按照《違規發放津貼補貼行為處分規定》（監察部 人社部 財政部 審計署第31號令）第二條規定：津貼補貼包括國家統一規定的津貼補貼和工作性津貼、生活性補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等。

中紀委印發《違規發放津貼補貼行為適用〈中 國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》，進一步明確了違規發放加班費、違規使用工會費和超標準繳存住房公積金等12種行為屬于違規發放津貼補貼行為，適用于所有公務員單位和按公務員單位管理的事業單位。這12種行為具體為：

一、違反規定自行新設項目或者繼續發放已經明令取消的津貼補貼的；

二、超過規定標準、范圍發放津貼補貼的；

三、違反中共中央組織部、人力資源和社會保障部有關公務員獎勵的規定，以各種名義向職工普遍發放各類獎金的；

結合《公務員獎勵規定(試行)》（中組發[2008]2號）第六條和《關于調整公務員獎勵獎金標準的通知》（人社廳發〔2018〕1號）相關規定，對公務員、公務員集體的獎勵分為五種類型：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。

（1）對表現突出的，給予嘉獎，獎金為1500元；

（2）對做出較大貢獻的，記三等功，獎金為3000元；

（3）對做出重大貢獻的，記二等功，獎金為6000元；

（4）對做出杰出貢獻的，記一等功，獎金為12000元；

（5）對功績卓著的，授予“人民滿意的公務員”、“人民滿意的公務員集體”或者“模范公務員”、“模范公務員集體”等榮譽稱號，獎金為20000元。

《公務員獎勵規定(試行)》第十五條規定：各地各部門不得自行設立本規定之外的其他種類的公務員獎勵，不得違反本規定標準發放獎金，不得重復發放獎金。

四、在實施職務消費和福利待遇貨幣化改革并發放補貼后，繼續開支相關職務消費和福利費用的；

五、違反規定發放加班費、值班費和未休年休假補貼的；

能否發放加班費主要看對象的身份。相關規定如下：

（1）對按照《中華人民共和國公務員法》（2018.12.29日修訂）管理的人員，依據該法第八十二條的規定：公務員執行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休，不能補休的按照國家規定給予補助。

（2）人社部、財政部《關于人民警察法定工作日之外補貼政策調整》（人社部規[2017]9號）相關規定：

①法定工作日之外加班定義：指在一周工作5個工作日的基礎上，在正常休息日或法定節假日加班。日工作時間在2個小時以上、4個小時以內的，按加班半天計算；日工作時間在4個小時以上的，按加班1天計算。對一周工作不滿5個工作日而在正常休息日或法定節假日加班的，不發放補貼。人民警察因公出國、脫產學習培訓以及參加會議占用正常休息日和法定節假日的，不視為法定工作日之外加班。

②補貼執行范圍：限于列入國家政法專項編制、且執行公務員工資制度的各級公安機關、國家安全機關、監獄、強制隔離戒毒機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。

③補貼標準：人民警察法定工作日之外加班補貼由國家統一規定標準調整為實行總量管理。各級人力資源社會保障、財政部門按照月人均710元和本級各相關單位的國家政法專項編制內人民警察實有人數，分別核定下達本級公安機關、國家安全機關、監獄、強制隔離戒毒機關和法院、檢察院的年度法定工作日之外加班補貼數量。

④發放補貼具體規定：各單位要嚴格執行人民警察法定工作日之外加班補貼政策規定，嚴格考勤，加強管理，考勤和補貼發放情況要在本單位內公示。法定工作日之外不加班的，不得領取加班補貼。要保障人民警察正常公休權利，每月發放加班補貼的天數一般不超過6天。

（3）人力資源社會保障部、財政部《關于人民法院和人民檢察院工作人員法定工作日之外加班發放補貼的通知》（人社部（2013）17號）相關規定：

①法定工作日之外加班定義：指在一周工作5個工作日的基礎上，在正常休息日或法定節假日加班，對一周工作不滿5個工作日而在正常休息或法定節假日加班的，不發放補貼。人民法院和人民檢察院工作人員因公出國、脫產學習培訓以及參加會議占用正常休息日和法定節假日的，不視為法定工作日之外加班。

