行為讓人深感疑惑。

2021年5月6日下午，范運(yùn)濤支隊(duì)長(zhǎng)在石梁河水庫(kù)管理處約謝某和李某、陶某、袁某（遺留黃砂負(fù)責(zé)人）商談黃砂處置一事，其中單獨(dú)與謝某商談時(shí)，明確提出將謝某的7萬余立方米黃砂價(jià)格以不低于60元/立方米的價(jià)格，總價(jià)420萬元，具體支付方式再行協(xié)商。其他幾人也對(duì)給出的不低于60元/立方米的價(jià)格表示了認(rèn)可。

兩三天后，讓人難以猜測(cè)的是，謝某再次找到范支隊(duì)問及砂款給付方式的時(shí)候，范支隊(duì)卻表示上次談話只代表其個(gè)人行為，不代表政府，此后一直不再提及此事。

在過后的一段時(shí)間里，范運(yùn)濤和連云港市政府分管水利局的紀(jì)委楊書記多次約談謝某，卻以五萬立方米、30元/立方米的價(jià)格，另付石梁河管理處征收的10萬元砂底清場(chǎng)費(fèi)共計(jì)支付160萬元處理此事，謝某均予以否定。

2021年8月10日中午，由范運(yùn)濤隊(duì)長(zhǎng)打電話給謝某說，如果同意總價(jià)160萬元當(dāng)天就向其賬號(hào)打款，如果不同意的話，就將把所有黃砂推到河里和場(chǎng)地里面，謝某因?yàn)楫?dāng)時(shí)在外地，沒有同意，他們就不問青紅皂白把所有的黃砂推到了河里面。

現(xiàn)場(chǎng)的情景觸目驚心，黃燦燦的砂堆在鏟車轟鳴聲中被夷為平地，采砂人辛勤勞動(dòng)的成果一下化為烏有，即使是地痞流氓都不會(huì)把到手的財(cái)物變成“水漂”！當(dāng)時(shí)推填黃砂的視頻，讓人看了非常痛心。

這里有必要介紹一下黃砂市場(chǎng)的行情，2021年8月份，連云港市交控黃砂有限公司的黃砂銷售價(jià)格為120元/立方米，而連云港水利局在免費(fèi)使用謝某的黃砂之后，給出的價(jià)格僅為30元/立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，這種懸殊的價(jià)格差背后，折射出的不僅是行政補(bǔ)償機(jī)制的嚴(yán)重扭曲，更暴露出某些職能部門將行政管理權(quán)異化為市場(chǎng)定價(jià)權(quán)的危險(xiǎn)傾向。

具有官方背景的連云港交控黃砂有限公司的銷售記錄顯示，自2020年整治行動(dòng)以來，該公司累計(jì)銷售庫(kù)存黃砂逾500萬立方米，僅2021年度就實(shí)現(xiàn)銷售收入6.8億元。與之形成鮮明對(duì)比的是，謝某砂場(chǎng)被強(qiáng)制征用的7萬余立方米黃砂，按市場(chǎng)價(jià)值估算損失超過840萬元，而政府提出的補(bǔ)償方案僅覆蓋實(shí)際價(jià)值的19%。

中國(guó)政法大學(xué)行政法專家指出，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第五百三十三條關(guān)于情勢(shì)變更原則的規(guī)定，以及《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條"行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可"的條款，連云港水利局在未與行政相對(duì)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，單方面變更行政許可內(nèi)容，已涉嫌構(gòu)成行政違法。

更值得注意的是，在2021年9月新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中，特別增加的"行政執(zhí)法三項(xiàng)制度"明確要求執(zhí)法過程全記錄，但涉事部門始終未能出示完整執(zhí)法記錄。

類似案例在江蘇并非孤例。2020年南通長(zhǎng)江岸線整治中，三家合規(guī)碼頭企業(yè)同樣遭遇"承諾補(bǔ)償未兌現(xiàn)"的困境，最終通過省高院行政調(diào)解獲得合理補(bǔ)償。這揭示出部分基層部門在重大工程推進(jìn)中，習(xí)慣性采取"先突破法律程序，后修補(bǔ)法律關(guān)系"的治理模式。

