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城市與區域治理研究院 蘇志勇/文

用地政策是城市更新中重要的基礎性保障，專項規劃則在城市更新中起到統籌全局、明確方向、保障實施的作用。

近年來的城市更新實踐，在土地和規劃層面遇到了諸多待解難題，包括土地供給、產權變更、用途調整、功能混合等方面。各地在試點探索中通過加強規劃和土地政策的融合創新，在實踐中不斷尋求解決之道。

近期出臺的《關于持續推進城市更新行動的意見》將“完善用地政策”作為重要的支撐保障機制，在總體要求中強調，“堅持規劃引領，發揮發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃實施支撐作用”。在用地政策上，提出“加強用地保障”“推動土地混合開發利用和用途依法合理轉換”“盤活利用存量低效用地”等具體要求。這些制度安排為破解城市更新中的用地難題提供了解決方案，為持續推進城市更新行動提供了制度保障。

用地和規劃難題的復雜性

城市更新中的用地和規劃難題是城市高質量發展面臨的重要挑戰，其復雜性源于土地資源稀缺性、利益主體多元性和政策的滯后性等多重因素，具體體現在以下幾個方面。

首先是土地用途沖突與規劃剛性約束之間的矛盾。在用地性質方面，老舊城區經常出現工業、倉儲等低效用地與城市功能升級需求不匹配問題。城市更新項目需要實現土地用途的調整（如工業用地轉商業用地）或功能混合（如居住與商業融合），但由于現有規劃體系不夠靈活，調整流程繁瑣，限制了項目的靈活性和創新性。例如，工業用地轉為商業或文化用地時，需突破原規劃用途管制，但涉及國土、城建等多部門協調，程序復雜且周期長。在規劃體系方面，傳統國土空間規劃側重“自上而下”的剛性管控，而城市更新需兼顧“自下而上”的市場需求。

其次是土地權屬復雜與利益分配難題。城市更新項目涉及土地方、產權方、投資方、政府、經營方等多個利益相關方，協調難度大。老舊社區通常存在產權不清、私搭亂建等現象，導致拆遷補償標準難以統一。在涉及私房改造、歷史街區保護等場景中，產權變更的阻力尤為明顯。集體土地與國有土地混雜的城中村改造，則需要平衡村集體、開發商和居民利益。由于利益分配機制缺失，導致社會資本參與動力不足。

第三是政策與技術標準存在滯后性。在土地政策方面，現行土地管理法規側重新建項目，對存量用地更新缺乏針對性。在技術標準方面，城市更新項目常需突破現行技術規范，但缺乏明確標準。

第四是文化保護與發展的平衡難題。在城市更新中常面臨“保護”與“拆除”的矛盾。傳統的城市更新往往采取“大拆大建”的方式，這種方式雖然能在短期內快速改善城市面貌，但也造成了歷史建筑的消失、城市文脈的斷裂、對居民生活秩序的破壞等。新模式下的城市更新強調“留改拆”并舉，強調城市歷史文化的保護與傳承，這樣就對規劃提出了更高的要求，同時也增加了利益權衡的難度。

城市更新中的土地政策創新實踐

近年來，各地在城市更新試點實踐中，通過創新土地政策、優化規劃機制、引入市場力量、強化居民參與等多種方式，因地制宜解決土地利用和規劃難題，積累了較為豐富的經驗。

一是建立“城市體檢—規劃—實施”一體化機制。城市體檢是城市更新的一項重要基礎性工作，旨在通過城市體檢發現土地利用效率低、基礎設施薄弱、生態環境不佳等問題，制定針對性的更新專項規劃。目前全國所有地級以上城市均已全面開展城市體檢工作，普遍形成了“城市體檢—專項規劃—片區策劃—項目實施方案”的一體化推進機制。例如天津市建立“城市體檢發現問題、城市更新解決問題”的閉環工作機制。將城市體檢與城市更新規劃計劃、方案策劃等銜接，完善城市體檢指標體系，系統制訂5項提升計劃、16項更新工程。江西省建立城市體檢成果轉化的工作機制，要求各市縣一體化推進城市體檢與城市更新工作，并將一體化推進情況納入政府年度考核。