②補貼標準：人民法院和人民檢察院工作人員法定工作日之外加班補貼的標準，每加班1個小時補貼10元。人民法院和人民檢察院工作人員法定工作日之外加班補貼按加班的實際數計算，按月發放，發放加班補貼的小時數，每月不超過30個小時。

（4）《中華人民共和國勞動法》（2018年修正）相關規定：

①適用范圍：在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織（以下統稱用人單位）和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。

②工資標準：見《勞動法》第四十四條規定：有下列情形之一的，用人單位應當按照下列標準支付高于勞動者正常工作時間工資的工資報酬：

a.勞動者延長工作時間的，支付不低于工資的百分之一百五十的工資報酬；

b.休息日安排勞動者工作又不能安排補休的，支付不低于工資的百分之二百的工資報酬；

c.法定休假日安排勞動者工作的，支付不低于工資的百分之三百的工資報酬。

六、違反《中共中央紀委、中共中央組織部、監察部、財政部、人事部、審計署關于規范公務員津貼補貼問題的通知》（中紀發[2006]17號）等規定，擅自提高標準發放改革性補貼的；

《通知》規定：

（1）規范公務員津貼補貼的范圍：黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、民主黨派機關及經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的單位。

（2）規范公務員津貼補貼的實施時間：從2007年1月1日起。

（3）實施辦法：

a.統一津貼補貼標準:

公務員和參照公務員單位實行統一的津貼補貼標準，發放標準按省正式批準的方案執行。

b.規范津貼補貼的資金來源和發放辦法:

①收支脫鉤：嚴格實行“收支兩條線管理”；

②規范來源：各部門、各單位原通過合法合規渠道籌集的、由各單位發放津貼補貼的資金，全部上繳財政，作為發放津貼補貼的資金來源；

③專戶發放：津貼補貼通過財政部門集中統一發放。

（4）工作要求：規范公務員津貼補貼后，各部門、各單位一律不準自行新設津貼補貼項目；一律不準自行提高津貼補貼標準和擴大實施范圍；一律不準自行擴大有關經費開支范圍和提高開支標準發放津貼補貼、獎金和福利；一律不準發放有價證券和實物。

七、超標準繳存住房公積金的；

部分單位變相為職工發放福利，存在單位超標準繳存住房公積金。住房公積金繳存標準參照《建設部、財政部、中國人民銀行關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》（建金管[2005]5號）相關規定：

①嚴格按照《住房公積金管理條例》規定程序，合理確定住房公積金繳存比例。單位和職工繳存比例不應低于5％，原則上不高于12％。采取提高單位住房公積金繳存比例方式發放職工住房補貼的，應當在個人賬戶中予以注明。未按照規定程序報省、自治區、直轄市人民政府批準的住房公積金繳存比例，應予以糾正；

②繳存住房公積金的月工資基數，原則上不應超過職工工作地所在設區城市統計部門公布的上一年度職工月平均工資的2倍或3倍。具體標準由各地根據實際情況確定。職工月平均工資應按國家統計局規定列入工資總額統計的項目計算。

八、繼續以有價證券、支付憑證、商業預付卡、實物等形式發放津貼補貼的；

該條可以參照《中紀委 中組部 監察部 財政部 人事部 審計署關于規范公務員津貼補貼問題的通知》（中紀發【2006】17號）中“監督檢查部分”相關規定：從2007年3月1日起，各單位除了執行新的津貼補貼標準以外，其他現金、實物等各種形式的津貼、補貼、獎金、福利一律停止發放。

紀檢監察等部門要加大監督檢查力度，嚴肅查處各種頂風違紀行為。凡違反有關紀律的單位和個人，都要進行嚴肅處理。對違反規定以任何借口、任何名義、直接責任人，按照組織程序一律先予免職，再依據黨紀政紀和有關法律法規追究責任。

