頭圖來源｜六安市葉集區政府官網

文章來源｜讀城記工作室

作者｜曾思怡

河南和安徽將在兩省交界處共建“新城”的說法，在近期引發關注。

該說法出自兩省共同發布的《葉集——固始“一河兩岸”生態優先綠色發展產業合作區發展規劃》（以下簡稱《規劃》），提出兩地將通過破除現有的行政壁壘和體制障礙，共同探索產業融合、環境保護、基礎設施建設、公共服務同城化等。合作區范圍覆蓋兩地全域，占地約3514平方公里，常住人口約120萬人。

該《規劃》于2024年編制，當年8月獲國務院復函，近期正式印發、啟動。

關于“新城”，《規劃》的表述為：共同推進葉集主城區與固始縣史河灣生態新城全方位融合建設發展，在皖豫交界地區打造一個人口超50萬的新興中等城市。

安徽省六安市葉集區發展和改革委員會副主任吳運年對此解釋稱，并非要新建城市，而是依托現有區域實現人口增長，范圍涵蓋葉集全域及固始毗鄰鄉鎮，目前該區域常住人口40余萬。

當前我國人口流動呈現從農村向城市、從中小城市向大城市集聚的規律，大部分中小城市尤其是縣域，都是人口流出地。

對于上述皖豫交界地區說，要從當前的40余萬人增加到《規劃》中的“超50萬人”，動力何來？

另一方面，陸續有區域經濟研究指出，受制于行政區劃阻礙、距離省內核心城市較遠、城市發育不良、地形條件較差等因素，省際交界區域的欠發達現象普遍存在。

葉集與固始此番合作，將多大程度打破省際交界區域欠發達的慣性，對更多省際交界區域來說，這樣的合作可以復制嗎？

一條河隔開的兩個城市

葉集區隸屬安徽省六安市，固始縣隸屬隸屬河南省信陽市。一區一縣僅一河之隔，葉集區在史河之東，固始縣在史河之西。

葉集區于2016年由葉集鎮、三元鎮、孫崗鄉合并而成，2024年常住人口21萬人，GDP95.47億元，人均GDP大約4.55萬元。其主要產業是家居板材、化工新材料和綠色紡織業，其中家居板材產業貢獻了規上工業企業產值41.6億元。

固始縣戶籍人口180余萬人，2024年常住人口100.26萬人，GDP459.74億元，是河南人口第一大縣和勞務輸出大縣，人均GDP接近4.6萬元，略高于葉集。固始主導產業是紡織服裝、電子信息、循環經濟等，其中紡織服裝企業達350家、全年營收突破200億元。

兩地共建合作區規劃籌備以前，葉集與固始就因地理相近、人文相親，在人員往來和經濟活動方面交往密切。

歷史上，葉集因葉氏善賈聚集在此開設集市，逐漸商賈云集、貿易繁榮，因此得名葉集。兩地因與集市共存，長期處于同一行政區。

來到當代，葉集升格為區，且地處長三角受到的輻射帶動較為明顯，家具產業全產業鏈成型，且產業部分環節延伸至固始，形成一定的梯度分工。

正因為葉集產業現代化進程相對較快，據統計，截至2023年底，固始在葉集就業人員達到1萬人左右，占葉集城區人口大約10%。

但受制于行政區劃，兩地經濟和人員往來的便利度受到一定限制。這也是省際交界地區普遍存在的問題。

把目光放大至葉集和固始所在的鄂豫皖交界地帶，即安徽、河南、湖北三省交界的安慶、六安、信陽、黃岡四座城市。中國人民大學經濟學博士后洪晗在《中國投資》雜志發表的《鄂豫皖交界區域發展研究》分析指出，鄂豫皖交界區域普遍存在經濟發展基礎較為薄弱、交通基礎設施薄弱、城市規模小、行政邊界效應顯著、城鎮化率相對較低等情況。

? 省際交界地區，往往是自然屏障所在地（圖為寧蒙交界處的黃河）。 曾思怡/攝

中國國土經濟學會理事長肖金成長期從事省際交界地區發展研究，此前曾任國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長，曾組織參加過京津冀各縣村的經濟調查。

