摘要

隨著新一輪科技革命和產業變革的加速演進，在大國科技競爭日趨激烈的背景下，充分發揮科技創新新型舉國體制的優勢，既是突破外部科技圍堵的戰略選擇，也是實現高水平科技自立自強的根本保障。綜合運用屬性枚舉法、形態組合法、推演分析法等研究方法，探討了科技創新新型舉國體制的主要內涵、應用領域和時代意義，闡述了我國科技創新舉國體制的歷史演進、實踐成就與現實問題，并從突出法制先行、提升組織效能、創新運行機制、增強要素保障等方面提出了健全科技創新新型舉國體制的實施路徑。具體包括：促進關鍵環節和領域的制度化、規范化；分領域發揮新型舉國體制的支撐和引導優勢；構建央地協同、主體協作、國際合作、風險防范等長效機制；增強人才、數據、基礎設施和資金等要素的保障。

科技創新新型舉國體制體現了國家戰略意圖，服務于國家重大科技攻關任務，在我國科技創新體系中具有舉足輕重的地位，發揮著體制支撐、力量凝聚、目標引領、創新示范等作用，對于突破外部科技圍堵、打贏關鍵核心技術攻堅戰、發展新質生產力、加快科技治理現代化等具有重大意義。黨的二十屆三中全會強調，“必須深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，統籌推進教育科技人才體制機制一體改革，健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能”。其充分體現了科技創新新型舉國體制是我國實現科技自立自強的重要制度保障，是構建支持全面創新體制機制的重要組成部分。本文從理論內涵、時代意義、實踐成就、現實問題、實施路徑等5個維度出發，探討在新時代如何更好地發揮科技創新新型舉國體制的優勢，以加快推進高水平科技自立自強、加快發展新質生產力。

01 科技創新新型舉國體制的理論內涵

1.1科技創新新型舉國體制的概念釋義

已有部分學者對科技創新新型舉國體制的概念進行了探討。陳勁等認為，該體制是以國家既定科技和經濟戰略目標為導向的一種“元范式”，也是柔性制度框架下戰略性科技領域的一種科技創新治理模式；王聰等指出，科技創新舉國體制是國家組織實施重大科技創新計劃或工程的一種舉國體制模式；杜傳忠基于關鍵核心技術創新視角，認為新型舉國體制是用來完成特定任務、實現特定目標的一種特有體制；朱春奎提出，科技創新新型舉國體制本質上是一種國家創新系統的局部重構；樊春良提出，科技攻關新型舉國體制是以國家發展與安全為根本目標，科學統籌各類創新主體與資源，集中政府、市場、社會等的力量，使多主體協同攻關、深度融合的制度安排；郭改英將新型舉國體制定義為，在中國特色社會主義制度下，以國家為主導，整合全國資源，集中力量攻克關鍵技術、解決重大科技問題的一種創新體制。研究發現，當前關于科技創新新型舉國體制還未形成統一的概念定義，其內涵認知呈現“戰略導向、制度創新、動態協同”三大共識。

綜合已有研究，本文認為，科技創新新型舉國體制是在舉國體制的基礎上，進一步強調市場經濟條件下“系統集成”的科技體制機制創新，是在科技領域實現國家意志的特殊制度安排。具體而言，其是以應對外部重大挑戰、保障國家安全和利益為根本目標，以國家戰略任務為牽引，以公共財政為主要支持方式，統籌調動國內各種優勢資源、匯聚優質人才、整合專業力量，依托重大科技計劃或重大科技工程項目等的實施，快速實現某一科技領域追趕、突破、超越等具體目標的組織體系和運行機制。簡言之，可以概括為36個字：國家行動、政府組織、市場機制、資源保障、人才聚集、定向突破、載體具體、協同創新、特定周期。具體概念釋義如圖1所示。

圖1 概念釋義圖

“兩彈一星”工程、青蒿素提取成功等是傳統舉國體制下科技領域取得的重大突破；“載人航天”工程、高鐵技術、“大飛機”項目等是新型舉國體制下科技領域取得的重大突破?？萍紕撔屡e國體制并非中國獨有，美國“大科學工程”項目模式、蘇聯“動員式”科研管理運行模式、日本“產學官”合作研發模式等都體現了舉國體制的特點。新形勢下，美國科技創新整合了更廣泛的創新資源，表現出“舉球體制”特征。