九、將執收執罰工作與津貼補貼掛鉤，使用行政事業性收費、罰沒收入發放津貼補貼的；

此條與《違規發放津貼補貼行為處分規定》不同之處：違反規定向關聯單位（企業）轉移好處，再由關聯單位（企業）以各種名目給機關職工發放津貼補貼的；

十、違反規定使用工會會費、福利費及其他專項經費發放津貼補貼的；

（1）《基層工會經費收支管理辦法》（總工辦發 【2017】32號）相關規定：

①基層工會經費主要用于為職工服務和開展工會活動；

②基層工會經費支出范圍包括:職工活動支出、維權支出、業務支出、資本性支出、事業支出和其他支出；

③基層工會應嚴格執行以下規定:

a.不準使用工會經費請客送禮;b.不準違反工會經費使用規定,濫發獎金、津貼、補貼;c.不準使用工會經費從事高消費性娛樂和健身活動;d.不準單位行政利用工會賬戶,違規設立“小金庫”;e.不準將工會賬戶并入單位行政賬戶,使工會經費開支失去控制;f.不準截留、挪用工會經費;g.不準用工會經費參與非法集資活動,或為非法集資活動提供經濟擔保;h.不準用工會經費報銷與工會活動無關的費用。

④基層工會應依據全國總工會關于工會法人登記管理的有關規定取得工會法人資格,依法享有民事權利、承擔民事義務,并根據財政部、中國人民銀行的有關規定,設立工會經費銀行賬戶,實行工會經費獨立核算。

（2）《陜西省基層工會經費收支管理辦法實施細則》（陜工發〔2019〕20號）相關規定：

①職工集體福利支出，用于基層工會逢年過節和會員生日、婚喪嫁娶、退休離崗的慰問支出等。

基層工會逢年過節可以向全體會員發放節日慰問品。

逢年過節的年節是指國家規定的法定節日(即：新年、春節、清明節、勞動節、端午節、中秋節和國慶節)。節日慰問品原則上為符合中國傳統節日習慣的用品和職工群眾必需的生活用品等。發放標準每位會員年度總額不超過2200元，慰問品的采購在確保質量的前提下，優先選擇我省貧困地區生產、銷售的扶貧產品，采購金額應達到當年慰問品金額的30%以上?；鶎庸山Y合實際采取便捷靈活的發放方式，但不得發放黨風廉政規定明令禁止的物品。

工會會員生日慰問，可給予購買不超過300元的生日蛋糕等慰問品，也可向會員發放蛋糕券。

工會會員符合政策的結婚、生育，可給予購買不超過300元的慰問品。

工會會員生病住院，工會組織探望時可給予不超過500元的慰問品或慰問金。重大疾病可申請特殊困難補助或通過職工互動保障得到幫助。

在職職工會員去世，工會組織可給予不高于2000元的慰問金，直系金屬（僅限于配偶、父母、子女）去世的，可給予不高于1000元的慰問金。

工會會員退休離崗，基層工會可組織座談會（購買適當干鮮果品等）予以歡送，可為退休離崗人員發放不超過1000元的紀念品。

②第二十四條基層工會應嚴格執行以下規定：a.不準使用工會經費購買各種商業預付卡、購物卡、電子禮品卡、消費券等；b.不準違反工會經費使用規定，濫發津、補貼及沒有發放依據的獎金；c.不準使用工會經費請客送禮、支付國家命令禁止的高消費性娛樂和健身活動；d.不準單位行政利用工會賬戶，違規設立“小金庫”；e.不準將工會賬戶并入單位行政賬戶，使工會經費開支受到限制和失去監督控制；f.不準截留、挪用工會經費；g.不準用工會經費參與非法集資或為其他經濟活動提供擔保；h.不準用工會經費報銷與工會組織和業務活動無關的費用。

十一、借重大活動籌備或者節日慶祝之機，變相向職工普遍發放現金、有價證券或者與活動無關的實物；

（1）有價證券，是指標有票面金額，用于證明持有人或該證券指定的特定主體對特定財產擁有所有權或債權的憑證。有價證券有廣義與狹義兩種概念，廣義的有價證券包括商品證券、貨幣證券和資本證券，狹義的有價證券是資本證劵。

