徐景波 著

華東理工大學出版社

01. 食品藥品安全治理是充滿智慧和凝聚力量的藝術。研究食品藥品安全問題，無論是尋找切入點，還是把握著力點，乃至占領制高點，均有多種路徑可以選擇。從事物發展規律和全球治理經驗來看，基于治理理念展開研究，可以說是最佳的路徑選擇。因為理念是事物運行的靈魂，決定著事物發展的方向和目標。有不同的治理理念，就有不同的發展方向、發展道路，就有不同的發展動力、發展局面。

02. 理念具有基礎性、根本性、核心性、終極性、戰略性、綱領性、引領性等特點，在一定層面上反映著事物運動的哲學基礎、指導思想、基本原則、核心價值和根本宗旨等。探索食品藥品安全治理規律，破解食品藥品安全治理難題，構建食品藥品安全治理格局，謀劃食品藥品安全治理未來，必然首先關注食品藥品安全治理理念。

03. 理念研究的是超越事物形體或者現象、決定事物運行與發展的根本規律。在治理體系中，理念雖然蒙著面紗，卻擔負著 “最終裁判者”的重要使命。理念所回答的是治理的 “應然性”問題，啟示人們在流變的沙漠中找尋不變的綠洲。正如有學者所指出，生活猶如一張極大的掛毯，我們常常是從其反面來面對它，這使得它的外表看起來像由點和結編織起來的迷魂陣，大部分看起來是混亂不堪的。只有認清體現 “某種不變的本性”的理念，才能把握事物的本質及規律。

04. 理念既涉及世界觀，也涉及方法論，其所解決的是思想力、領導力和創 造力的問題。理念是行動的先導，是實踐的升華，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西，在理論、綱領和規劃中居于引領地位，具有統攝作用。如果說，體制是最大的機制，理念則是最深的法則。理念提供認知框架，引導認知方向。 研究理念，可以幫助人們培養更加深刻而透徹的思維方式，確立更加高遠的價值目標，更好地追尋事物的本質和規律，激勵人們不斷追求卓越、實現超越。

05. 食品藥品安全治理理論回答的是為何治理、為誰治理、治理什么、怎樣治理、靠誰治理等根本問題。多年的治理實踐啟示我們，只有堅持科學的、現代的治理理念，食品藥品安全治理才能在大是大非面前不糊涂，在大風大浪面前不動搖。研究食品藥品安全治理，應當堅持需求導向、問題導向、目標導向和實踐導向。需求是時代的呼喚，問題是時代的聲音，目標是時代的夢想，實踐是時代的旋律，只有將四者科學安排、有機結合，才能體現時代性、把握規律性、富于創造性，才能不斷開創食品藥品安全治理的新局面。

06. 從國際經驗來看，現代食品藥品安全治理理念可以概括為人本治理、風險治理、全程治理、社會治理、分類治理、專業治理、責任治理、系統治理、效能治理、能動治理、動態治理、陽光治理、靈活治理、簡約治理、審慎治理、智慧治理、全球治理、依法治理等基本要素。這些要素的獨立與包容在一定程度上反映出不同國家、不同時代對食品藥品安全治理的普遍規律和特殊需求的認知程度，也反映出不同國家、不同時代對食品藥品安全治理全局和未來的把握能力和水平。

07. 食品藥品安全人本治理是指以保護和促進公眾健康為根本目的的治理。在食品藥品安全治理理念中，人本治理理念居于首位。這是因為人本治理理念解決的是 “為誰治理”這一根本問題，即回答食品藥品安全治理的出發點、落腳點、動力源和生命線是什么的根本問題。從事食品藥品安全治理，基礎而首要的任務就是要回答好治理的基礎性、全局性、根本性和方向性問題，確保治理始終沿著正確的方向前行，不走偏、不彷徨、不迷失。

08. 堅守人本治理理念，首先需要把握 “人”“本”的科學含義。“以人為本”所回答的不是本體論問題，而是價值論問題，即在這個世界上，什么是最重要、最根本、最核心的。以人為本，強調將人置于最重要的位置，關注人的價值、需求和發展，強調對人的尊重、關懷和保護，以滿足人的基本需求和促進人的幸福為根本目標。按照價值論的邏輯，只有 “人”才是最重要、最根本、最核心的，絕不能舍本逐末，更不能本末倒置。當然，這里的 “人”是具體的，而不是抽象的；是廣泛的，而不是狹隘的；是現實的，而不是虛幻的；是生動的，而不是僵化的。這里的 “人”，就是 “人民”。真正的馬克思主義者始終堅守著人民觀、社會觀和實踐觀。人民觀體現著根基、社會觀體現著胸懷、實踐觀體現著風尚。人民觀永遠是馬克思主義者的第一觀。

09. 習近平總書記多次強調：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。“江山就是人民，人民就是江山。”“民之所憂，我必念之；民之所盼，我 必行之。”“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。”“要更加聚焦人民 群眾普遍關心關注的民生問題，采取更有針對性的措施，一件一件抓落實，一年接著一年干，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。”從事食品藥品安全治理，必須踐行以人民為中心的發展思想，堅持 “監管為民”“治理為民”的理念，始終從人民群眾利益出發，飽含對人民群眾的真摯情感，用心用情用力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。

10. 安全與發展的關系問題屬于發展的基礎性問題。習近平總書記強調：“安全是發展的前提，發展是安全的保障，維護安全和推動發展都要堅定不移。” 食品藥品安全治理的首要目標就是安全。食品藥品安全治理的全過程和各方面都要圍繞防風險、保安全來展開。沒有安全的發展不是科學的發展、真正的發展、永恒的發展。沒有發展的安全不是穩定的安全、持久的安全、堅實的安全。發展是安全的根基，沒有發展就沒有安全的物質基礎。安全是發展的條件，沒有安全就沒有發展的基本支撐。發展必須是安全基礎上的發展，絕不能以犧牲安全為代價片面追求發展。科學把握安全與發展的關系，必須將食品藥品安全工作納入國 民經濟和社會發展規劃中，必須將安全與發展同謀劃、同部署、同落實、同保障。安全與發展只有同題共答、同頻共振、同向發力、共同發力，安全才能有穩定的基礎、堅實的保障和持續的進步。

11. 從事食品藥品安全治理，必須始終堅持安全發展理念。安全與發展是一體之兩翼、驅動之雙輪，兩者相輔相成、相互促進。守底線保安全、追高線促發展，是新時代食品藥品安全治理的基本要求。守底線保安全，既是一種法律責任，也是一種社會責任，更是一種政治責任。守底線保安全，是食品藥品安全監管部門的主責主業。只有聚焦主責主業、扛起主責主業、深耕主責主業、抓牢主責主業，食品藥品安全監管工作才能不缺位、不越位、不錯位，才能夯實根基、行穩致遠。

12. 從事食品藥品安全治理，必須科學把握公共利益和商業利益的關系。公共利益是指不特定的社會成員所享有的利益。公共利益的最大特點在于，它是一個與誠實信用、公序良俗等相類似的框架性概念，具有高度的抽象性、概括性和開放性。公共利益的范圍隨著社會的發展而發展，隨著時代的變化而變化。即便立法機構、司法機構做出具體規定，公共利益的范圍和類型仍難以窮盡，但公共利益必須最終能夠確定為特定民事主體的利益。公共利益不是沒有任何指向的抽象與空洞的描述。與任何人不相干的公共利益不可能具有正當性和合理性。公共利益問題并不僅僅是一個法律問題，它更是一個社會問題、政治問題，需要從更高的層面去把握和駕馭。

13. 在社會主義市場經濟條件下，公共利益和商業利益之間的關系具有二重性，兩者之間既有和諧、統一的一面，也有矛盾、沖突的一面。徹底的唯物論者 從不否認或排斥企業通過合法的生產經營活動獲取正常的商業利益，而且在企業合法生產經營時，監管部門還要切實保護企業的正當權益。必須清醒地看到，對商業利益的追逐可能會使個別企業沖破法律和道德底線，損害他人利益、公共利益乃至國家利益。在市場經濟出現后，公共利益和商業利益之間的博弈問題幾乎始終存在，這是無法回避的現實。在公共利益和商業利益發生沖突時，食品藥品監管工作者應當始終堅定不移地站在公共利益一邊，毫不動搖地維護公共利益，堅持不懈地做公眾健康的守護神。