當(dāng)價(jià)值數(shù)億元的黃砂資源在推土機(jī)的轟鳴中沒入河底，被埋葬的不僅是企業(yè)主的合法權(quán)益，更是公眾對(duì)"法治政府"建設(shè)成效的信任基石。

還有一點(diǎn)需要說明的是，謝某砂場(chǎng)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中租用附近村民160余畝土地，租金就用了50多萬元，都是謝某提前支付村民的，承租時(shí)間陸續(xù)簽約到2029年度。連云港水利部門的背信棄義，對(duì)砂場(chǎng)的困境視而不見，盡管砂場(chǎng)多次嘗試溝通，但始終未獲得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，維權(quán)之路異常艱難。

謝某的“160萬補(bǔ)償價(jià)”與600余萬直接損失，折射的是水利局個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力膨脹！此外，如果測(cè)算設(shè)備閑置損耗80萬元、人工管理成本70萬元，以及砂底的損失，總計(jì)將會(huì)超過千萬元。

尤為引人注目的是，政府在協(xié)商過程中一味回避法律責(zé)任，假借“財(cái)政預(yù)算限制”之名，實(shí)則壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這一行為與現(xiàn)實(shí)中的公平正義原則形成了強(qiáng)烈反差。這種強(qiáng)權(quán)官僚的做法，不僅暴露了基層治理中的混亂性，更折射出權(quán)力膨脹的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

耐人尋味的是，2021年連云港市交通工程建設(shè)指揮部采購(gòu)?fù)焚|(zhì)黃砂的招標(biāo)價(jià)仍維持在90元/立方米，這種價(jià)格雙軌制不僅違背了《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》所確立的公平、合法和誠(chéng)實(shí)信用原則，更涉嫌違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2018）》關(guān)于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督的強(qiáng)制性規(guī)定，這些規(guī)定旨在規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束。

尤為令人警覺的是，賠償協(xié)商過程中頻現(xiàn)的‘領(lǐng)導(dǎo)換任即政策轉(zhuǎn)向’怪象，嚴(yán)重削弱了《重大行政決策程序暫行條例》所確立的決策連續(xù)性機(jī)制的實(shí)際效力，使其近乎形同虛設(shè)。

這場(chǎng)持續(xù)五年的賠償拉鋸戰(zhàn)，最終演化為檢驗(yàn)地方政府法治成色的試金石。當(dāng)“生態(tài)正義”被用作程序瑕疵的掩飾，當(dāng)行政承諾變成可以輕易撕毀的空頭支票時(shí)，這不僅侵害了特定個(gè)人的合法權(quán)益，更動(dòng)搖了整個(gè)社會(huì)治理體系的合法性基礎(chǔ)。

正如《江蘇省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》第三十二條所明確的，政府不得以換屆、機(jī)構(gòu)調(diào)整等為由違約毀約，石梁河畔的這場(chǎng)賠償爭(zhēng)議，正在考驗(yàn)新時(shí)代法治政府建設(shè)的深層命題。

公信力之殤：當(dāng)“執(zhí)法者”淪為“違約方”

程序違法與信用透支。從法律層面，《中華人民共和國(guó)行政許可法》第八條明確 “行政機(jī)關(guān)不得擅自變更已生效的行政決定”，而石梁河管理處臨時(shí)叫停清運(yùn)、未履行書面協(xié)議的行為，已構(gòu)成行政違約。

在石梁河水庫(kù)的整治行動(dòng)中，前期監(jiān)管混亂，導(dǎo)致了無序采砂亂象。經(jīng)過整治，29名公職人員因涉嫌充當(dāng)“砂霸保護(hù)傘”被問責(zé)，這反映了整治行動(dòng)的深入和對(duì)監(jiān)管問題的嚴(yán)肅處理。然而，謝某砂場(chǎng)案卻揭示了另一種現(xiàn)象：在整治行動(dòng)后期，對(duì)遵守法規(guī)者的合法權(quán)益保護(hù)存在明顯不足。