商品證券是證明持券人有商品所有權或使用權的憑證，取得這種證券就等于取得這種商品的所有權，持券者對這種證券所代表的商品所有權受法律保護。屬于商品證券的有提貨單、運貨單、倉庫棧單等。

貨幣證券是指本身能使持券人或第三者取得貨幣索取權的有價證券，貨幣證券主要包括兩大類：一類是商業證券，主要包括商業匯票和商業本票；另一類是銀行證券，主要包括銀行匯票、銀行本票和支票。

資本證券是指由金融投資或與金融投資有直接聯系的活動而產生的證券。持券人對發行人有一定的收入請求權，它包括股票、債券及其衍生品種如基金證券、可轉換證券等。資本證券是有價證券的主要形式，狹義的有價證券即指資本證券。在日常生活中，人們通常把狹義的有價證券——資本證券直接稱為有價證券乃至證券。

（2）在查處此類問題時，建議通過查閱舉辦重大活動的相關會議記錄、正式文件、影像資料、會計賬冊、活動簽到冊等資料，通過類比分析等方式查看是否存在不是活動舉辦主體的單位卻借用此活動名義報銷相關費用情況，或者報銷費用遠遠超過正?；ㄙM情況等，應予以重點關注。

十二、其他違反規定發放津貼補貼的。

年終一次性獎金的問題，就是基本工資，職務工資+級別工資，只限于公務員和參公人員。按說事業單位已經執行了績效工資，原來的年終一性獎金已經納入到績效工資總量中，但似乎還有些事業單位另行發放，有些還將發放基數擴大到全部工資，這就是文件所提到的超標準、越范圍發放了。此文一出后，這種現象應該要徹底清理了。

至于未休年休假補貼，也屬合法合規報酬，《職工帶薪年休假條例》明確規定“用人單位不安排職工休年休假又不依照條例及本辦法規定支付未休年休假工資報酬的，由縣級以上地方人民政府勞動行政部門依據職權責令限期改正；對逾期不改正的，除責令該用人單位支付未休年休假工資報酬外，用人單位還應當按照未休年休假工資報酬的數額向職工加付賠償金；對拒不執行支付未休年休假工資報酬、賠償金行政處理決定的，由勞動行政部門申請人民法院強制執行?！比绻蠈嶋H，按程序審批發放也無可厚非，但有些單位鉆空子，將此福利化，不管休沒休，全休還是半休，都變相造表發放，顯然這也在打擊范圍之列。

《違規發放津貼補貼行為處分規定》解讀

制定《處分規定》的必要性

津貼補貼問題是在特定歷史條件下形成的。我國機關事業單位法定工資標準相對較低，且在全國范圍內標準統一?？紤]到我國區域發展不平衡，地區之間經濟發展水平、居民收入水平差異較大，因此，國家允許各地根據本地經濟發展、財力狀況調整津貼補貼。但由于有關規定不明確，某些環節缺乏有效監督，一些地方和單位津貼補貼發放逐漸失序。地方和單位在國家統一工資政策外普遍自行設定津貼補貼，名目繁多，資金來源不規范，水平相互攀升，不僅違反了國家財經紀律，導致收入分配不公，而且容易影響公務員隊伍的穩定，一定程度上影響了黨和政府在人民群眾中的形象。