14. 從事食品藥品安全治理，必須科學把握安全監管與產業促進的關系。安全監管與產業促進在目標定位、服務對象、利害關系、價值體現等方面存在差異，如果一個部門同時承擔安全監管與產業促進的兩項職責，那么，在兩者發生沖突時，政府監管的天平在現實利益的羈絆下往往會發生傾斜，難以做到兩全其美。在食品藥品安全領域，行政監管部門和行業管理部門兩者的職責可以在宏觀層面銜接，但不應在中觀層面和微觀層面上出現混同與交叉。食品藥品安全監管的目的和手段、價值與工具，不可錯位、不應錯位、不能錯位。安全監管與產業促進，兩者發展的終極目標相同，但實現路徑和方法卻不盡相同。以 “人民健康”為中心，堅持人民至上、生命至上，安全監管部門與產業促進部門應當各安其位，各盡其力，相互促進，共筑合力。

15. 風險治理是食品藥品安全治理的理論基石。21世紀以來，在食品藥品安全領域，最大的進步就是風險治理理念的提出、豐富與發展。在食品藥品安全治理體系中，風險治理理念對食品藥品安全治理具有基礎性、全局性、方向性和決定性的重大影響。風險治理理念的提出，標志著食品藥品安全治理從經驗治理到科學治理、從結果治理到過程治理、從危機治理到問題治理、從應對治理到預防治理、從被動治理到能動治理、從傳統治理到現代治理的重大轉變。

16. 現代社會是一個日益復雜化的 “風險社會”。有專家指出，在 “風險社會”中，懷疑與信任、安全與風險無法達成長期平衡，兩者永遠處于一種緊張狀態，需要通過持續不斷的反思進行調適。也有專家指出，現代風險正在深刻改變著傳統社會的運行邏輯和發展模式，建立符合 “風險社會”需要的新型制度，已成為新時期社會治理創新的一項緊迫而艱巨的任務。當代中國正處于快速轉型的時代，中國社會已屬于超大規模的社會，這一鮮明特征決定了中國食品藥品安全治理的任務比發達國家更復雜、更艱巨、更繁重。

17. 風險治理理念被稱為國際食品藥品安全治理的第一理念。從哲學的角度看，風險與安全兩者對立統一，“自形質上觀之，劃然立于反對之兩端；自精神上觀之，純然出于同體之一貫者。”“思辨的東西，在于從對立面的統一中把握對立面，或者說，在否定的東西中把握肯定的東西。”“一個正確陳述的反面是錯誤的陳述，但是一個深刻真理的反面很可能是一個深刻的真理。”對立統一規律揭示，風險與安全相互依存、相互轉化、相生相克、此消彼長，共同構成事物存在和運動的狀態。從與安全相對立的角度認知風險，有助于把握風險的真諦與要害；從與安全相統一的角度認知風險，有利于把握風險的精髓和本質。將安全與風險進行整體性、統一性、辯證性思考，有利于對風險進行更全面、更系統、更深刻、更透徹的認知和控制。

18. 風險與安全都是多元的概念。應當從政治、科學、法治、經濟、社會等多維度進行系統把握，避免僅從一個維度進行研判的單一性思維。在全球化、信息化、市場化、社會化時代，要特別關注系統性風險、區域性風險、社會性風險、頻發性風險、次生性風險及輿情類風險等。

19. 風險與安全都是相對的概念。一般說來，風險是指危害發生的可能性及其嚴重性的組合。風險是從 “可能性”和 “嚴重性”兩個維度對危害進行考量的。“可能性”是指風險發生的概率或者幾率；“嚴重性”是指風險對預期目標的實現造成的損害程度。無論從科學的角度看，還是從法學的角度看，風險和安全都是相對而非絕對的概念。安全是風險與獲益之間的數量關系、比例關系或者衡平關系，是對于潛在的使用者具有合適的風險獲益平衡。“可容忍的風險”意味著存在一個為特定對象可接受或者可承受的 “閾值”，超出這個閾值，則被認為是 “不安全”。

20. 風險與安全都是動態的概念。從時間的維度看，人類社會對于安全與風險的認識，隨著科學技術的不斷發展而發展、不斷進步而進步。昨日被認為是安 全的食品藥品，今日則未必是安全的。從空間的維度看，從農田到餐桌，從實驗 室到醫院，食品藥品安全風險往往是逐步增加的。食品藥品生產鏈和供應鏈越長，食品藥品安全風險程度往往就越高。在全生命周期、全產業鏈條過程中，食品藥品安全風險是不斷變化的，必須對食品藥品安全風險進行全生命周期、全產業鏈條的動態治理。

21. 全部食品藥品安全法律關系可以概括為風險與責任的關系，即通過責任的全面落實來實現風險的全面防控。風險無處不在，責任無處不有。風險防控包括時間維度的全生命周期防控與空間維度的全生命要素防控。

22. 食品藥品安全法律屬于綜合運用多種法律手段實現共治的 “領域法”。食品藥品安全法律關系是由一系列權利和義務構成的復雜社會關系。從食品的生產到食品的消費，從藥品的研制到藥品的使用，涉及多主體、多環節、多鏈條、多體系，是由所有的食品藥品生產經營者對消費者共同承擔責任，還是由各生產經營者依法承擔各自的責任，或者是由其中一個生產經營者對消費者承擔全部責任，需要認真思考。食品藥品安全民事法律制度的設計，存在著一個基本前提—默示合同關系的存在，即食品藥品生產經營者與消費者之間、食品藥品生產經營者相互之間，存在著一種默示合同關系，即產品達到法定或者約定的條件。生產經營者之間的責任關系一般應當根據權利與義務對等、安全與風險平衡的關系來配置。

23. 食品藥品監管部門是食品藥品安全的主管部門，其職責配置包括橫向配置和縱向配置兩個方面。從橫向看，主要是本級政府食品藥品監管職責的具體配置問題。橫向配置的核心問題是統一監管還是多元監管。從縱向看，主要是同一監管體系內部上下級監管部門職責的具體劃分問題。縱向配置的核心問題是垂直管理還是分級管理的問題。在國際社會，將食品藥品安全監管定位于綜合管理部門，還是專業管理部門，這是一個基礎性、原則性、根本性問題。這一定位取決于該國對食品藥品安全監管規律的認知水平和該國經濟社會發展的現代化水準。

24. 從絕對的意義看，風險無處不在、無時不有；從相對的意義看，風險有輕有重、有緩有急，食品藥品安全治理的基本策略和本質要求就是分類治理與分步實施，這是哲學的時空觀在食品藥品安全治理領域具體而鮮活的實踐。通過開展風險評估，可就特定品種、特定環節、特定時段、特定場所的食品藥品安全風險狀況進行科學分析，在此基礎上確定治理的重點、方式和頻次。

25. 我國食品安全監管體制改革經過從多部門分段監管體制，到綜合監督與具體監管相結合的整合性體制，再到一個部門為主的統一監管體制的發展歷程，對食品安全全程治理和統一監管有著豐富的探索和深刻的思考。全程治理是系統思維的具體體現。全程治理是對問題的全面把控，不放過任何一個環節，不留下任何一個隱患；是從根源上解決問題，避免頭痛醫頭、腳痛醫腳；是對復雜問題 的精心梳理和深度剖析，以尋求最佳解決途徑和方案。全程治理猶如編織一張嚴密的網，使每個節點緊密相連，無一疏漏。

26. 工業時代早期，食品藥品治理體系的重點基本鎖定在生產環節，其信條是：只要抓好生產這一關鍵環節，消費者就能得到有效的安全保障。然而，近年來，在國際社會，各種食源性或者藥源性疾病的相繼爆發，徹底粉碎了人們這種樸素而天真的愿望。在應對食源性或者藥源性疾病挑戰的過程中，人們逐步認識到：食品藥品全生命周期的任何環節存在影響產品質量安全的風險，都可能最終導致整個體系的崩潰。僅在最后階段采用檢驗、下架、召回、退市等拒絕手段，是無法對消費者提供及時、充分、全面、有效的安全保障的，而且這也違背了市場經濟所奉行的經濟效益原則。為此，國際社會逐步探索出食品藥品安全治理的 新方法，即全生命周期管理法或者供應鏈管理法，要求食品藥品安全治理從生產環節盡可能向 “兩端”延伸。為了最大限度地減少治理成本、最大限度地保護消費者利益，必須將全程治理理念深深地嵌入食品藥品安全治理的全過程，持續深化對全程治理的認識。

