導讀

黨的二十屆三中全會提出，深化自然資源有償使用制度改革。為貫徹落實黨中央、國務院關于完善國有土地資源有償使用制度工作的決策部署，自然資源部對《劃撥用地目錄》（以下簡稱《目錄》）進行了修訂。

本文字數：3290字

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近日，自然資源部部長關志鷗簽署第16號部令，公布新修訂的《劃撥用地目錄》，自2025年9月1日起施行。

現行《目錄》自2001年頒布實施以來，在完善土地要素市場化配置機制、保障基礎設施建設與公益事業發展、規范土地市場秩序等領域發揮了不可替代的重要作用。然而，隨著經濟社會的持續發展、投融資體制的深化改革以及產業業態的不斷調整，現行《目錄》亟須進行相應的調整和優化。

為了深入貫徹黨中央、國務院關于自然資源有償使用制度改革的重大決策部署，進一步提升土地要素配置的精準性和利用效率，新修訂的《目錄》針對若干具體用地類型及其方式進行了科學調整、精簡歸并和細致劃分。修訂后分為20種用地類型和106種具體情形。

新修訂《目錄》明確，嚴格限制以劃撥方式設立國有建設用地使用權。符合本《目錄》，確需以劃撥方式使用土地的，由建設單位提出申請，經有批準權的人民政府批準，方可以劃撥方式提供；建設單位提出或者同意以有償方式使用土地的，應當依法采取出讓、租賃等方式提供。

新修訂《目錄》規定，對于“非營利性”“公益性”或者“非經營性”的建設項目，縣級以上地方自然資源主管部門在劃撥用地審查時，應當根據建設單位提供的民辦非企業單位、社會服務機構等登記證書以及有關行業主管部門出具的材料文書等進行核實。根據工作需要，可以征求有關行業主管部門的意見。

此外，新修訂《目錄》規定，以劃撥方式取得的國有建設用地使用權，因企業改制、國有建設用地使用權轉讓或者改變土地用途等不再符合《目錄》的，應當實行有償使用。

答記者問

自然資源部法規司、權益司負責人日前接受采訪，就《目錄》的修訂背景、主要修訂內容和如何發揮新修訂《目錄》的作用等內容進行了解讀。

問

修訂《目錄》的背景和目的是什么？

答：《民法典》第三百四十七條規定，設立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。《土地管理法》第五十四條對劃撥用地范圍作出了規定，國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源交通水利等基礎設施用地等，可以以劃撥方式供地。

2001年，原國土資源部制定實施部門規章《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號），通過列舉的方式，對劃撥用地的具體范圍進行細化。《目錄》頒布實施24年以來，在完善土地要素市場化配置機制、保障相關基礎設施建設和公益事業發展、規范土地市場秩序等方面發揮了重要作用。

隨著經濟社會發展、投融資體制改革和產業業態調整，現行《目錄》需要按照黨中央、國務院的決策部署，進行調整和優化。一是《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》等重要政策文件先后提出，深化土地要素市場化改革，擴大國有建設用地有償使用范圍，加快修訂劃撥用地目錄。這些改革要求需要盡快落地。二是完善基礎設施建設和公益事業發展的用地保障。隨著城市建設的發展和近年來消防救援、國家儲備等領域的改革推進，基礎設施建設和公益事業用地的類型在不斷豐富，一些新業態符合劃撥用地制度的主旨，需要明確納入《目錄》范圍，做好用地保障。三是一些傳統基礎設施建設領域出現了市場化的經營主體和經營方式，需要相應地采取競爭方式配置市場要素，不必然使用劃撥土地。此外，現行《目錄》有關行業用地的分類和概念需要與現行法律法規和有關行業管理政策的規定作出銜接，方便地方政府和自然資源主管部門執行。

為此，自然資源部對《目錄》予以全面修訂，貫徹落實黨中央、國務院關于自然資源有償使用制度改革的要求，提高土地要素配置精準性和利用效率。

問

《目錄》的主要修訂內容有哪些？

答：此次《目錄》修訂保持總體框架不變，聚焦《土地管理法》第五十四條所列舉的四大類型，對一些具體用地類型和方式進行調整、刪減、細化，修訂后分為20類，106種具體情形。

嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。落實黨中央、國務院關于完善國有建設用地有償使用制度，擴大國有建設用地有償使用范圍等要求，嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權：一是將鼓勵有償使用作為基本原則。明確《目錄》列舉的國有建設用地項目，可以以劃撥方式供應；經建設單位同意，也可以出讓、租賃等有償使用方式提供。二是結合行業主管部門的意見，對于劃撥用地的“非營利性”“公益性”“非經營性”等作出進一步限定，比如，在“（九）非營利性公共文化體育設施用地”增加“向公眾開放”作為公共文化體育設施劃撥用地的前提等。三是刪去了一些實踐中已采取市場化配置的用地方式。上述修改，旨在貫徹落實深化自然資源有償使用制度改革，擴大國有建設用地有償使用范圍的要求。

完善基礎設施和公益事業用地的類型。一是加強消防救援、應急避難設施等用地保障，本次修訂單列“（四）消防救援、應急避難設施用地”予以保障。二是滿足新形勢下基礎設施和公益事業的用地方式，落實國家儲備體系建設的需求，單列“（五）國家儲備設施用地”；補充新的用地業態，比如，在“（三）城市基礎設施用地”中增加“市政管廊”，在“（十三）電力設施用地”中增加“儲能電站及相應設施”等。三是傳承和弘揚英雄烈士精神，加強對英雄烈士事跡的宣傳和教育，單列“（十九）烈士紀念設施用地”。四是服務保障國家公園建設等生態文明建設需求，單列“由政府組織實施的生態環境和資源保護事業需要的保護和公共管理設施用地”。同時，根據近年來新制定的法律法規政策和有關行業主管部門的意見，對現行《目錄》涉及一些用地方式類型進行修改完善。

完善審查標準和認定機制。隨著新業態的發展和投資主體的多元化，地方普遍反映在具體工作中有時難以準確把握“公益性”等標準。本次修訂進一步完善了審查標準和認定機制，明確劃撥用地審查時應當根據建設單位提供的民辦非企業單位、社會服務機構登記證書以及有關行業主管部門出具的材料文書等進行核實。根據工作需要，可以進一步征求有關行業主管部門的意見，通過具體的標準和橫向的工作機制綜合予以認定。

問

如何發揮修訂《目錄》對社會經濟發展的促進作用？

答：新修訂的《目錄》貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在劃撥用地的范圍、審查程序等方面進行了完善和優化，有利于提高土地資源配置效率，有利于更好支持民生工程和國家重點項目建設，有利于規范土地管理秩序。各級自然資源主管部門要抓緊做好新修訂《目錄》的貫徹實施工作。

加強學習宣傳。劃撥用地制度在土地管理和要素保障工作中具有基礎性、公益性、長遠性保障作用。各級自然資源主管部門要進一步學習貫徹深化自然資源有償使用制度改革的要求，結合劃撥用地制度的法律淵源和主旨，準確理解把握本次修訂的背景和主要內容。省級自然資源主管部門要將新修訂的《目錄》作為近期政策法規宣貫的重點，采取各種方式加強指導。

嚴格規范執行。各級自然資源主管部門要在劃撥用地的審查報批程序中按照新修訂的《目錄》嚴格審查，對于符合《目錄》的用地項目，特別是諸多民生工程，應當抓緊辦理劃撥用地手續，提高要素保障效能。對于不符合《目錄》范圍的建設項目，絕不允許違反規定以劃撥方式供應，堅決維護土地管理秩序。自然資源督察機構將劃撥用地制度的執行情況作為督察內容，發現違反規定批準劃撥土地的，依法依規督促整改。

強化部門協作。劃撥用地審查的重點和難點是把握界定“非營利性”“公益性”“非經營性”等標準。本次修訂對審查的具體標準進行了補充完善，但隨著新業態不斷出現和發展，現有標準也不可能完全對工作實踐中出現的所有用地情形進行覆蓋和定義。因此，本次修訂將建立部門協調參與機制作為完善劃撥用地審查制度的內容。具體工作實踐中，自然資源主管部門在審查建設項目是否符合《目錄》標準時，可以采取征求意見、會商等方式會同行業主管部門進行研究并形成審查結論，在法律制度框架下充分發揮劃撥用地的基礎保障作用。

本文來源：自然資源部

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