倘若執(zhí)法者一味追求短期的成效，隨意更改政策，以至于生態(tài)正義被置于程序正義之上，這無疑將嚴(yán)重削弱政府依法行政的根基。

村民陳某松雖言辭質(zhì)樸，卻道出了真諦：“雖鏟除了砂霸，卻讓守法之人寒了心，這樣的整治方法，不過是治標(biāo)不治本罷了。”運(yùn)動(dòng)式整治所遺留下的問題，成為政府公信力的軟肋，亟須法律手段解決。

個(gè)案背后的制度反思，謝某案絕非孤例。2022年修訂的《江蘇省河道管理?xiàng)l例》，明確指出在公共利益需要時(shí)臨時(shí)占用合法砂場(chǎng)，必須進(jìn)行提前評(píng)估并給予全額補(bǔ)償。

然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中，基層部門有時(shí)會(huì)忽略程序的重要性，導(dǎo)致執(zhí)行效果與法規(guī)要求存在偏差。制度的不斷完善，乃是構(gòu)筑防止類似事件重演之堅(jiān)固防線，確保政府行為始終有法可依，個(gè)人權(quán)益得以切實(shí)依法保障。

公信力重建的核心：讓守法者不吃虧。連云港市水利局官網(wǎng)曾宣稱“打造法治水務(wù)”，然而，與清遠(yuǎn)市水利局強(qiáng)化水行政執(zhí)法的案例形成鮮明對(duì)比的是，謝某案凸顯了連云港市水利局在執(zhí)法守法方面的雙重標(biāo)準(zhǔn)，本質(zhì)上是對(duì)法治精神的背離。

正如最高法案例指出：“政府公信力始于對(duì)個(gè)體權(quán)益的尊重”，嚴(yán)懲濫權(quán)公職人員，堅(jiān)決捍衛(wèi)合法權(quán)益，并汲取信用修復(fù)的成功經(jīng)驗(yàn)，政府得以有效彌合因失信而引發(fā)的信任鴻溝，重塑“言出必行”的政府形象。政府部門應(yīng)帶頭遵守法律，讓每一個(gè)守法者都能感受到公平正義，這是重建公信力的核心所在。

物以稱為準(zhǔn)，國(guó)以法而立。石梁河水庫(kù)整治案中顯現(xiàn)的程序缺陷，映射出生態(tài)治理領(lǐng)域內(nèi)廣泛存在的政策善意與執(zhí)行失序之間的沖突。 2023年國(guó)務(wù)院《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》強(qiáng)調(diào)的"政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)"，在此案中遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)——連云港水務(wù)部門既當(dāng)"清場(chǎng)裁判員"又做"利益關(guān)聯(lián)方"。

此案例凸顯了政府構(gòu)建三重保障機(jī)制的重要性：首要之舉在于強(qiáng)化行政決策聽證制度，確保《重大行政決策程序暫行條例》得到嚴(yán)格遵循，對(duì)關(guān)乎個(gè)人核心利益的行政行為，需進(jìn)行全面而深入的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與細(xì)致考量；其次要落實(shí)《江蘇省社會(huì)信用條例》，將政務(wù)履約情況納入政府績(jī)效考核體系，對(duì)失信行為采取嚴(yán)格的終身追責(zé)制度；最后應(yīng)健全司法救濟(jì)渠道，參考最高人民法院第17號(hào)指導(dǎo)性案例精神，對(duì)行政機(jī)關(guān)"新官不理舊賬"等行為適用懲罰性賠償。

值得注意的是，2022年水利部等四部門聯(lián)合印發(fā)的《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》已明確"生態(tài)補(bǔ)償"條款，但連云港相關(guān)部門在處置剩余砂料時(shí)，既未組織價(jià)格聽證，也未啟動(dòng)第三方評(píng)估，直接采用行政指令定價(jià)。這種以"權(quán)力定價(jià)"取代"市場(chǎng)定價(jià)"的做法，明顯違背了中央深改委《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》的精神。