另外，需要指出的是，舉國體制、新型舉國體制、科技創新新型舉國體制都是自上而下的人造秩序和他組織秩序，與市場主導的自發秩序和自組織秩序相對應。將其嵌入國家科技治理體系，所面臨的核心挑戰是在促進科技創新的過程中，如何處理好人造秩序和自發秩序的邊界問題，以及明確自身的動態演化邏輯。從科技創新新型舉國體制、國家戰略科技力量和國家科技創新體系之間的關系來看，國家戰略科技力量和國家科技創新體系是科技創新新型舉國體制的主體；科技創新新型舉國體制則是解決全局性戰略問題的組織制度，且建立在國家戰略科技力量和國家科技創新體系高效協同、有效運行的基礎之上。

1.2科技創新新型舉國體制與一般常態化科技創新體制的主要區別

相較于一般常態化的科技創新體制，科技創新新型舉國體制在實現目標、依托載體、實施主體等方面呈現出新特點。從實現目標來看，科技創新新型舉國體制需要在短期或特定周期內集中完成攻堅任務，以此贏得國家之間的競爭優勢，進而保障國家安全和利益；常態化科技創新體制下的任務可以在中長期內逐步完成，其通過優化國家科技創新體系，持續提升國家科技創新能力，支撐中國式現代化建設。從依托載體來看，科技創新新型舉國體制主要依托重大科學計劃（工程）和國家戰略任務，投入規模大、實現難度高，如“兩彈一星”“北斗導航系統”等；常態化科技創新體制主要依托各類融合型項目（工程）和全社會科技力量，一般來說，其成果較易通過市場機制實現轉化。從實施主體來看，科技創新新型舉國體制下的攻關任務，需要有多個專業領域內的頂級機構牽頭以及大量配套機構參與，創新資源調動門檻較高；常態化科技創新體制下的攻關任務，只要是相關領域內水平較高的科研機構均可參與，創新資源調動門檻相對較低。

1.3科技創新新型舉國體制的應用領域

作為科技領域體現國家意志的特殊制度安排，科技創新新型舉國體制的實施對象和適用場景具有以下顯著特點。

1.3.1面臨外部重大危機和挑戰，必須依靠科技攻關才能化解

當涉及國家安全和利益的科技戰略領域面臨來自其他國家或地區的重大威脅，并上升至科技戰級別時，須以舉國之力來應對，否則將造成極為嚴重的后果，如國家主權受到嚴重侵害、國家利益遭受重大損失等。在此背景下，若科技領域實現突破是消除這一威脅的有效手段，就存在以國家意志推動科技突破的強烈動機。例如，我國為打破美蘇威脅實施的“兩彈一星”計劃等。反之，如果僅僅推進舉國體制建設而非科技創新舉國體制建設，如競技體育舉國體制、震后救災舉國體制等，其對于威脅解除的作用將并不顯著。

1.3.2完成科技攻關任務需要綜合配置大量資源，必須依靠國家力量進行資源調動

由于涉及國家之間的激烈競爭和對抗，支撐相關競爭和對抗的科技領域任務往往規模巨大、難度極高，因此需要在短期內投入大量優質的人力、財力、物力等創新資源。同時，能源、交通、水利等公共設施以及重大科學基礎設施等的建設和完善，必須由國家力量牽頭才能高效快速地推進。例如，我國原子彈計劃組織了中國科學院、國防科研機構、高校、工業部門、軍隊等多方力量，協作完成了鈾礦開采、部件研發和制造等各類任務，以及電站、道路、試驗場等配套設施建設工作。

1.3.3成果或產品具有公共屬性，必須綜合發揮公共部門和市場機制的作用

相關科技攻關任務的直接成果，如原子彈、北斗導航等，具有公共產品的非競爭性、非排他性屬性，而單一的市場機制在提供公共產品方面存在失靈現象。例如，私營部門前期大量投入若無法在后續獲得足夠的收益，便沒有直接動力開展技術攻關，因此需要國家公共部門的介入。同時，公共選擇理論、新公共管理理論及相關實踐表明，在公共產品供給中適當打破政府壟斷、合理引入市場機制，有利于提高供給效率。這與新型舉國體制中政府與市場協同發力的要求相一致。

