作者簡介：于安，清華大學公共管理學院教授。文章來源：《法治政府建設》2025年第3期，轉自水木公法公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

行政處罰在目前的行政執(zhí)法中占有重要位置。對行政處罰制度進行比較全面的改革，是優(yōu)化行政執(zhí)法制度應當首先考慮的問題。行政處罰制度有統(tǒng)一和分散兩類法律形式，1996年的《中華人民共和國行政處罰法》在統(tǒng)一立法中的普遍性程度比較高。行政處罰制度改革的基本方向應當有以下幾個方面。

第一，確立行政違法制度的優(yōu)先性

違法行為的應受懲罰性，首先是由違法行為制度決定的。如果說統(tǒng)一立法是重要的，那么用違反行政秩序的統(tǒng)一立法替代單純的行政處罰立法，是一個本應早做但至今尚未完成的工作。在違反行政秩序的立法中，首先應當將行政違法行為的危害性、違法性、應受懲罰性及其確定程序規(guī)定下來，然后再對行政處罰權和處罰程序做出規(guī)定，將認定行政違法與行政處罰的關系用法律形式確定下來。長期主要依賴單獨的行政處罰法處理行政違法行為，不利于保持和提高行政處罰應有的正當性。

在認定違法行為與給予懲罰的關系上，有關違法行為的制度應當是優(yōu)先的和基礎性的。在這一點上行政處罰與刑事處罰有相當程度的共同性。但是對犯罪使用刑罰手段的必要性，遠遠高于行政處罰對于行政違規(guī)違法行為的必要性。對于不履行行政義務違反行政秩序的行為，并不需要一律地使用懲罰手段，而是可以用多種方式進行處理，必須使用國家懲罰手段的只是一部分。

第二，提高行政處罰與規(guī)制和治理的關聯(lián)性

比較而言，我國行政處罰在國家制裁體系中的比重是比較高的。采取這一政策的重要理由和優(yōu)點，是綜合使用多種行政治理手段的機制互通性和體制便利性，以此提高行政治理的效能。現(xiàn)在的問題是行政處罰與其他治理手段的關聯(lián)度不強，綜合治理的優(yōu)勢沒有得到充分的發(fā)揮。目前在這一方面的法治工作，是通過制度性規(guī)定推進各類行政治理手段的關聯(lián)性和互通性，尤其是行政處罰與行政治理和行政規(guī)制的高度結合和深度融合。

行政處罰的最終目的是實現(xiàn)行政目標，而不限于維護行政秩序，更不是進行以眼還眼的報復。某些行政違法行為的發(fā)生，往往與治理和規(guī)制工作不及時和不到位相關聯(lián)，尤其是在經(jīng)濟活動領域中發(fā)生市場失靈的不良競爭情形相關。因此，在對違法行為進行必要懲罰的同時，必須通過行政規(guī)制和行政治理的多種作用來消除市場缺陷恢復有效的市場功能。所以，力促行政處罰納入行政治理體系是優(yōu)化行政處罰制度的重要路徑，也是提高行政治理效能的重要方面。

第三，行政處罰的結構性調整

首先是行政處罰的結構化處理問題。根據(jù)行政處罰法的相關規(guī)定，目前應當受到行政處罰的違法行，多是以違反或者侵害行政管理秩序作為主要理由的。這種比較一般化的定性方法需要進行結構性處理，以充分反映行政管理的多樣性，提高貫徹“過罰相當原則”的質量和水平。

結構化處理的基礎性工作，是對應受處罰的行政違法行為進行合理的分類，即大體上分為行政違警、違反應急管理的行為、違反行業(yè)管理的行為和在可替代性管理領域中的違規(guī)不當行四大類型。前兩類大多涉及公共安全和人身安全，是傳統(tǒng)的行政秩序管理并且經(jīng)常與刑事處罰銜接。可替代性管理領域的違規(guī)不當行為，是指可以用其他管理方式替代行政處罰的違規(guī)不當行為。

其次是行政處罰與刑事刑罰的關系。“行刑銜接”是行政機關和刑事司法機關的一個重要工作。這一工作目前大多還主要在法律實施方面，長遠看來可以在國家制裁制度框架內對這兩類公法上的處罰進行統(tǒng)籌謀劃并進行結構性調整，尤其是行政處罰與刑事輕罪之間的關系，輕罪結構優(yōu)化的主要途徑是從刑事處罰轉為行政處罰。刑事犯罪和行政違法的可處罰性主要根據(jù)違法行為的社會危害性及其違法性的嚴重程度進行的。確定違法行為的社會危害性和違法性的條件，往往與特定時期的刑事政策、行政管理需要和行政治理能力相關。在刑事輕罪方面，有相當一部分是可以根據(jù)國家政策和法定條件在刑事犯罪和行政違法之間進行調整。