二是創新土地政策。各地在城市更新中嘗試突破傳統的土地管理模式，探索靈活的土地政策。例如，為了適應土地用途變更和建筑功能轉化需要，北京市完善存量建設用地盤活利用政策，先后出臺了《關于存量國有建設用地盤活利用的指導意見（試行）》《建設用地功能混合使用指導意見（試行）》，鼓勵產業用地混合利用，完善土地利用方式和年限，解決了更新主體對空間功能升級的常態化需求。供地方式上，一些城市采用帶方案出讓、協議出讓、彈性年期等方式，提高土地供應的靈活性和適應性。長沙明確城市更新片區（單元）內經營性用地可實行帶方案掛牌出讓方式供地；城市更新片區范圍內邊角地、夾心地、插花地等零星經營性用地可采用協議出讓方式供地；開發價值低、不能實現經濟平衡的更新片區，可聯動屬地轄區內其他出讓地，通過帶條件、帶方案掛牌進行綜合開發。安徽淮南高新區通過“標準地”出讓、彈性年限出讓、帶方案出讓等方式，累計收回低效閑置土地405畝。

三是探索低效用地再開發。城市更新中的低效用地再開發首先需要科學的規劃體系作為支撐。上海市通過制定詳細的城市更新規劃，明確了低效用地再開發的方向和目標，為項目實施提供了有力保障。廣州市也構建了低效用地再開發專項規劃，推動土地混合開發利用和用途合理轉換。低效用地再開發不僅是土地的物理改造，更是產業升級的過程。蘇州出臺“鼓勵‘工業上樓’工作試點方案”“低效用地再開發試點工作實施方案”等文件，推動低效工業用地向智能網聯汽車、航空航天等新興產業轉型。青島建立了“片區-單元-項目”三級傳導體系，將宗地式、碎片化的土地以“片區”模式統籌實施開發建設，提高了土地利用的整體效率。一些地區采取授權實施主體以“總體打包”“肥瘦搭配”等方式統籌實施改造，通過整合優質與低效地塊，實現土地資源的優化配置。

完善用地政策的頂層設計

各地在試點探索中積累的經驗，為城市更新的頂層設計提供了政策參考。近期出臺的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）在總結各地成功經驗的基礎上，將完善用地政策作為城市更新的重要保障機制，提出系統性解決方案。

首先是堅持規劃引領。規劃引領在城市更新中不僅是技術工具，更是制度創新和政策落地的核心載體。其通過戰略統籌、空間優化、政策創新，推動城市更新從“增量擴張”轉向“存量優化”，實現城市高質量發展。

《意見》提出，“堅持‘項目跟著規劃走、土地要素跟著項目走’，加強用地保障，建立健全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度”。自然資源部要求，以國土空間總體規劃為統領，構建“1+N”規劃體系（即1個總體規劃+專項規劃、詳細規劃等），明確城市更新戰略定位和空間布局。要求編制城市更新專項規劃，與詳細規劃銜接，確保更新項目符合總體規劃要求。健全“定期體檢、五年一評估”制度，動態監測資源資產開發保護狀況，為規劃實施提供數據支撐。

在規劃落實方面，自然資源部做出了具體安排：一是指導地方以社區為基本單元，規劃統籌各類空間需求，打造宜居、宜業、宜游、宜學、宜養的全齡段友好社區，因地制宜制定好地方規劃標準。二是指導地方在詳細規劃中做好資產配置方案，做好多種資產組合供應，實現資產保值增值，補齊公共服務設施和基礎設施的短板。三是指導地方按需分層編制詳細規劃，先編制規劃單元的詳細規劃，傳導落實總體規劃的剛性要求。

其次是土地政策的融合創新。在低效用地再開發方面，允許國有土地使用權人通過轉讓、入股、聯營等方式自主改造低效用地；建立零星用地集中改造政策，整合邊角地、夾心地等碎片化用地，有限用于公共服務設施和公共空間建設。在土地混合開發與用途轉換方面，推行“正面清單+負面清單”管理模式；明確允許轉換的用途類型，支持歷史建筑、廠房功能轉換。在容積率獎勵方面，對配建公共服務設施或保障性住房的項目給予容積率獎勵或轉移；鼓勵地上地下空間復合利用。在彈性用地管理方面，推行“工業用地彈性出讓”，允許長期租賃、先租后讓，降低企業初期用地成本；探索“土地全生命周期管理”，根據產業需求動態調整用地性質和年限。在權益保障和產權創新方面，優化地價計收規則，完善不動產登記制度，支持城市更新后產權分割銷售或統一運營。在審批流程上，對符合城市更新專項規劃的調整需求。允許“帶方案出讓”或簡化規劃審批流程。在市場化運作方面，鼓勵引入社會資本，允許社會資本參與土地一級整理和后期運營；支持符合條件的更新項目發行REITs、資產證券化產品。

透過頂層設計可以看出，通過土地政策創新初步構建了“存量激活-效率提升-權益保障-市場運作”的閉環體系，這些制度安排為城市更新破解了土地利用約束，也為城市高質量發展提供了制度保障。