他告訴時代周報記者，相較于其他地區，省際交界地區發展的一個特殊現象是，這些地區因為行政區劃不同、離各自省內核心城市較遠、省與省之間交通設施比較薄弱等原因，人員往來和經濟活動受到限制，往往也是欠發達地區。

“這種現象在過去尤其普遍和明顯，近年伴隨全國統一大市場建設的持續推進，得到改善，但這個問題（省際交界地區相對欠發達）依舊存在。”

此外，北京大學經濟與管理學部主任周黎安撰寫的《轉型中的地方政府》（2017年第二版）中指出，在一眾限制省際交界地區經濟發展的因素中，行政區劃是最主要原因。地方在謀發展時，往往會追求當地利益最大化，而投資省份邊緣地區，可能導致本省投資回報流入外省，又或者省與省之間的項目合作存在投入和回報分成意見不一的情況，最終導致發展資源較少被注入省際交界地區。

跨越行政邊界的合作

這種省際交界地區的發展困境，已經被重視。

2021年上半年，在關于新時代推動中部地區高質量發展的意見提到，建立健全中部地區省際合作機制，推動中部六省省際交界地區以及與東部、西部其他省份交界地區合作。

固始和葉集不僅是河南、安徽的省際交界處，也被視為中原地區和長三角地區的連接點之一。

上述文件的框架下，2021年底，固始與葉集就簽訂了戰略合作框架協議書，決定全面建立戰略合作關系，共同創建“豫皖邊界‘一河兩岸’共同富裕協作區”。

2024年2月，安徽河南聯合編制《葉集—固始“一河兩岸”生態優先綠色發展產業合作區發展規劃》，提出兩地將通過破除現有的行政壁壘和體制障礙，共同探索和打造特色產業、保護環境、推進基礎設施建設、公共服務同城化等，該規劃在2024年8月獲國家發展改革委正式復函。

肖金成表示，與過去省際交界地區合作探索多以省級或市級為主體不同，葉集和固始的合作以“縣”和“區”為主體，即次區域合作模式。一般而言，通過區域合作打破省域、市域的行政區壁壘是比較理想的狀態，但難度也較高，若細化到縣域，因為地理距離近、實施范圍小，便于實現服務業同城化，而且合作主體對自身也有更加清晰和精準的認識，更靈活快速的工作反應。

時代周報記者梳理發現，過去數年，葉集和固始在公共服務同城化探索方面已取得部分成效：連接兩地的公交路線陸續開通，兩地共10家醫院試點醫保同城化，固始籍學生到葉集接受學前教育、義務教育、中職學校教育不受戶籍和實際住房限制，兩地聯手的史河防洪治理項目——五里拐橡膠壩已建成......

? 五里拐橡膠壩 圖源：六安廣播電視網

隨著《規劃》印發、啟動，作為中部地區首個省際縣級合作區，葉集與固始的融合發展再提速。

作為《規劃》的一項重點內容，即將葉集主城區和固始部分毗鄰鄉鎮打造為一個新興中等城市，并將人口規模從當前的40余萬提升到超50萬。

這一目標，在中小城市人口流出成常態的當下，也引發關注和討論：以何聚人？人從何來？

河南省中工設計研究院戰略院產業所所長周麗麗近期接受中國新聞周刊時提到，葉集、固安雖一河之隔但互補性強，葉集產業基礎雄厚，是華東最大木竹集散地、中國第四大人造板基地，但受人口規模制約難以進一步擴張；固始勞動力資源豐富，卻存在產業能級不足的短板。

這種互補性，伴隨著進一步的融合發展，將轉化為顯著的經濟增長動力。即通過推動兩地產業集聚，提高分工協同效率，減少同質化競爭，從而強化規模經濟、提升發展效率。

從更大的范圍來看該合作區。前瞻產業研究院近期發文指出，葉集—固始地處史河兩岸，距離合肥100公里、武漢200公里、鄭州300公里，恰好位于長三角、中原、長江中游三大城市群輻射圈的交匯地帶，能夠有效承接多個經濟圈的產業外溢與資源輻射，完美符合“‘中原—長三角’產業合作”的定位。