綜合以上特點，適用科技創新新型舉國體制的關鍵核心技術攻關領域主要包括3類（見圖2）：一是衛星導航等我國已取得突破且仍需維持優勢的領域，即持續趕超類；二是核心基礎零部件、高端母機、工業軟件等其他國家已掌握而我國正在攻堅的“卡脖子”領域，即待突破類；三是新一代信息技術（如人工智能）、新能源技術（如核聚變）等全球都在著力攻堅，且一旦率先突破就能搶占戰略先機的領域，即潛在引領類。

圖2 科技創新新型舉國體制重要應用領域示意圖

02 健全科技創新新型舉國體制的時代意義

2.1搶占新一輪科技革命和產業變革戰略高地的必然要求

當前，科技創新成為推動經濟社會發展的主要力量，高技術領域成為國際競爭的最前沿和主戰場。近年來，美國不斷加大對我國高技術產品的出口管制力度，加速了國內在核心芯片、基礎軟件等關鍵核心技術攻關領域的布局和投入，進而催生了在新時代依托科技創新新型舉國體制實現科技突圍的需求。同時，新一代信息技術、量子科學、生命科學等基礎前沿領域呈現出多學科深度交叉融合、依托重大科研設施、集聚多元創新主體多種需求等特點。在新一輪科技革命和產業變革中，各主要國家都加快了“國家隊”力量的組建，并加大了資源投入力度?？萍紕撔滦滦团e國體制具有戰略前沿把握能力、宏觀統籌協調能力及國際合作推進能力，能夠應對科技革命和產業變革下的激烈競爭，契合新時代科技創新的發展需求。充分發揮科技創新新型舉國體制優勢，對于突破外部科技圍堵、搶占新一輪科技革命戰略高地具有重大意義。

2.2健全因地制宜發展新質生產力體制機制的重要路徑

黨的二十屆三中全會要求“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”，釋放了加強新質生產力發展制度保障的信號，旨在進一步全面深化改革，創新與優化生產要素配置，構建新型生產關系，為大力發展新質生產力提供長效體制機制保障?？萍紕撔滦滦团e國體制是以大規模實體集中協作或虛擬協作為載體，在中國特色社會主義市場經濟條件下，通過有為政府、有效市場和有序社會3種治理機制有機結合，實現資源高效配置的整合式創新模式；其致力于在更大范圍、更深程度構建“全國一盤棋”的科技創新格局，培育出服務于國家發展的新“社會生產力”，是新型生產關系的重要體現。健全科技創新新型舉國體制，不僅可以增強科技創新活動的系統性、體系性，避免科技資源分散以及重復、低效配置等問題，將有限的科技資源聚集于形成新質生產力的關鍵領域，還可以充分運用市場機制，既關注特定攻關目標的實現，又注重提高科技攻關效率，構筑符合新質生產力發展需要的環境條件。其對于以生產要素創新性配置、技術革命性突破、產業深度轉型升級助推新質生產力發展具有重大意義。

2.3加快提升科技治理現代化水平的有效舉措

我國原始創新能力相對較弱，部分關鍵核心技術仍然受制于人，集成電路、工業母機、基礎軟件、先進材料、科研儀器、核心種源等領域還存在“卡脖子”難題，科技創新能力未能完全滿足高質量發展要求，需要進一步強化國家戰略科技力量，完善科技創新體制機制。2019年，黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，圍繞國家治理現代化提出“到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化”的總體目標，以及“強化國家戰略科技力量，構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”。推進國家治理現代化，是黨在深刻認識古今中外制度發展規律、準確把握當前發展階段特征的基礎上提出的，為全面深化改革指明了方向，為我國社會主義現代化建設提供了強大動力。科技創新新型舉國體制是國家治理現代化的重要組成部分，重點在于加快科技治理現代化?？萍紕撔滦滦团e國體制與科技治理現代化理念在新時期的發展具有協調性，兩者在動態優化中相互促進、共同發展?？萍贾卫憩F代化的持續推進，有利于全面引導和多方帶動科技創新新型舉國體制的完善；反過來，科技創新新型舉國體制的完善，有助于促進相關科技領域治理的現代化。