27. 在以全球化、信息化、市場化、社會化為基本特征的大時代，食品藥品安全屬于非傳統安全的大安全，食品藥品安全治理屬于社會廣泛參與的大治理。食品藥品安全監管，無論是單一部門負責，還是多部門負責，都需要進行適當的分工，這是社會化大生產的內在需要，是科學監管的必然要求。無論是內部分工，還是外部分工，都需要強化彼此間的協同與支持，否則，監管就會出現斷裂與空白。分工旨在提高專業化治理效能，協作旨在提高全局化治理水平。

28. 食品藥品安全全程治理是國際社會普遍倡導的基本原則。無論從宏觀、中觀，還是微觀的角度看，對于食品藥品安全，可以有分段的監管體制，但絕不能有分段的監管思維。在全球化、信息化、市場化、社會化的大時代，強調食品藥品安全監管的專業分工與社會協作仍有其特殊的價值。參與食品藥品安全治理 的部門職能和崗位職責可能有所不同，但各環節、各部門、各單位和相關執法人員都應當胸懷全局、登高望遠，樂于善于勇于在大格局下思考和謀劃食品藥品安全治理，在合作中拓寬視野、增長才干，在協同中發展事業、造福社會。

29. 全程控制與源頭把關解決的是食品藥品安全治理的系統保障和關鍵控制的問題。隨著社會的快速發展，食品藥品安全全程治理的內涵不斷豐富。食品藥品安全治理應當涵蓋食品藥品全生命周期的全環節、全鏈條，且在全周期全過程中采取積極有效的風險防控措施。食品藥品全生命周期可以分為若干個環節，上一環節的末端往往是下一環節的源頭。只有從源頭尤其是總源頭上嚴格把關，才能最大限度地減少風險的擴散，才能最大限度地保證食品藥品安全。

30. 農業時代的食品藥品安全保障往往靠終端的產品檢驗，而工業時代中后期的食品藥品安全保障主要靠全程的體系合規。猶如法學界 “沒有程序正義，就沒有結果正義”一樣，在食品藥品安全領域，應當樹立 “沒有體系安全，就沒有產品安全”“沒有過程安全，就沒有結果安全”的信條。

31. 自然生命周期是指食品藥品在自然規律下所表現的生命周期。食品從最初的種植養殖到后來的加工制作，再到最后的使用消費，藥品從產品上市到最后的使用，食品藥品的自然生命周期是相對確定的。尊重食品藥品的自然生命周期，就是尊重食品藥品的自然屬性，就是尊重人類的健康權益。商業生命周期是指食品藥品在市場上進行商業流通的生命周期。在食品藥品成為商品后，由于科技發展或者商業利潤的驅動，食品藥品的自然生命周期與商業生命周期之間往往分離，甚至形成一定的鴻溝。瘋狂的商業利益往往使不法商人唯利是圖、不擇手段，在食品藥品生產經營中違法添加非食用物質，食品藥品安全的防護網時刻面臨著崩裂的可能。關注食品藥品安全，就必須關注食品藥品產業鏈、供應鏈、價值鏈、利益鏈、風險鏈、責任鏈、監管鏈、治理鏈等，著力使各鏈條之間相關聯、相匹配、相銜接，形成良好的閉環治理體系。

32. 食品藥品安全擁有最廣泛的利益相關者。安全是所有食品藥品利益相關者的共同利益基礎。在市場經濟條件下，每個市場主體都有各自的利益，但安全是食品藥品安全利益相關者的最大公約數。突破安全底線，食品藥品存續的基礎就會動搖，所有相關者的利益就可能蕩然無存。維護食品藥品安全，既是維護所有利益相關者的共同利益，也是維護每個利益相關者的個人利益，應當在食品藥品安全領域努力建立最緊密的命運共同體，在保障食品藥品安全的前提下，全力確保各方的價值追求。

33. 治理是對監管的突破性變革。一般認為，監管關系是上下之間的命令與服從的關系，而治理關系是不同主體之間的管理與協作關系。如果說監管關系僅僅是縱向關系，而治理則是縱橫交錯的網狀關系或者輪狀關系。所以，治理不是對監管的全盤否定，而是對監管的辯證揚棄和升華。治理克服了監管的一元、單向、靜態的局限，形成了多元、雙向、動態的關系，即共建共治共享的關系。從監管到治理，不是替換而是變革，不是否定而是成長，不是收縮而是拓展。在食品藥品安全工作中，必須鞏固監管的 “基本盤”，拓展治理的 “新空間”，形成共治的 “大格局”。實踐已經證明并將繼續證明，監管 “基本盤”越堅實，治理 “新空間”越廣闊。

34. 經過持續的努力，食品藥品安全社會共治理念已經確立、社會共治制度逐步完善、社會共治機制逐步健全、社會共治格局基本建立、社會共治意識基本樹立。同時，要清醒地看到，食品藥品安全社會共治還存在一些短板和弱項，需要從理念型共治向機制型共治轉變，從權利型共治向義務型共治轉變，從被動型共治向主動型共治轉變。下一步，應當進一步推進食品藥品安全社會共治的制度化、規范化和體系化。

35. 在食品藥品安全治理理念中，分類治理主要解決的是治理的策略與方式方法的問題。所謂分類，通常是指通過比較事物間的共同性或者相似性，把具有某些共同或者相似特征的事物歸屬于一個集合的邏輯方法。分類是認識事物和管理事物的重要方法。分類的目的在于科學把握事物的本質和規律，使復雜事物條理化、體系化和簡約化，提高治理的質量和效率。通過分類，可以將大量龐雜的事物按照一定的標準進行劃分和歸類，建立起層次分明、結構清晰、邏輯一致的事物運行體系，發現事物的普遍共性與鮮明個性，幫助人們快速理解和掌握事物的總體特征和不同特點，從而實施目標性、針對性、靶向性更強的差異化、個性化管理。

36. 綜合與具體，是認識事物的兩種重要手段。將紛繁復雜的事物進行綜合，形成一定價值、目標統領下的事物集合，可以有效提升事物的統攝力、包容力和延展力，更好地從全局上把握事物發展的內在規律。而對每一事物按照一定標準進行細化分類，則可以在把握事物共性的同時，更好地把握每一事物的特性，進一步增強治理的針對性、靶向性和有效性。基于一定的標準對事物進行科學分類，有利于以最小的成本獲得最大的效益。

37. 推進食品藥品安全分類治理，既要從食品藥品安全的本質屬性出發，把握食品藥品安全風險的基本規律，也要在我國食品藥品安全的特殊屬性上著力，揭示我國現階段食品藥品安全風險的特殊屬性，這樣既可以避免大而化之、籠而統之的粗放治理，又可以避免繁而雜之、細而擾之的煩瑣治理。

38. 從哲學的角度看，矛盾的普遍性寓于特殊性之中，并通過特殊性表現出來，沒有特殊性就沒有普遍性；同時，特殊性也離不開普遍性，不包含普遍性的 事物是不存在的。矛盾的普遍性和特殊性在一定條件下可以相互轉化。研究食品藥品安全治理，既要善于把握矛盾的普遍性，揭示食品藥品安全治理的普遍規律；同時，也要善于把握矛盾的特殊性，探索食品藥品安全治理的獨特性。從哲學的角度看，世間萬事萬物都統括在物質之下，而物質又可以按照一定標準進行分類。同一類物質具有相同的屬性，而事物是否具有相同的屬性，則往往取決于人們認識事物的高度、廣度和深度。