上述基礎上，當地積極打造產業發展平臺，推動兩地產業的集聚和融合?！兑巹潯诽岢鲈谌~集經濟開發區和固始縣史河灣試驗區范圍內，建設一個5平方公里的皖豫產業合作示范園。

時下正值葉集支柱產業轉型升級關鍵階段。周麗麗建議，兩地以5平方公里皖豫產業示范園為載體，葉集聚焦研發與高端制造，固始承接配套生產，共同開拓智能家居、新能源汽車材料新賽道。

人隨產業走。當兩地產業通過融合發展持續壯大，產業競爭力增強，將對葉集、固始兩地，乃至整個鄂豫皖交界地帶形成人口引力，建成超50萬人口中型城市或不遙遠。

固始作為河南人口第一大縣和勞務輸出大縣，不僅具有可觀的人力資源和消費市場。而且，2023年末固始城鎮化率47.56%（同期葉集城鎮化率為66.16%），仍有頗大增長空間，這也成為增加該城市人口的一大潛力。

隨著產業集聚、經濟發展、城市做大，對于固始、葉集當地人而言，擇業時將多了一項家門口的選擇。

“探索經濟區與行政區適度分離”

實際上，關于行政區邊界的發展問題，一直受到政府和學界的重視。比如2021年國務院曾印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，首次在國家文件中正式明確將“探索經濟區與行政區適度分離改革”作為一項重大的改革任務，其后在國內也掀起了有關經濟區與行政區分離的理論研究和探索。

其中，周黎安的測算顯示，我國省級行政區陸地交界線共66條，總長度5.2萬公里，按邊界兩側各15公里計算，總面積約156萬多平方公里，占國土面積的六分之一，但卻分布著全國約半數的欠發達縣區。

肖金成指出，“探索經濟區與行政區適度分離改革”正是葉集和固始共建合作區的底層邏輯，也可以成為接下來更多省際交界地區探索融合發展的底層邏輯和重要依據。

與此同時，在區域協調發展戰略和統一大市場建設的背景下，大力破除資源流動過程中的行政區劃阻礙，提升發展效率和民生福祉，已經成為共識。

省際交界地區作為受行政區劃阻礙最嚴重的地區之一，有望得到更多重視和改善。這既有益于釋放省際交界地區此前被抑制的發展潛力，也有益于暢通資源的全國流通，提升整體發展效率。

? 省際交界地區，也常伴有城鎮化率較低的現象 曾思怡/攝

肖金成認為，在此背景下，葉集和固始共建合作區，不僅是提升兩地發展效率、提高民生福祉的有益嘗試，兩地合作的經驗也可以為更多省際交界地區提供參考甚至示范意義。

把目光放至全國，時代周報記者梳理發現，安徽河南此番跨省共建合作區被視為中部地區首次。

不過最近幾十年來，全國層面不乏省際交界區域的合作探索，力圖使相關地區打破欠發達困境，或在相關地區建立一個區域性經濟中心，以輻射帶動周邊區域，但成效顯著者較少。

肖金成分析指出，類似省際交界地區合作探索過程中，往往會面臨地方政府間的利益沖突，或者說相關建設成本和利益分配時存在分歧，但合作機制缺失是主要原因。

他建議，類似省際交界地區合作探索過程中，一方面，要結合當地比較優勢，即現有產業基礎、區位優勢等，由市場主導去找到適合發展的產業方向，同時兩地政府從軟硬件兩個層面提高合作區的營商環境。

與此同時，合作過程中一定會涉及土地、財政和GDP統計方面的分配問題，當事雙方以及上級部門要積極探索和細化，形成合理且行之有效的合作機制，這對省際合作區發展而言非常重要。

“這個合作機制最好由上級來明確，合作機構的功能由上級來確定。”肖金成解釋，這里提到的合作機制，合作規劃由上級政府批復，要成立包括上級政府主要領導參加的領導小組，建立同級政府主要領導參加的聯席會議制度，要成立一個合作辦公室作為常設機構，要建立一個按財政收入一定比例繳納的合作基金，以及比較細的決策制度。

他表示，省際交界地區欠發達現象由來已久，應對和改善這種現象任重道遠，難以一蹴而就，但日積月累，每一次探索每一點進步都有意義。

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