03 我國科技創新新型舉國體制的成效與問題

3.1我國科技創新舉國體制的歷史演進

我國科技創新舉國體制的發展，經歷了計劃經濟時期以國防建設為重心的階段、改革開放后以經濟建設為重心的階段及新發展時期以科技自立自強為重心的階段，反映了我國從追趕型創新向引領型創新的戰略轉變。其中，每一階段均聚焦于當時維護國家安全、參與國際競爭的戰略領域；同時，每一階段均在國內外壓力來源、創新主體類型、資源調用和分配方式等方面存在差異（見表1）。

計劃經濟時期以國防建設為重心的階段（1949—1977年）。

面對經濟發展和國防建設的迫切需求，以及地緣政治方面的封鎖，我國政府開始探索以舉國體制推動新中國的科技發展，設立中央專委負責組織重大技術攻關任務。這一階段的科技創新舉國體制表現為計劃經濟時期的“動員式”“全面計劃式”科研管理和運行模式，典型應用場景如“兩彈一星”工程、“156工程”等，奠定了我國國防安全的基石和工業經濟體系的基礎。

改革開放后以經濟建設為重心的階段（1978—2019年）。

黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，以經濟建設為重心組織開展科技攻關。政府引導、多元投入、市場調節等機制共同推動產學研結合，“973計劃”“863計劃”等科技專項開啟任務導向型攻關模式，典型應用場景如載人航天工程、探月工程、北斗導航系統工程等，有效提升了我國的科技實力、國防實力和經濟實力，增強了民族凝聚力。

新發展時期以科技自立自強為重心的階段（2020年至今）。

進入新時代，面對國際科技競爭的新形勢以及國內創新驅動發展的新問題，2020年5月黨中央提出，要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局。在此背景下，以科技創新舉國體制推動構建新發展格局也被提升到前所未有的高度。這一階段的科技創新舉國體制目標上兼顧國家安全與全球科技競爭，以支撐高水平科技自立自強；任務上從基礎領域轉向“卡脖子”技術攻關，取得了“量子衛星通信”“嫦娥四號探月成功”“北斗衛星全球組網”等一系列重大科技突破，助力我國實現科技自立自強。

表1 我國科技創新舉國體制不同階段的比較

注：數據為作者調研所得。

3.2黨的十九屆四中全會以來我國科技創新新型舉國體制的實踐成就

黨的十九屆四中全會以來，黨中央對科技工作的集中統一領導進一步加強。一是組建中央科技委員會，統籌推進國家創新體系建設和科技體制改革；二是堅定不移走中國特色自主創新道路，堅持“四個面向”，統籌制定國家科技發展重大戰略、重大規劃、重大政策，統籌解決科技領域戰略性、方向性、全局性重大問題；三是建立權威的科技決策指揮體系和決策咨詢機制，統籌確定國家戰略科技任務和重大科研項目；四是以轉變政府科技管理職能為目標，厘清政府和市場分工、中央各部門職能分工、中央和地方分工，推動有為政府、有效市場、有序社會3種治理機制更好結合。

構建了協同攻關的組織運行機制。一是強化企業科技創新主體地位，激發創新主體活力，營造良好創新生態；二是統籌布局國家實驗室等戰略科技力量，統籌協調軍民科技融合發展，統籌建設國家戰略人才力量，高效配置科技力量和創新資源；三是瞄準事關我國產業、經濟和國家安全的若干重點領域及重大任務，集中優勢力量協同攻關，強化跨領域跨學科協作，形成關鍵核心技術攻關強大合力；四是重點研發具有先發優勢的關鍵核心技術和引領未來發展的基礎前沿技術、顛覆性技術，為攀登戰略制高點、提高綜合競爭力、保障國家安全提供支撐。