39. 食品藥品安全專業治理解決的是治理人員的專業精神、專業思維、專業素養和專業能力問題。深化食品藥品安全治理，必須培養和造就一大批專業人才。“領導工作要有專業思維、專業素養、專業方法。把握新發展理念，不僅是政治性要求，而且是知識性、專業性要求。”權威源于專業，經驗源于實踐。從事食品藥品安全治理，既要有很高的政治素質，也要有很強的專業素養。面對食品藥品安全問題的多樣性、廣泛性、復雜性，以及食品藥品安全治理的長期性、 繁重性、艱巨性，必須加快推進監管隊伍的職業化專業化建設。

40. 強化食品藥品安全專業治理，必須適應時代發展的需要，加快培養和造就大批職業化專業化高素質的食品藥品安全專業人才，全面提升監管人員的科學精神和職業素養，進一步提升食品藥品安全治理現代化水平。人才問題是關系黨和國家事業發展的關鍵問題。“人才是創新的根基，是創新的核心要素。創新驅動實質上是人才驅動。”做好新時代人才工作，必須堅持面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，深入實施新時代人才強國戰略，全方位培養、引進、用好人才。

41. 全球食品藥品安全競爭的核心就是監管人才的競爭。對于高端人才、創新人才、領軍人才等，要采取特殊措施，真正做到引得來、留得住、用得好。要用偉大的事業吸引和留住一大批優秀人才，用良好的制度吸引和留住一大批優秀人才，用先進的文化吸引和留住一大批優秀人才。必須堅持以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，著力把各方面的優秀人才集聚到食品藥品安全監管上來，努力建設一支政治堅定、業務精湛、素質優良、作風過硬的人才隊伍，讓各類人才的創造活力競相迸發，讓各類人才的聰明才智充分涌流。

42. 食品藥品安全責任治理是指明確各相關主體在食品藥品安全治理中的責任，運用多種制度、機制和方式，實現食品藥品全領域、全過程、全鏈條、全環節安全的治理。“責任是一種偉大的品格，它具有至高無上的價值，在所有價值 中處于最高的位置。”“人只因為承擔責任才是自由的，這是生活的真諦。”責任是使命的制度安排，是對使命的忠誠、擔當和堅守。法律關系是一種特定主體間的權利與義務關系，簡言之，就是一種責任關系。食品藥品安全法律制度是圍繞風險的全面防控和責任的全面落實展開設計的。如果說，風險的全面防控是食品藥品安全法律制度的目標，責任的全面落實則是食品藥品安全法律制度的要義。

43. 在食品藥品安全治理領域，有效供給理論、風險管理理論、責任共享理論、社會共治理念，分別從經濟、科學、政治、社會的角度，闡釋了食品藥品安全治理的內在邏輯和運行規律。基于適應新時代新發展階段的需要，有必要深化食品藥品安全責任治理研究，通過 “在所有價值中處于最高的位置”的責任的科學配置，激勵與約束所有的利益相關者，肩扛使命，積極履責，擔當作為，加快推進食品藥品安全治理的科學化、法治化、國際化和現代化進程。

44. 21世紀以來，我國食品藥品安全責任治理不斷向縱深發展。一是責任治理思路更加清晰，經過多年的實踐探索，形成從 “地方政府負總責、監管部門各負其責、企業是第一責任人”，到 “企業負責、政府監管、行業自律、社會協同、公眾參與、媒體監督、法治保障”，再到 “黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的治理格局，責任治理的視野更加寬廣、思路更加清晰。二是責任治理制度逐步完善，食品藥品安全法律法規確立了企業主責、政府監管和社會共治三大責任體系。三是責任治理機制逐步健全，多項推動責任落實的治理機制已建立并實施，如風險會商機制、風險交流機制、責任約談機制、責任連帶機制、責任落實機制、責任追究機制等。

45. 食品藥品安全責任治理方面在監管實踐中存在三大突出問題。一是責任配置有待進一步明晰。省、市、縣三級監管部門監管職能的劃分不夠具體，食品經營環節和藥品使用環節監管職能劃分不夠清晰。二是責任履行有待進一步強化。基層監管資源和力量較為薄弱，有的執法人員風險意識、責任意識、法治意識不強，在履職盡責、擔當作為方面存在差距，及時發現問題、迅速查控風險、有效破解難題的能力還存在不足。三是責任追究有待進一步科學化。有些責任的追究需要科學區分政治責任和法律責任、民事責任和行政責任，防止形成行政責任與民事責任的事實連帶。

46. 食品藥品安全責任治理包括責任配置、責任履行、履責保障和責任追究等。責任配置的基本要求是科學、明晰；責任履行的基本要求是全面、到位；履責保障的基本要求是充分、有力；責任追究的基本要求是理性、嚴格。應當按照收益與風險平衡、權利與義務對等的原則，科學配置民事權利與義務。企業對食品藥品安全的責任，不以政府監管和社會共治的存在或者作為為前提。任何強化政府監管和深化社會共治的舉措，都不免除或者減輕企業應盡的責任。應當按照權、責、能、效一致原則，科學配置行政監管權責。應當根據產品全生命周期不同階段的風險類型及級別，合理配備監管職責、資源和力量，使權、責、能、效 相協調、相匹配、相統一。食品藥品安全監管屬于科學性、系統性、專業性很強的監管，職責的履行需要有充足的資源作為保障。只有建立起強大的食品藥品監管部門，才能有效保障公眾的飲食用藥權益。

47. 食品藥品安全法律關系是由一系列權利和義務構成的復雜社會關系群。這里既涉及行政法律關系，也涉及民事法律關系，還涉及刑事法律關系。一要充分運用民事法律手段。民事法律手段往往具有適用范圍廣、參與主體多、運行成 本低、社會效果好的獨特優勢。民事法律手段的運用頻度是市場經濟成熟程度的重要指標。保障食品藥品安全，應當堅持市場在配置資源中的決定性地位，最大限度地利用民事法律手段。二要積極創新行政法律手段。探索分級管理、責任約談、信息公開、信用獎懲、考核評價等新型制度機制，持續推進食品藥品安全智 慧監管。三要嚴格把握刑事法律手段。任何刑事責任制度的設定，都必須充分考量行為的社會危害后果。

48. 系統治理是以一定的價值目標為導向，將客觀事物及其運動變化作為由諸多環節、諸多要素、諸多子系統構成的有機整體，并從環節之間、要素之間、子系統之間的相互聯系、相互作用中認識和把握事物運行和發展規律的綜合的、全面的治理。系統治理是將治理對象作為一個有機整體來看待，充分考慮體系內各環節、各要素、各層次之間的相互關系、相互作用，對治理對象進行全周期、全要素、全鏈條、全方位治理，而不是孤立地、片面地、靜止地看待和解決問題。系統治理注重長期、穩定、可持續的發展目標引領，努力通過科學規劃、持續優化，不斷提升系統的整體效能，以更好適應內外部環境和條件的變化，有效應對各種風險與挑戰。

49. 食品藥品安全系統治理經歷了早期萌芽階段、近代發展階段、現代形成階段和當代深化階段。習近平總書記多次強調：“堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”“提高社會治理法治化水平。”“堅持系統觀念，處理好經 濟和社會、政府和市場、效率和公平、活力和秩序、發展和安全等重大關系，增強改革系統性、整體性、協同性。”隨著大數據、互聯網、云計算等快速發展，食品藥品安全系統治理將向各領域縱深發展。全面推進食品藥品安全治理科學化、法治化、國際化、現代化，實現高效能治理、保障高水平安全、促進高質量發展、助力高標準開放，必須堅持系統治理理念，加快完善制度、健全體系、創新方式、提升能力、保障安全。

50. 從事食品藥品安全治理，必須增強全局意識，深刻把握全局和局部的關系。全局與局部兩者相互依存、相互影響，且在一定條件下可以相互轉化。全局是由若干局部組成的，沒有局部就沒有全局。全局的發展戰略和生態會對局部的生存發展產生指導和約束作用，可為局部的發展提供方向和保障。同時，局部是全局的一部分，局部的存在和發展離不開全局的支持和保障，局部的變化也會對全局的發展產生影響。局部問題如果沒有得到及時解決，也可能逐步擴大，進而影響全局的穩定和發展。同時，在一定的條件和形勢下，全局和局部的地位和影響可以相互轉化，在一定范圍內為全局的問題，在更大的范圍內則是局部的問題，同樣，而在一定范圍內的局部問題，在更小的范圍內則是全局問題。