合理的收入分配制度是社會公平的重要體現。發放津貼補貼涉及廣大公務員的切身利益。為建立科學合理、公平公正、規范有序的工資收入分配制度，加強干部隊伍建設和黨風廉政建設，2006年以來，在黨中央、國務院的領導下，中央紀委、中央組織部、監察部、財政部、人力資源社會保障部、審計署在全國范圍內組織開展了規范公務員津貼補貼工作。經過幾年的努力，逐步統一了同級政府不同部門之間的津貼補貼項目、標準、資金來源和發放辦法，初步緩解了地區之間、部門之間收入差距過大的矛盾，建立了規范化的津貼補貼發放制度和監督制約機制，有效遏制了津貼補貼發放混亂的現象，取得了重要階段性成果。同時，規范津貼補貼工作也面臨著一些阻力和問題：一是部分地方調控指導力度不夠，少數地方市地以下機關存在盲目提高公務員津貼補貼水平的傾向；二是監督檢查力度不夠，懲處制約機制不完善，一些地方、部門和單位以提高改革性補貼標準、濫發各種獎金或有價證券等形式，突破政策違規發放津貼補貼的問題逐步顯現；三是不同地區之間、同一城市中不同層級之間收入分配關系還有待進一步理順；四是財政支出壓力明顯加大。改革規范工作需要統籌考慮的問題越來越多，平衡各方面利益關系的難度也越來越大。

為貫徹黨中央、國務院的部署，防止違規發放津貼補貼的現象死灰復燃，前清后亂，甚至邊清邊亂，扎實推進下一步工作，有必要就違規發放津貼補貼行為如何給予處分進行規范，以嚴明紀律，懲治和預防違規發放津貼補貼行為的發生。

2012年2月4日，中央紀委印發了《違規發放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》?！哆`規發放津貼補貼行為處分規定》出臺后，與《解釋》共同構成了比較完備的違規發放津貼補貼行為黨紀政紀責任追究體系。

關于“津貼補貼”的范圍

在規范津貼補貼工作實踐中發現，有的地方和單位為規避相關規定，不以津貼補貼而以獎金、實物、有價證券等各種名義或形式發放錢物，致使這些違規亂發錢物的行為難以處理。為便于在實踐中掌握，避免以各種名目亂發錢物行為的發生，《規定》將各種津貼、補貼以及獎金、實物、有價證券等均納入“津貼補貼”的范圍，在第二條中規定：“本規定所稱津貼補貼包括國家統一規定的津貼補貼和工作性津貼、生活性補貼、離退休人員補貼、改革性補貼以及獎金、實物、有價證券等”。其中，改革性補貼是指根據規范職務消費和推進福利待遇貨幣化改革要求，通過轉化單位原用于干部職工職務消費和福利待遇的資金，發放的貨幣補貼。這樣規定，做到了與現行津貼補貼的項目、分類相對應，與規范津貼補貼工作相關文件相銜接。

關于機關事業單位工資收入構成

按照工資制度改革有關政策，機關事業單位實行不同的工資制度。機關實行職務與職級相結合的工資制度，事業單位實行崗位績效工資制度。

公務員工資收入由以下四部分組成：一是基本工資，包括職務工資和級別工資兩項，全國實行統一標準。二是國家統一規定的津貼補貼，即國務院或國務院授權的人力資源社會保障部、財政部出臺的津貼補貼，主要包括地區津貼、機關事業單位特殊崗位津貼和相當于本人當年12月份基本工資的年終一次性獎金，全國實行統一標準。三是規范津貼補貼，包括工作性津貼和生活性補貼兩項，各地標準各不相同。四是改革性補貼，即通過轉化單位原用于干部職工職務消費和福利待遇的資金，向公務員直接發放的貨幣補貼。主要包括兩個方面，住房分配貨幣化改革補貼，包括住房公積金、住房補貼、提租補貼、供熱采暖補貼、物業管理補貼；交通補貼，包括班車補貼、公務用車補貼。因各地改革進展不一，其具體項目和標準也不相同。

實施績效工資后，事業單位工作人員工資收入由以下四部分構成。一是基本工資，包括崗位工資和薪級工資兩項，全國實行統一標準；二是國家統一規定津貼補貼，主要包括地區津貼和事業單位特殊崗位津貼，全國實行統一標準；三是績效工資，包括基礎性績效工資和獎勵性績效工資兩部分，事業單位原發放的年終一次性獎金納入績效工資，績效工資總量由同級人民政府人力資源社會保障、財政部門核定，單位在核定總量內自主分配；四是改革性補貼，各地補貼項目和標準不盡相同，有的地方比照機關發放，有的地方與機關發放項目和標準不同。