3月28日，連云港市委書記馬士光在全面依法治市會(huì)議上說，需始終堅(jiān)守改革與法治并重，以法治為引領(lǐng)，規(guī)范改革行為，運(yùn)用改革思維和方法，不斷健全立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)的體制機(jī)制。要始終堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民，扎實(shí)開展法治惠民實(shí)事項(xiàng)目，用法治保障人民美好生活。

他進(jìn)一步指出，連云港市公安局在夏季行動(dòng)中堅(jiān)決執(zhí)行“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則，確保各類市場(chǎng)主體受到平等保護(hù)。他們對(duì)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪行為采取了零容忍態(tài)度，依法嚴(yán)懲不貸，通過一系列專項(xiàng)行動(dòng)，如“昆侖2023”和“夏季行動(dòng)”，有效打擊了制售偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的犯罪行為，為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的法治后盾。要持續(xù)深化綜合行政執(zhí)法改革，強(qiáng)化為企法律服務(wù)，打造更優(yōu)法治化營(yíng)商環(huán)境。

對(duì)照馬書記的講話精神，不知連云港市河長(zhǎng)辦主任、水利局局長(zhǎng)顏建有何感想？從“述法履職”邁向“良法善治”的過程中，水務(wù)部門更需拿出刀刃向內(nèi)的改革勇氣。當(dāng)"程序正義"逐漸超越"治理效率"，當(dāng)"契約精神"深刻滲透至行政體系的每一個(gè)角落，石梁河畔所面臨的公信力危機(jī)，才能轉(zhuǎn)化為推動(dòng)法治政府建設(shè)邁向新階段的契機(jī)。

當(dāng)前亟待建立行政承諾回溯機(jī)制，對(duì)2019年以來的清理政策進(jìn)行合法性審查，依據(jù)《江蘇省行政程序條例》第五十八條"行政機(jī)關(guān)撤回或變更行政決定造成損失的應(yīng)依法補(bǔ)償"，對(duì)謝某砂場(chǎng)啟動(dòng)損失復(fù)核程序。

值得關(guān)注的是，2024年新修訂的《江蘇省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》增設(shè)"政府違約案件掛牌督辦制度"，明確規(guī)定"因規(guī)劃調(diào)整、政策變化造成個(gè)人合法權(quán)益受損的，應(yīng)當(dāng)建立補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制"。

站在全國(guó)首部政務(wù)誠(chéng)信地方性法規(guī)《江蘇省加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)實(shí)施辦法》實(shí)施三周年的節(jié)點(diǎn)，石梁河水庫(kù)的波濤仍在訴說著疑問：個(gè)人何以需耗時(shí)五年，方得政府法治承諾之兌現(xiàn)？此不僅是連云港水利系統(tǒng)必須解答的課題，亦是全國(guó)法治政府建設(shè)進(jìn)程中的一面鏡子。

答案或許就藏在《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》那句醒目標(biāo)注里："當(dāng)程序正義成為權(quán)力運(yùn)行的肌肉記憶，誠(chéng)信政府便不再是遙不可及的治理愿景。"期待連云港市紀(jì)委監(jiān)委派駐市水利局紀(jì)檢監(jiān)察組啟動(dòng)專項(xiàng)督查，倒查五年維權(quán)過程中是否存在懶政怠政問題。唯有將個(gè)案糾偏與制度補(bǔ)缺相結(jié)合，才能避免"運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法—個(gè)人受損—信訪維權(quán)—被動(dòng)補(bǔ)償"的惡性循環(huán)。

希望這起案例能成為一面鏡子，照見連云港市水利局依法行政的短板，更照亮依法行政的正義之路，解決個(gè)體生存發(fā)展難題，體現(xiàn)了地方政府行政管理的原則性和靈活性，推進(jìn)法治政府、誠(chéng)信政府、服務(wù)型政府的全新建設(shè)。

關(guān)于石梁河水庫(kù)謝某砂場(chǎng)的維權(quán)狀況，媒體將持續(xù)予以關(guān)注。（龔維明 鄭毅哲）