51. “不謀全局者，不足謀一域。”正確處理全局治理與局部治理的關系，必須堅持全局觀、總體觀、整體觀、綜合觀、系統觀，從全局出發、從整體出發、 從系統出發，堅持大時代觀、大健康觀、大風險觀、大安全觀、大質量觀、大治 理觀，系統思考和謀劃食品藥品安全的歷史方位、基本方略、成就與經驗、問題與原因、方向與措施，而絕不能只顧局部而忽視全局。同時，必須高度重視局部發展。全局的發展與安全是由多個局部的發展和安全共同作用的結果，沒有局部的發展和安全就不可能有全局的發展與安全。只有局部的發展和安全，全局的發展和安全才有了堅實的基礎。

52. 在全球化、信息化、市場化、社會化時代，內部與外部是相互依存、相互支撐的。內部的強大將有力吸引和支撐外部。目前，在食品藥品系統治理中，無論是橫向的通報制度運行，還是縱向的報告制度運行，都存在一定短板、弱項，迫切需要進一步明確主體、程序、時限、效力和責任。應當建立督查督辦和考核評價制度，確保兩項制度的每一項具體要求落到實處，努力形成更加良好的食品藥品安全治理合力。

53. 食品藥品安全治理必須堅持長期治理與短期治理相結合，堅持目標導向與結果導向相結合，統籌謀劃、逐夢前行。長期治理與短期治理是治理活動中相互聯系又有所區別的兩個方面。長期治理往往著眼于實現可持續發展，實現長期穩定的目標，而短期治理往往更側重于解決當下急迫解決的突出問題。長期治理往往需要數年甚至數十年的持續努力，需要不斷投入資源、完善政策并持續推進，而短期治理往往是在幾年內完成的，能取得立竿見影或者顯著的成效。長期治理往往需要進行系統規劃和戰略布局，需要多元參與與相互協同，而短期治理往往需要迅速決策并采取行動，治理的針對性、靈活性更強。長期治理與短期治 理兩者相互補充，長期治理為短期治理指引方向，短期治理為長期治理奠定基礎，只有將兩者有機結合，共同兼顧，才能實現有效治理。

54. 食品藥品安全治理的根本目標是安全。除了安全這一根本目標外，食品藥品安全治理還必須考慮效能目標，這是實現食品藥品安全治理可持續發展的重大問題。在市場經濟條件下，食品藥品安全治理必須走科學發展的道路，高度重視投入與產出的關系，采取最優的路徑和最佳的方法，努力以最小的投入獲得最大的效益，實現更高質量、更有效率、更為經濟、更可持續的發展。高品質生活、高質量發展、高水平安全與新發展階段、新發展理念、新發展格局，共同構成新時代系統的發展戰略和戰術，食品藥品安全治理必須走高效能治理的發展道路。

55. 食品藥品安全治理理念的選擇直接影響監管體制和監管體系的設計，決定并掌控著監管道路的方向。在食品藥品安全治理體系中，治理理念是影響治理效能的最根本、最廣泛、最深刻的要素，其決定和影響著治理制度、治理機制、治理方式和治理文化。治理理念是全部治理活動的 “魂”與 “道”。

56. 治理機制是影響治理效能的柔性要素。機制是驅動食品藥品安全法律 “從紙面上的法律轉化為行動中的法律”的重要引擎，是增強治理合力、提升治理效能的重要手段，是完善治理藝術、提高治理水平的重要動力。良好的監管機 制將激發出無窮無盡的 “源動力”“自動力”。在不同的監管體制下，機制建設的重點也有所不同。一般說來，實行多元監管體制時，更加需要機制來綜合統籌、共筑合力；而實行單一監管體制時，則更加需要機制來匯聚力量、強化共治。

57. 多年來，國際社會普遍對食品藥品安全實行全生命周期的監管，即對食品從農田到餐桌、藥品從實驗室到醫院這條 “河流”的 “主航道”進行監管，強調上游、中游、下游之間的無縫銜接。實踐證明，沒有良好的生態環境，僅僅對產品 “主航道”進行監管是遠遠不夠的。因為時有一些 “支流”“暗渠”不斷 向河里 “排污”，所以，有必要建立良好的治理機制和治理生態，加快完善企業負責、政府監管、行業自律、社會協同、公眾參與、媒體監督、法治保障的社會治理大格局，實現從 “主航道”監管到 “全流域”治理的轉變。

58. 治理方式是影響治理效能的突出要素。21世紀以來，國際社會普遍關注食品藥品安全治理方式創新。伴隨全球化、信息化、市場化、社會化進程的日益加快，國際社會更加注重食品藥品安全治理方式的創新，努力實現從傳統治理向 現代治理方式的轉變。當前，互聯網、云計算、大數據的快速發展，全球化、信 息化、市場化、社會化的深度融合，正以前所未有的，甚至打破常規的力量，改變著人們認識和理解世界的方式。適應新時代、新階段和新期待，必須以更積極、更主動、更開放、更高效的方式，加快推進治理方式創新，進一步提高食品藥品安全治理效能。

59. 治理模式是影響治理效能的倍增要素。治理模式與經濟社會發展密切相關，對治理效能的影響是顯著的。“模式間的競爭就是世界的歷史。”治理模式 是指從治理實踐中提煉出的最佳范式。從認識論的角度來看，模式研究的是思維方式和工作方法，解決的是某一類問題的方法論。治理模式應當具有一定的原創性、成熟性、可復制性和可推廣性。通過治理模式的探索，可以總結出治理的一般規律性，推動治理達到事半功倍的效果。各種治理模式的創新，應當有利于實現從粗放治理到精細治理、從被動治理到能動治理、從煩瑣治理到簡約治理、從傳統治理到現代治理的轉變。

60. 食品藥品安全治理模式創新要以提升治理能力為依托，以提升保障水平為目標。治理模式創新無論走多遠，都不能忘記這一初心。目前，我國在食品藥品安全生產經營管理模式創新上更為積極、更為豐富，行政監管模式創新仍處于探索實踐階段。在堅持原則性與靈活性、守正性與創新性、本地化與國際化相結合的基礎上，未來一定會探索出經得起實踐和歷史檢驗，并為國際社會廣泛認可的中國食品藥品安全治理模式，為世界食品藥品安全治理事業的發展提供中國方案、貢獻中國智慧。

61. 食品藥品安全能動治理理念，主要解決的是食品藥品安全治理的積極性、主動性和創造性問題。食品藥品安全領域是充滿風險與挑戰的領域，食品藥品安全治理是考驗人類智慧和力量的治理。保護和促進公眾健康的崇高使命，決定了食品藥品安全工作必須堅持以人民為中心的發展思想，以強烈的責任感和使命感，面對各種風險和挑戰，居安思危，未雨綢繆，下好先手棋，打好主動仗，最大限度地控制食品藥品風險，最大限度地保障食品藥品安全，馳而不息地促進產業高質量發展，馳而不息地滿足人民對食品藥品安全的需求。

62. 當前，有必要將 “能動治理理念”引入食品藥品安全領域，激勵食品藥品安全治理者最大限度地發揮主觀能動性和創造性，以更加積極、更加主動、更加擔當、更加開放、更富成效的姿態，強化食品藥品安全治理，最大限度地減少食品藥品安全風險對國家、社會、公眾、家庭的影響，最大限度地增強公眾和社會對食品藥品安全的信心和信賴。

63. 當今世界，各種風險正在發生著廣泛而深刻變化。有專家指出：“在風險社會中，懷疑與信任、安全與風險，無法達成長期平衡，二者永遠處于一種緊張狀態，需要通過持續不斷的反思進行調適。”今天，人類社會已從隱蔽性、復雜性、交叉性、疊加性、高發性、放大性、跨界性、關聯性、流動性、滲透性、傳導性、瞬變性、混合性等多個維度上認知和把握風險。從早期的 “風險高壓期、矛盾凸顯期”，到今日的 “戰略承壓期、高危風險期”，人類社會對風險的認識更加深刻，對風險的危害更加警覺，防范化解風險的措施更加高超。