關于《處分規定》的適用對象

根據《中共中央紀委、中共中央組織部、監察部、財政部、人事部、審計署關于規范公務員津貼補貼問題的通知》和《行政機關公務員處分條例》，《規定》的適用對象應當包括兩類人員，即行政機關公務員，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員。因此，《規定》第三條將行政機關公務員，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員作為適用對象。

對于有違規發放津貼補貼行為的單位，《處分規定》第三條規定，其紀律責任承擔主體是單位中負有責任的領導人員和直接責任人員。這里所謂的直接責任人員，是指實施了違規發放津貼補貼行為，造成了損害后果的人員；所謂負有責任的領導人員，是指擔任一定領導職務，直接作出或者參與作出實施違規發放津貼補貼行為的決策，或者疏于管理，對違規發放津貼補貼行為造成的損害后果負有責任的人員。這樣規定單位違法違紀行為紀律責任的承擔主體，是因為處分是依附于自然人的一種制裁，離開了自然人這個條件，處分就不能存在。單位本身不能承擔處分的后果，因此，對單位的違法違紀行為，應當處分單位負有責任的領導人員和直接責任人員。

對于經費來源由財政補助的事業單位違規發放津貼補貼行為，《處分規定》第十四條規定：“經費來源由財政補助的事業單位工作人員有本規定所列行為的，參照本規定第四條至第十二條規定的違紀情節，依照《事業單位工作人員處分暫行規定》處理。”主要考慮是：第一，《事業單位工作人員處分暫行規定》已于2012年9月1日起施行，根據該規定，對除“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中經批準參照《中華人民共和國公務員法》管理的工作人員”外的其他事業單位工作人員給予處分，應當適用該規定；第二，《事業單位工作人員處分暫行規定》第三章規定了違法違紀行為及其適用的處分，其中第十九條規定了違反財經紀律行為的處分，違規發放津貼補貼行為屬于違反財經紀律的行為，應當給予處分；第三，《事業單位工作人員處分暫行規定》關于違反財經紀律的行為的規定較為原則，為便于操作，對于違規發放津貼補貼行為給予處分時，可以參照《處分規定》第四條至第十二條規定的違紀情節。

關于違規發放津貼補貼行為的表現形式

《處分規定》列舉的違規發放津貼補貼行為的表現形式與《違規發放津貼補貼行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》基本一致。一是綜合具體執紀執法工作中常見情況和財政部、人力資源社會保障部、審計署等單位提供的意見建議，在第四條中歸納列舉了違反規定自行新設項目或者繼續發放已經明令取消的津貼補貼，超過規定標準、范圍發放津貼補貼，規范后繼續以有價證券、實物等形式發放津貼補貼等典型違反財經紀律發放津貼補貼的行為。二是在第五條至第十二條中分別明確，使用行政事業性收費、罰沒收入發放津貼補貼，以發放津貼補貼的形式變相將國有資產集體私分給個人，不按規定核算津貼補貼，工作不負責任導致發生嚴重違規發放津貼補貼行為，以及不制止、不查處管轄范圍內已經發生的嚴重違規發放津貼補貼行為等八種違法違紀行為，并設定了具體的處分種類和處分檔次。

關于處分檔次的設定

綜合違規發放津貼補貼行為的不同表現形式，從定性方面可以將其歸納為違反財經紀律、違反廉政紀律、失職瀆職等行為。根據《行政機關公務員處分條例》和《財政違法行為處罰處分條例》、《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》中相關條款的規定，《處分規定》設定了相應的處分檔次。此外，為挽回違規發放津貼補貼造成的損失，《處分規定》第十三條對違規發放的津貼補貼應當如何處理專門作了規定，即“對違規發放的津貼補貼，應當按有關規定責令整改，并清退收回”。

信息來源：本文來源于“中紀委、財會審計視野”，由人事工作者編輯整理。

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