新時代以來，我國努力突破關鍵核心技術難題，重大科技成果競相涌現，載人航天、探月探火、深海深地探測、超級計算機、衛星導航、量子信息、核電技術、大飛機制造、人工智能等領域捷報頻傳，創新驅動引領發展的能力不斷增強。世界知識產權組織發布的全球創新指數排名顯示，我國從2012年的第34位上升到2024年的第11位。我國如期進入創新型國家行列，科技實力正在從量的積累邁向質的飛躍、從點的突破邁向系統能力提升。我國在全球創新版圖中的地位和作用進一步凸顯，在全球價值鏈中的位置進一步提升，為2035年躋身創新型國家前列、建成科技強國、實現高水平科技自立自強奠定了堅實基礎。

3.3我國科技創新新型舉國體制面臨的現實問題

(1)法規制度保障存在核心短板。

作為一種戰略層面的全國動員令，科技創新新型舉國體制涉及的相關領域，目前雖有頂層法規制定了原則，但仍缺乏關于啟動、中止等程序環節的具體操作指導。

(2)組織形式適配度亟待提升。

科技創新新型舉國體制涉及政產學研用等多類主體，涉及持續趕超領域、待突破領域、潛在引領領域等多類創新領域，在實際操作中部分領域主體間的組織形式需要優化或創新。

(3)更加高效可持續的運行機制缺乏。

央地協同、省市聯動、產研融合的技術創新閉環尚未形成，協同攻關機制還需要進一步健全；未能建立更有效的社會組織和群眾動員參與機制，國產工業軟件、操作系統等缺乏廣泛的應用和快速的迭代；面向國際尚未形成有效的大科學計劃引領機制，在全球各類合作計劃及任務中更多承擔的仍是參與者角色；信息化、智能化等新型治理手段不足，面對各類技術創新風險、國外競爭和封鎖，相應的風險應對機制有限。

(4)科技資源統籌效能較低。

社會資本參與不足，政策支持體系未有效引導多元主體形成合力，導致資源配置效率低下；在匯聚國際頂尖創新力量，推動教育科技人才一體化發展方面存在薄弱環節。與美國、日本等發達國家相比，我國頂尖科技人才和戰略科學家數量不足，在中美戰略博弈的背景下國際化高層次人才引進難度加大，重大創新平臺引聚人才的能力亟待提升。

04 健全我國科技創新新型舉國體制的實踐路徑

4.1強化頂層設計，健全領導體制和相關制度

其一，強化頂層設計。

必須堅持黨對科技工作的集中統一領導，進一步強化頂層設計，充分發揮中央科技委員會的牽頭抓總作用，深化科技體制改革，優化重大科技創新組織機制，加強戰略規劃、政策措施、重大任務、科研力量、資源平臺、區域創新等方面的統籌，推動科技創新力量、要素配置、人才隊伍的體系化、建制化、協同化。

其二，轉變政府職能。

政府職能應從管制、控制轉向服務、協調，減少對市場和科研活動的直接干預，立足宏觀調控，構建良好生態，通過推進重大科技任務攻關中新要素組合、新能力的形成，助力國家目標實現。

其三，健全相關制度。

一方面，優化相關部門的配套制度。例如，財政部門應就下一年的科技創新舉國任務投入做好相應的財政預算，可以體現在支持國家實驗室建設、支持人才培養、引導基金成立等具體項目上。另一方面，健全不同領域各機構的具體制度。由各機構根據自身所處領域的創新特點及機構性質，分別制定和完善參與科技創新舉國任務的制度。例如，載人航天工程的主承擔單位，持續優化兩總（總指揮、總設計師）等相關制度；芯片舉國任務的主承擔單位，應不斷明確聯合攻關下的一系列制度安排。

其四，規范相關程序。

科技創新舉國體制動員范圍極廣、規模巨大，相關科技攻關任務在啟動、重大調整、中止等關鍵環節，應規范具體程序，明確責任主體和責任劃分，以避免科技創新新型舉國體制應用的泛化和低效化。例如，應由相關部門共同出臺辦法或規定，明確科技創新舉國任務中的重點對接環節等內容。又如，明確規定科技創新舉國任務須同時經由全國人大常委會、中央政治局常委會審查，確保其具備啟動的必要性和條件；當不再具備推進必要性的情況下，應按程序在一定期限內中止任務。