64. 在全球化、信息化時代，時空的壓縮與延伸使各類風險呈幾何級數增長。面對食品藥品安全風險，是直面問題積極預防，還是敷衍塞責消極應對，這是考驗各級領導干部是否堅持以人民為中心的發展思想，履職盡責、擔當作為的試金石。駕馭風險的本領應當成為各級領導干部必備的本領，應對風險的能力應 當成為各級領導干部必備的能力。

65. 預防為主是能動治理的核心要義。歷史經驗表明，凡事預則立，不預則廢。事前的一分努力，勝過事后的十分救濟。今天，幾乎在與安全風險相關的所有領域，國際社會普遍采用 “預防為主、防治結合、綜合治理”的基本方針。 “預防為主”已成為安全管理最基本、最有效的管理策略與方法。

66. 食品藥品安全是結果安全與過程安全的有機統一。結果安全是目標和目的，過程安全是條件和手段。傳統食品藥品安全治理往往更加關注結果安全，突出終端產品的檢驗。現代食品藥品安全治理往往強調過程安全與結果安全的統一，更加注重體系和能力建設。當前，國際社會對食品藥品安全監管更多采用基 于風險的管理體系，檢查的是整個生產過程，而不是只檢查最終產品。現代質量管理體系的基本理念是，只要生產過程出現瑕疵，就可以認定最終產品存在瑕疵；只要生產過程出現重大缺陷，就可以認定最終產品為不合格。

67. 過程安全是結果安全的先決條件。從哲學的角度看，程序正義在實質正義的實現過程中具有獨特的價值，這是人類從相對正義逼近絕對正義的重要保證。在食品藥品安全領域，過程安全是結果安全的先決條件，結果安全是過程安全的邏輯必然。生產經營過程如果不能持續合規，即使產品檢驗沒有發現已知的風險，該產品也可能存在不可預知的風險，因此可以被認定為不合格，這就是食品藥品安全 “四個最嚴”要求的最深刻的闡釋。將過程安全與結果安全統一起來，并將過程體系化、程序化、制度化，這是現代食品藥品安全治理的重大進步。

68. 食品藥品監管科學是以食品藥品監管活動及其規律為研究對象，以提升食品藥品監管工作質量與效率為目標，以監管工具、標準和方法創新為重點的一門新科學。食品藥品監管科學聚焦前沿問題、彰顯創新精神、呼喚跨界協同，具有前瞻性、創新性和融合性。食品藥品監管科學的興起，標志著人類社會在快速變革的大時代直面問題和挑戰，展現出勇于變革和創新的勇氣和智慧。新制度、新工具、新標準和新方法的持續推出，彰顯著食品藥品監管部門在融合創新、科學發展時代準確識變、科學應變、主動求變的意志和決心。

69. 食品藥品安全陽光治理是指相關主體在食品藥品安全治理活動中依法向社會公開食品藥品生產經營和監督管理信息，滿足各方對食品藥品安全工作的知情、參與、表達和監督的需要，實現食品藥品安全社會共治。藥品、醫療器械和化妝品以及多數食品，屬于消費者難以自我判定產品質量的 “信賴品”。消費者 購買食品藥品，需要真實、準確、完整的信息。信息之于現代監管，猶如貨幣之于經濟、血液之于生命、陽光之于萬物。陽光治理主要解決的是食品藥品安全治理的開放性與透明度問題，彰顯食品藥品安全治理的開放、自信和成熟。

70. 陽光是最強的成長劑。陽光給予溫暖和光明。21世紀以來，為加快形成食品藥品安全人人有責、人人關心、人人參與的社會共治格局，國際社會普遍要求持續提升食品藥品安全治理的開放性和透明度。陽光是最好的防腐劑。陽光給予生命和希望。堅持信息公開是對消費者最大的保護、是對違法者最大的懲罰、是對監管者最大的約束、是對社會輿論最大的引導、是對信用體系建設最大的貢獻。

71. 法律是平衡各種利益關系的藝術。在食品藥品安全關系中有時會面臨著公開與保密之間如何平衡的選擇。公開與保密，不僅是對政府監管部門以及監管人員的要求，也是對企業等其他主體及其工作人員的要求。在法治時代，無論是積極公開，還是嚴格保密，都必須堅持法治思維和法治方式，在法治軌道上有序有力運行。依法公開、嚴守秘密都是法定義務，兩者立法目的不同，但兩者并行不悖。只有嚴格保守企業的商業秘密，信息公開才能有序有力進行。只有規范信息公開，才能有效保護企業的商業秘密。

72. 全社會應當共同打造鼓勵和支持食品藥品安全陽光治理的生態系統。食品藥品監管部門和監管人員是食品藥品安全領域的特殊 “醫生”和 “警察”，其主要任務是督促企業排查食品藥品安全風險隱患，嚴厲打擊食品藥品安全領域違法犯罪行為。信息既是交易的要素，也是交易的方式；既是交易的空間，也是交易的生態。全社會都應當善識信息、善待信息、善管信息、善治信息、善用信息，以建設的姿態和包容的心態，鼓勵和支持監管部門強化監督管理，嚴懲違法犯罪，持續推進食品藥品安全陽光治理。

73. 食品藥品安全信息必須嚴格按照法律法規規定的主體、范圍、標準、程序、時限、載體等進行公開，以保障信息公開的科學性、權威性、及時性、準確性。目前，產品的全生命周期管理制度已較為完備，而信息的全生命周期管理制度則剛剛起步。信息的傳播比產品的流通更為迅捷、復雜，影響更為深遠、持久。應當將信息管理與產品管理擺在同等重要甚至更重要的位置，積極推進食品藥品安全陽光治理。

74. 食品藥品安全簡約治理是指在全面推進食品藥品安全治理體系建設的基礎上，基于系統理論的指導，采用科學的方法，緊緊圍繞治理核心目標，刪繁就簡、去蕪存菁，努力使復雜問題體系化、條理化、精簡化，達到改善工作生態、明晰工作路徑、優化工作流程、提高工作效能的治理效果。21世紀以來，伴隨著全球化、信息化和現代化步伐的明顯加快，食品藥品生產經營活動日趨復雜、產業形態日益多樣、治理能力日益提升，食品藥品安全治理正經歷著前所未有的變革。簡約治理解決的是適應時代發展變化的治理理念與治理方式的問題。

75. 21世紀以來，國際社會高度重視食品藥品安全治理，改革監管體制，完善治理體系，創新治理方式，推進治理戰略，在許多領域取得了前所未有的重大進步。然而，在此條件下，國際食品藥品安全治理領域出現了一個不容忽視的問題，即煩瑣治理。受風險疊加、責任追究、體制多元、利益沖突等復雜因素的影響，國際社會普遍出現了簡單問題復雜化、特殊問題普遍化、具體問題抽象化的特殊現象，在一定程度上影響和制約了食品藥品安全治理的生命力和創造力。面對新時代新發展，有必要在食品藥品安全領域積極推行簡約治理，把握治理核心目標，抓住問題本質要義，努力實現大道至簡，簡約為美。

76. 最偉大的真理，最簡單、最平凡、最樸實。簡約治理絕不是簡單治理，而是高層次、高境界、高水準的治理。只有對治理理念與制度了如指掌，對治理目標和方法爛熟于胸，才能實現真正的簡約治理。食品藥品安全簡約治理是食品藥品安全治理走向成熟的重要標志。食品藥品安全治理水平與社會發展階段緊密相連。食品藥品安全監管大體可以分為農業時代、工業時代和信息時代的監管，每一時代監管的主題、核心、方法都有所不同。今天，在食品藥品安全領域能否 推行簡約治理，絕不是監管者或者被監管者的一廂情愿。簡約治理是一種具有統攝與駕馭能力的高端治理。只有在完善的治理體系下才有可能實現簡約治理。無論是簡了過程，還是約了方法，對于監管部門而言，永恒不變的是對責任的承諾和安全的保障。所有的治理高手都是長期派、創新派，同時也是孤獨派、簡約派。這就是 “大道至簡”的精髓與要義。

77. 治理體系是治理的骨骼，治理流程是治理的筋脈。筋強才能骨健。沒有完善的治理體系，就沒有強大的治理能力。而沒有順暢的治理流程，也就沒有高效的治理水平。如果說，完善體系屬于外延式發展，那么，優化程序則屬于內涵式成長。在加快完善治理體系的同時，應當加快優化治理流程，最大限度地提升治理效率。簡約治理，簡而不失其華，約而不掩其神，治而不忘其魂，理而不悖其要。簡約治理是一種高超的治理、智慧的治理、深邃的治理、大氣的治理。隨著時代的快速進步、社會的快速發展、體系的快速健全、能力的快速提升，食品藥品安全簡約治理，定會大道直行，定會春華秋實。

78. 食品藥品安全靈活治理主要解決的是食品藥品安全治理的敏銳性和適應性問題。“以書為御者，不盡于馬之情；以古制今者，不達于事之變。”近年來， 隨著全球化、信息化、市場化、社會化的發展，針對傳統監管模式的僵化、刻板和教條，國際社會越來越重視食品藥品安全靈活治理，將治理的原則性和靈活性、普遍性和特殊性、統一性和多樣性等有機結合起來，應勢而謀、因勢而動、順勢而為，采取更具張力的靈活措施以應對日新月異的變化，著力開拓食品藥品安全治理新局面。

79. 食品藥品安全靈活治理，絕不是一種天馬行空、隨心所欲的治理，而是一種更高層次、更高水準、更高境界的治理。沒有對食品藥品安全治理規律、治理使命、治理理念的深刻認知，沒有對食品藥品安全治理基礎、治理生態、治理文化的科學把握，是不可能實現食品藥品安全靈活治理的。食品藥品安全靈活治理需要敢于擔當、勇于負責的決斷力。培養和造就大批素質高、業務精、能力強、作風硬的食品藥品安全監管人員，是實現食品藥品安全靈活治理的迫切需要。

80, 安全絕不是一個靜止、孤立、機械的概念，而是一個動態、關聯和多變的狀態。任何食品藥品安全都存在著一個量的關系。這個量的關系，說到底，就是食品藥品安全風險的可接受度、可承受度。食品藥品安全風險衡平治理，就是要在科學的風險評估基礎上，合理確定食品藥品獲益與風險的比例關系。兩者關系的確定需要一個定量指標，這個定量指標就是標準，而標準是保持風險與獲益衡平的最低要求。食品藥品安全與風險的衡平，可以為數量的比例關系，也可為程度的比例關系。從 “可接受性”或者 “可接受度”的角度看，與其說是安全與風險的平衡，不如說是安全與風險的衡平。因為衡平更好地體現著均衡與靈活，彰顯著公平與正義。

81. 法律是骨感的、抽象的，社會是豐滿的、具體的。用骨感抽象的法律去剪裁豐滿具體的社會，本身就是充滿風險的一種挑戰。然而，法律不是凝固的、 靜止的，不是機械的、僵化的，法律是開放的、成長的，是鮮活的、靈動的。新時代的法律應當始終飽含著價值關懷、洋溢著人文精神、彰顯著正義力量。法律不僅是一種工具，更為可貴的是一種藝術。法律不僅是一顆螺絲釘，更為可貴的是一個指南針。法律的制定體現著立法者的修養，法律的執行彰顯出執法者的素質。明者因時而變，知者隨事而制。堅持人民至上、生命至上的食品藥品安全監管者，在改革創新的偉大時代，一定會科學把握食品藥品安全治理的真諦和精髓，努力積勢、積極蓄勢、智慧謀勢，準確識變、科學應變、主動求變，將治理的原則性與靈活性有機結合起來，為保護和促進公眾健康做出新的更大的貢獻。

82. 審慎治理通常是指新生事物的成長與現行規則不盡一致時，基于治理使命與治理目標的考量，對體現事物發展規律和進步方向的新生事物的成長給予一定的寬松、寬容、寬厚政策的治理。法律是時代進步的產物，但即便是 “盡善盡美”的法律，其自公布之日起，也即與時代漸行漸遠。期待在較短期限內建立起 “封閉完美的制度體系”，是一種浪漫主義思維。近十年來，新技術、新材料、 新工藝、新產品、新業態、新模式不斷涌現，已成為經濟增長的新源泉、新動力 和新引擎。面對時代發展與新生事物，審慎治理不是囿于形式演繹的機械治理，而是基于科學精神的靈活治理，不是局限于上市前審評審批的局部治理，而是貫穿于產品全生命周期的系統治理。

83. 21世紀以來，面對公眾不斷提升的健康需求，許多國家和地區的食品藥品監管部門都高揚 “保護和促進公眾健康”的旗幟。從 “保護公眾健康”到 “保護和促進公眾健康”，這絕不是監管使命的簡單調整，而是監管使命的深刻變革。這一變革激發食品藥品監管部門在面對巨大的壓力和挑戰時，堅持科學與法治精神，積極而不懈怠，擔當而不推諉，開放而不封閉，銳意進取，奮發作為，不斷開創食品藥品安全治理工作的新局面。

84. 食品藥品安全治理使命的變革是食品藥品安全治理事業的重大進步。對于食品藥品安全治理理念的變革，也許有人覺得無足輕重、無關宏旨。事實上，只有對自身使命有過深入骨髓的思考，才能對自身文化進行刻骨銘心的塑造。過去有人認為，“保護公眾健康”是食品藥品監管部門必須履行的法律責任，“促進公眾健康”是食品藥品監管部門應當踐行的社會責任。進入新時代新發展階段，公眾對健康的需求，不會僅僅停留在 “底線”上，而是在不斷地追求 “高線”。“保底線”和 “追高線”緊密相連，但兩者的目標和要求有所不同。“保底線”是要通過一系列風險控制手段，最大限度地保障安全，最大限度地防止出現損害公眾健康、公共安全乃至國家安全的重大風險。而 “追高線”則是最大限度地滿足公眾對健康產品更多、更快、更好、更省的需求，即達到更多的選擇、更快的供給、更好的質量和更低的負擔。今天，全社會對食品藥品監管部門的殷切期待永無止境，食品藥品監管部門對全社會的真誠回報永不停步。

85. 必須清醒地看到，“保底線”和 “追高線”兩者之間有時存在著一定的沖突。片面追逐更多、更快、更好、更省，就有可能危及安全底線。以 “多、 小、散、低”的食品藥品產業，滿足公眾對健康產品 “多、快、好、省”的需求，這是一個巨大的挑戰。對于監管機構來說，任何時候都不能脫離 “安全” 這條生命線，否則就會本末倒置、舍本逐末、偏離軌道、迷失方向。對 “保底線”和 “追高線”間的張力，必須始終保持清醒的頭腦，要將履行法律責任和社會責任有機融合起來，切實做到科學定位、依法履職。疾病是人類健康的最大威脅，有病無藥是健康領域的最大風險。必須堅持大安全觀、大風險觀，采取更加積極主動的措施，最大限度地加速藥品醫療器械研發上市，在與疾病的賽跑中，贏得時間、贏得未來、贏得勝利。

86. 如何有效推進食品藥品安全審慎治理是時代之問和創新之問。在藥品安全領域能否實行審慎治理，各界存在不同的認識。在藥品領域推行審慎治理，更為復雜、更應謹慎、更需智慧。藥品屬于事關公眾生命健康的特殊產品，產品進入市場是需要監管部門許可的。除法律法規另有規定外，未經許可，藥品是不得 進入市場的。這就要求監管部門對于藥品是否可以進入市場必須表明鮮明的態度，絕不能模棱兩可。監管部門許可該藥品進入市場，即表明該藥品的風險在可接受的范圍內，這是一件聽起來簡單但做起來極不容易的事情。只有醫藥產業的勃勃生機，才有監管事業的欣欣向榮，才有人民健康的蒸蒸日上。

87. 保障食品藥品安全是全社會的共同責任。從社會治理的角度來看，政府既是食品藥品安全的需求方，也是食品藥品安全的供給方。如果說企業是食品藥品安全的 “第一供給方”，政府則是食品藥品安全的 “第二供給方”。目前，全社會對食品藥品安全監管寄予著無限的期待。隨著幸福意識、健康意識、權利意識、安全意識、風險意識的不斷提升，人民群眾對食品藥品安全的要求越來越高。人民群眾對食品藥品安全的無限性、絕對性、完美性需求，是推進食品藥品安全監管工作不斷接近目標、實現超越的巨大動力。