4.2加強系統布局，構建適應不同領域和層次的組織模式

其一，加強系統布局。

一方面，做好科技創新舉國任務與各類重大科技任務的對接和協調工作。現階段的科技創新舉國任務，既包括對部分新興領域的新增投入，也包括對已有創新資源的統籌、集成和優化，尤其需要做好與各類國家科技計劃的銜接與協調。例如，芯片、半導體領域舉國任務的推進，應做好與高端通用芯片、極大規模集成電路制造等國家重大科技專項的銜接整合，還須做好與先進半導體材料等科技創新2030重大項目的統籌。另一方面，促進不同科技創新舉國任務之間的協作。現階段，我國科技創新新型舉國體制的實施，已經呈現多領域、多任務并進的態勢，并將在“十五五”及后續一定時期持續推進。不同科技創新舉國任務之間，可以積極地開展交流、協作與配合。例如，2021年6月發射的神舟十二號飛船進行了多項國產化應用改進，飛船的控制計算機、數據管理計算機等完全使用國產CPU芯片。

其二，靈活設置頂層專項管理部門。

結合不同領域舉國科技創新的特點，靈活設置一個強有力的頂層統籌機構，以高效組織協調相關機構、調動各類創新資源。例如，我國載人航天工程在中央直接領導下實施專項管理辦法，具備協調軍民雙方頂層科研力量的能力，有利于開展融合式、跨部門、跨行業的復雜系統管理工作；美國則在1958年成立了部級機構NASA，其作為水星計劃、阿波羅計劃等一系列舉國任務的頂層管理機構，有效整合了相關資源，促進各類計劃快速推進。又如，日美兩國先后在芯片領域推行了“政府引導支持+龍頭企業組建產業聯盟”的模式，發揮政府引導作用。其中，美國具有軍工背景的DARPA、日本的通產省等均是高層國家機構，能夠有效調動和協調各方資源。

其三，發揮國家戰略科技力量的引領作用。

根據不同時期的國家戰略需求，國家戰略科技力量不斷演化，其類型逐步豐富。我國科技創新體系從早期以中國科學院、少數軍工科研院所和幾所高校為主體，后續逐步新增并演化出企業研發機構、中國工程院、國家實驗室、國家重點實驗室等主體。當前，我國的國家戰略科技力量包括國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等多種類型。應根據不同領域的科技創新舉國任務，優化或新建相應的國家戰略科技力量群，發揮其領軍作用。

其四，錯位構建技術攻關組織模式。

根據不同領域舉國任務的戰略需求和創新特點，構建相應的技術攻關組織模式。首先，載人航天等相對優勢領域——重在優化已有的體制機制。該類領域舉國科技攻關體制的推進時間較長，參與主體和組織模式相對成熟，如形成了型號研制目標下的矩陣式項目組織形式。應持續優化該領域舉國攻關的組織形式，通過數字化管理、多項目并行管理等舉措進一步提升組織的溝通效率，通過主導實施國際試驗、開展國際合作等舉措提升組織的開放程度，逐步有序開放準入，加強政府采購，促進民營機構發展壯大。其次，芯片等待突破領域——重在找準“集火點”并高效組建產業聯盟。該類領域國內外已有較成功的舉國組織經驗。下一步，應盡快成立高級別的統籌協調機構，科學確定目標和技術路線，力爭找到類似EUV光刻機的跨越式“集火攻關點”；組織相關領域的龍頭企業形成攻關聯盟，由各參與方分擔成本、共享研發成果。最后，人工智能等潛在引領領域——重在增強多集群自主+協作攻關能力。應優化創新架構、暢通協作渠道，重點加快國家實驗室等新型戰略科技力量的建設，同時發揮其技術引領與資源整合的作用，逐步形成相應領域高效協作的技術攻關集群。例如，國家實驗室集群以若干國家實驗室為引領，整合關聯國家重點實驗室、國防科技重點實驗室，共同開展人工智能領域戰略性、關鍵性重大科技任務攻關。

4.3構建長效機制，提升科技創新綜合效益

其一，深化央地協同機制。

首先，理順央地財政支出責任。根據《國務院辦公廳關于印發科技領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》等文件，明確各方責任。例如，針對科技研發領域中的舉國攻關任務，中央財政承擔主要支出責任，通過國家科技重大專項、國家重點研發計劃等途徑予以支持；地方財政根據具體的科研任務部署，結合本地實際情況，承擔相應的支出責任。其次，建立科學的考評機制，調動地方積極性。例如，根據《黨政領導干部考核工作條例》中因地制宜合理設置考核指標和權重、加強創新發展考核等要求，將地方政府的為舉國科技攻關任務提供資源、制定政策等舉措，納入地方領導干部考核的加分項。最后，發揮地方的主動性和創造性，提升舉國任務的綜合效益。例如，截至2024年，科技部已批復支持北京、上海、合肥等地建設國家新一代人工智能創新發展試驗區。這些地區將在推動人工智能創新發展方面先行先試，形成區域帶動效應。

其二，優化多元主體協作機制。

科技創新新型舉國體制需要吸納和團結更多的主體參與治理，在黨的統一領導下，通過有效協作形成更強大的治理合力。一方面，增強公共部門的掌舵能力，提升國家舉國科技攻關決策的科學性和民主性。例如，參考已有經驗，從當前布局出發，由政府組織專家開展芯片、人工智能等領域舉國任務的論證工作，在征詢高校、科研機構、科技領軍企業等的意見的基礎上，科學開展攻關方向、技術路線等相關決策。同時，發揮政府部門的監管作用，對創新主體阻礙舉國科技創新的行為進行必要規制。另一方面，采取靈活方式，充分激發市場和社會主體的積極性，吸納各類科研力量參與科技攻關，進一步明確攻關過程中的成果分配機制，保障各類創新主體權益。例如，對于承擔細分任務的企業，可通過與任務主承擔機構簽訂分包合同、采購合同等靈活形式，為舉國攻關任務提供各類零部件制造、試驗、檢測等配套支持。

其三，強化國際科技合作機制。

首先，依托舉國攻關任務，在相對優勢領域主動發起或引導國際科技合作項目，爭取為全球問題提供中國方案。例如，中國載人航天工程自立項實施以來，在航天器技術、空間科學實驗、航天員選拔訓練等領域，與俄、德、法等國開展了廣泛的合作與交流。其次，在待突破領域支持各類創新主體靈活開展對外合作，探索競合下的共贏模式，支持企業圍繞關鍵核心技術布局全球創新網絡。相當一部分國際組織、產業聯盟出于戰略利益和經濟利益考慮，并不配合美國的對華技術封鎖行動，可以通過國內的行業協會或組織開展對接工作，爭取更多的支持和合作。為進一步推動國際科技合作，還應拓展高校和科研機構的國際學術交流渠道。最后，在潛在引領領域深度參與全球科技發展的風險治理、規則治理等項目，通過主動設置國際議題、提出國際倡議、發布治理宣言等方式，加快提升我國在相關領域科技治理中的全球位勢。

其四，完善風險防范化解機制。

首先，針對技術創新過程中的失敗風險完善應對機制。采取多技術路線并行研發機制提升成功率，建立配套的失敗寬容機制，對于已經通過前期科學論證或預研的技術路線，允許發生非主觀故意導致的失敗，對失敗團隊仍按原計劃給予相應的經費等支持。其次，針對參與機構或人員變動等風險完善應對機制。設立關鍵團隊和人員的“備份”機制，如神舟十二號載人飛船選定了飛行組和備份組各3位航天員。最后，針對違約行為采取懲罰機制。例如，國際熱核聚變實驗反應堆組織建立了嚴格的風險控制體系，如果任務承擔方無法按質按量完成分包任務，則須支付采購合同成本、采購包轉移相關的組織管理成本以及其他成本。

4.4增強要素保障，激發科技創新澎湃活力

其一，強化關鍵人才支撐。

首先，圍繞重大攻堅任務需求，探索高技術人才移民制度，面向全球吸引和招攬世界級戰略科學家、科技領軍人才及其團隊，匯聚更多的國際高水平人才參與技術攻關。其次，以工程、項目承擔單位為主要依托，促進青年科技人才的成長，在各關鍵領域自主培養造就一批具有國際水平和攻堅實力的青年科技領軍人才及團隊。例如，近年來航天領域通過“載人航天”“北斗導航”等一批舉國科技攻關任務的實施，快速集聚和培養了大批青年英才。再次，依托工程、項目的實施，促進軍地間的人才交流與合作。通過軍地科研院所聯合培養人才、共組攻關團隊開展研發、組織學術培訓和研討會等多種方式，聯動激活人才的創新潛力。最后，打造教育科技人才一體化發展的戰略創新平臺或試驗區，探索由科技發展需求、國家戰略需求牽引的學科專業設置調整機制和人才培養模式，完善貫通式科技成果轉化機制，形成創新倍增效應。