88. 食品藥品安全問題是社會問題的集中反映與折射，破解食品藥品安全難題需要高超的治理藝術。面對錯綜復雜的食品藥品安全問題，既要有高度的政治敏銳性，也要有強烈的實踐自覺性。智慧治理，不僅涉及技術創新，而且涉及理 念創新、體制創新、制度創新、機制創新、方式創新、戰略創新、文化創新等，涉及需求與供給、目標與道路、理念與制度、機制與方式、戰略與文化、質量與效率、體系與能力、守正與創新等諸多重大關系。

89. 智慧治理理念與人本治理理念、風險治理理念、責任治理理念被并稱為食品藥品安全四大核心治理理念。如果說，風險治理理念和責任治理理念是食品藥品安全治理理念的核心，智慧治理理念則是對風險治理理念和責任治理理念的智慧賦能，其使風險治理理念和責任治理理念在高度、深度、廣度等方面進一步拓展和升華。智慧治理理念要求在堅守治理使命的大前提下，運用靈活、巧妙、 睿智的方式方法，以前瞻性、創新性和突破性變革，有效破解食品藥品安全治理難題。沒有全局謀劃，沒有前瞻思考，沒有本質認知，沒有規律把握，就不可能實現食品藥品安全智慧治理。

90. 人類對于法律的認識大體可以分為三個層次：一是 “法上法”，即理念層次意義上的法律，強調法的核心價值；二是 “法中法”，即規則層次意義上的法律，強調法的規范作用；三是 “法外法”，即社會層次意義上的法律，強調法的社會功能。當今中國的食品藥品安全治理，是在市場經濟、民主政治、法治國家、和諧社會和科技時代的大舞臺上展開的。法律以其規范性、普遍性、統一性和穩定性，成為社會治理的主要手段。奉法者弱則國弱，奉法者強則國強。法治是人類社進入現代文明的重要標志。今天，法律對于社會經濟生活的調控和影響，無論是深度，還是廣度，都有了空前的飛躍。

91. 法治思維，是現代人的基本思維，體現了現代人對人類文明的尊重、對集體意志的敬畏和對自身人格的愛護。法治是制度之治最基本最穩定最可靠的保障。法律必須緊緊跟上人類思想進步。法律必須為明天的成長做準備。自律是實現自由的第一條件。自律比放縱更接近自由。對于企業來講，沒有自律，就沒有自由；而拋棄自律，則喪失自由。只有高度的自律，才能有高度的自由。企業不 僅具有經濟屬性，同時也具有社會屬性。在任何時代，企業都不能脫離社會而存在，背離民眾而發展。

92. 法律是公共幸福的制度安排。法律必須緊緊跟上人類思想進步。法學家伯爾曼指出：“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條。”新時代的食品藥品安全法律制度應當堅持以人民為中心的發展思想，在立法理念、核心價值、制度體 系上堅守信仰，守正創新，與時俱進。

93. 法律必須為明天的成長做準備。法律自公布之日起即與時代漸行漸遠，法律必須具有與時俱進的張力。在當代，社會對立法的關注已不再僅僅是法律的 數量如何擴張，而是法律的品質如何升華，即法律體現著何種意志、代表著何種方向、追求著何種價值。法為天下之公器，變為天下之公理。全面提升我國食品藥品監管工作的科學化、法治化、國際化、現代化水平，必須按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，堅持政治引領、堅持問題導向、堅持國際視野、堅持立足國情、堅持改革創新、堅持科學發展，追求理念現代、價值和諧、體系科學、制度完備、機制健全，使食品藥品安全法律制度始終澎湃時代氣息。

94. 法律的權威來自人民的內心擁護和真誠信仰。習近平總書記強調：“領導干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。”社會主義法治是黨的意志、國家的意志和人民的意志的有機統一。在社會主義國家，人民是國家的主人，也是法律的主人。堅持法律至上，就是要以法律規則作為行為準繩，嚴格按照法律規則辦事，在法律面前不搞特殊、不搞例外、不搞變通，使 各項工作始終嚴格在法治的軌道上運行。

95. 法律的生命力和權威性在于有效實施。黨中央多次強調，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保公眾飲食用藥安全。只有嚴格、規范、公正、文明執法，才能保障法律的有效實施。嚴格是執法的基 本要求，規范是執法的行為準則，公正是執法的價值取向，文明是執法的職業素養。要堅持以事實為根據，以法律為準繩，堅守法治精神，切實做到有法可依、執法必嚴、違法必究，維護法律權威和尊嚴；要堅持法律面前人人平等，規范自由裁量權，防止出現 “選擇性執法”“傾向性執法”，同責不同事，同案不同罰，處罰畸重畸輕，顯失公平公正；要堅持以人為本、執法為民的理念，尊重行政相對人的合法權益，將處罰與教育、執法與服務有機結合，做到執法理念端正、執法權責明確、執法程序完備、執法信息公開、執法高效便民。

96. 法的理念是自由。古希臘數學家、哲學家畢達哥拉斯指出：“不能制約自己的人，不能稱之為自由人。”荷蘭哲學家斯賓諾莎指出：“理性能使人自由” “有理智的人在一般法律體系中生活比在無拘無束的孤獨中更為自由。”法國啟蒙思想家、哲學家盧梭指出：“人生而自由，但無時無刻不在枷鎖之中。”立法的目的不是限制自由，而是為自由劃定邊界，讓人們在自由的天地里自由地工作和生活。自由就是做法律許可范圍內的事情的權力。在文明社會，相對的自由是 自由的真諦，絕對的自由是自由的終結。相對的自由是真正的自由、現實的自由，絕對的自由是虛幻的自由、妄想的自由。

97. 權利是自由的法律界定。自律是實現自由的第一條件。自律比放縱更接近自由。自律是成熟、強大與自信的表現。對于企業來講，沒有自律，就沒有自由；而拋棄自律，則喪失自由。只有高度的自律，才能有高度的自由。企業不僅具有經濟屬性，同時也具有社會屬性。在任何時代，企業都不能脫離社會而存在，背離民眾而發展。企業是食品藥品的生產經營者，其法治意識、責任意識、安全意識、誠信意識、自律意識，直接關系著食品藥品安全工作的成敗。

98. 法治思維通常是指按照法治的理念、精神、原則、邏輯對事物和問題進行分析、判斷的認識活動。法治方式，通常是指在法律思維的指引下按照法律規則和程序處理事物和問題的實踐活動。法治思維和法治方式緊密相連、相互促進。法治思維屬于思想認識范疇，法治方式屬于實踐活動范疇。法治思維內在決定法治方式，法治方式外化體現法治思維。

99. 在食品藥品安全治理理念中，全球治理主要解決的是治理格局與胸懷的問題。當今的世界是個開放的世界，人類的命運更加緊密相連。食品藥品正在加 快全球流通，保障食品藥品安全已成為全人類共同的重大責任。改革開放以來，特別是新時代以來，我國食品藥品產業和食品藥品安全監管工作都取得了突破性進展，實現了歷史性跨越。今天，我國已是全球食品藥品的生產大國、消費大國，也是全球食品藥品安全監管國際交流與合作的重要參與者、推動者和貢獻者。

100. 監管趨同、監管協調和監管信賴逐漸成為國際食品藥品安全監管領域的共識。隨著科學技術的快速發展和國際貿易規模的持續擴大，世界各國食品藥品監管相互學習與借鑒，呈現一定的監管趨同的大趨勢，全球化促使各國的監管政策逐步趨同，國家間強化監管協調與監管信賴，逐步成為國際共識。有的學者主張，監管趨同、監管協調和監管信賴可以幫助各國家和地區建立有效的監管體系，促進形成產品安全和產業發展充滿活力的藥品市場。有的學者主張，監管趨 同、監管協調和監管信賴可以減輕各國負擔、擴大跨境影響，推動國家監管體系的不斷完善。目前的監管趨同、監管協調和監管信賴仍被小心翼翼地定位在技術 規則或者技術評價上，隨著全球化、 信息化步伐的加快，監管趨同、監管協調和監管信賴將在廣度、深度上進一步拓展。

編輯：左淇菘

校對：宋濤