其二，增強數據和設施保障。

一方面，統籌規劃數據中心，打破區域間“數據壁壘”。推動概念驗證中心、技術轉移中心、產業中試基地、新型孵化機構等平臺建設，科學配置創新資源要素，形成從科技創新到成果轉化再到產業化的高效銜接、持續發力的完整鏈條。另一方面，新建、改建和共享相關設施。在工程和項目的實施過程中，以保障國家安全和利益為前提，加強對已有大科學設施、數據庫等的科學利用和共享，提高新建科學設施的前沿性、經濟性和開放性，實現設施對創新的有效支撐。例如，美國根據《2020年國家人工智能倡議法案》的要求，計劃實施了國家人工智能研究資源（National Artificial Intelligence Research Resource，簡稱NAIRR）項目，旨在為美國所有學科的人工智能研究人員和學生提供計算資源、高質量數據、教育工具和用戶支持。

其三，加快構建科技創新基金體系。

一方面，切實保障國家重大科技任務所需經費的持續投入。根據工程和項目的具體實施情況，由中央和地方財政分別承擔相應的資金投入責任。另一方面，積極推動科技金融創新，更好發揮政府投資基金的引導放大作用。設立天使投資、新興產業引導（母）基金，健全科技信貸和保險體系，引導社會資本投向重大科技創新項目，推動形成技術、產業、金融良性循環；落實和完善相應的科技創新稅收政策，對開展基礎研究的配套企業實行稅收優惠、提高研發費用加計扣除比例等政策。例如，芯片領域由于資金需求巨大，應進一步發揮國家集成電路產業投資基金的作用，持續吸引各方資本流入，重點為基礎技術、共性技術攻堅提供支撐。又如，科技創新2030—“新一代人工智能”重大項目的申報中，明確提出了配套經費與國撥經費的比例要求。

05 結論與展望

新一輪科技革命和產業變革與大國博弈深度交織，對發揮科技創新新型舉國體制優勢提出了新要求。在加快實現高水平科技自立自強、加快發展新質生產力和推進科技治理現代化的背景下，要尊重多元利益訴求，構建差異化組織模式，統籌發揮好科技創新新型舉國體制對優化科技供給、促進產業升級的牽引作用，強化政策實施的及時性、精準性和有效性。加速科技創新新型舉國體制向法治化、科學化、協作化、國際化等方向邁進，構建長效的動力機制，更好發揮大國科技創新的體系化優勢。

本研究闡釋了科技創新新型舉國體制的內涵特征、應用領域和時代意義，提出通過做好頂層設計、優化組織形式、創新運行機制、增強保障支撐等舉措，更好地解決當前科技創新新型舉國體制中存在的重難點問題。面向未來，學界和實務部門可關注以下三方面研究：一是基于加快發展新質生產力的視角，進一步加強科技創新新型舉國體制的辯證研究，防止科技創新新型舉國體制的泛化，夯實科技創新新型舉國體制發展的理論基礎。二是關注全球重大科技攻關動向，通過分析國外經驗、總結中國模式、比較典型案例，進一步探究分層次、分領域、多政策聯動發揮科技創新新型舉國體制優勢的路徑。三是探討在科技創新新型舉國體制的運用中，推動統一領導和上下協同相結合、頂層設計和前瞻布局相結合、國家需求和地方目標相結合、有為政府和有效市場相結合、自主創新和開放創新相結合的具體政策舉措，以制度創新帶動和支撐重大科技突圍與突破。

文章來源于《創新科技》2025年第5期。李輝，北京市科學技術研究院科技情報研究所研究員；萬勁波，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員。文章觀點不代表主辦機構立場。

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