《中國檢察官》雜志2025年4月第7期

社會治理檢察建議的

實踐檢視與優化*

魯建武

安徽省人民檢察院

黨組成員、副檢察長

一級高級檢察官

摘 要：社會治理檢察建議是檢察機關在辦案過程中，基于類案成因，依法提出完善治理建議，履行法律監督和社會治理雙重責任所制發的檢察建議。社會治理檢察建議以其“柔性法律監督”、協商式建議指引社會治理多元主體自我規制、自我完善，實現預防犯罪、減少犯罪的治理目標。社會治理檢察建議適用對象、范圍不明晰、專業能力不足、監督質效保障機制不健全等問題影響了制度價值、治理功能發揮。社會治理檢察建議規范優化需要正確認識該制度價值定位，明晰監督對象、范圍，強化法治化、專業化，建立健全質量機制，嚴格落實“辦復”程序，從實體與程序兩方面保障社會治理檢察建議工作高質量發展。

關鍵詞：社會治理檢察建議 柔性法律監督 非訴監督 社會治理 法律監督

全文

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。我國檢察機關首先是政治機關，檢察權具有國家政治權力和社會治理責任的雙重屬性。檢察機關是社會治理共同體重要成員，參與社會治理是履行社會治理責任的政治要求。制發社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理，消除各種違法犯罪風險，預防犯罪，服務國家治理體系和治理能力現代化的重要方式。

一、社會治理檢察建議的內涵及功能

（一）社會治理檢察建議的內涵

厘清社會治理檢察建議制度內涵、制度功能，是正確適用并充分發揮其治理價值的基礎。2019年《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）第2條正式提出“社會治理檢察建議”概念，并從功能主義視角對檢察建議概念進行了統括式界定。據此概念，可對社會治理檢察建議內涵進行如下解析。

1.制度屬性：檢察機關法律監督的重要方式。社會治理檢察建議直接作用于不具有顯性司法屬性的社會治理領域，但其權力底色是檢察機關法律監督權，具有同抗訴、糾正違法意見書等法律監督措施相同屬性，都是檢察機關履行法律監督的方式。

2.基本功能：檢察機關參與社會治理的主載體。社會治理檢察建議是檢察機關參與社會治理的主要形式，為“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”提供法治保障功能，服務國家治理體系和治理能力現代化。

3.根本價值追求：保障法律正確統一實施。社會治理檢察建議直接目標是預防違法犯罪，根本目標是實現社會治理法治化，進而服務于國家治理體系和治理能力現代化。社會治理法治化實質是法律在社會各領域各行業運行的良善狀態，法律得到統一正確實施。社會治理法治化目標統轄于檢察機關法律監督的根本價值追求，即保障法律統一正確實施。

（二）社會治理檢察建議的功能

社會治理檢察建議歷史使命是參與社會治理，以非訴式、柔性、綜合監督方式履行法律監督和社會治理雙重責任，保障法律統一實施，為社會治理提供法治保障。

1.非訴式法律監督。社會治理檢察建議以提出“治理建議”的非訴訟方式參與社會治理。從適用對象看，其適用對象不限于司法機關，更多適用于行政管理機關、各類市場主體。從適用場域看，其主要在訴后對審判管理、執法管理漏洞提出規范建議。從法律后果看，治理建議采納與否并不導致被建議對象承擔司法裁判性質的法律后果。

2.協商式柔性法律監督。社會治理檢察建議不具有類似再審檢察建議的程序性強制力，不同于司法決定權，是典型建議權，“在治理理念主導下，檢察機關衍生出‘柔性監督者’的新品格，履行指導性監督”。社會治理檢察建議治理價值實現，關鍵在其以類案問題呈現管理制度機制缺陷漏洞，及其刑事風險犯罪化的關聯邏輯，充分釋法說理以澄清治理漏洞的危害，以協商方式提出法治化治理建議，實現綜合化、系統化、源頭化、法治化預防犯罪。從治理實踐看，社會治理檢察建議缺少類似于公益訴訟檢察建議的程序性或實體性強制后手，主要以其信息傳導功能、利益誘導機制和軟性監督壓力，通過建議、說理、協商等方式，有效激活國家機構，特別是基層管理部門、社會組織等治理共同體成員的治理自覺，通過跟蹤反饋、“辦復”等落實機制協商牽制被建議對象落實治理建議。

從監督體系定位看，社會治理檢察建議“柔性監督”并非完全為其弊端，其“柔性監督”品格與審查逮捕、起訴、抗訴等程序性“剛性法律監督”形成剛柔互補的“雙面監督”格局，監督范圍更加廣泛，監督方式更加靈活。從治理模式看，社會治理檢察建議“柔性法律監督”完全契合民主協商治理理念和治理方式，能夠增強社會治理共同體的治理自覺，有效形成共治合力。

3.綜合性法治監督。從治理實踐看，社會治理范圍寬泛復雜，涉及國家機關、企事業單位、社會團體等各行業多層次多元化主體，囊括了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”。治理內容既有深層次制度機制規范化建設滯后，也有管理運行、制度落實低質低效問題，同時還有認識不深、責任淡漠等思想意識問題。從文本內容看，檢察建議書由問題、成因及建議三部分組成。治理問題既有歸納性的類案事實，又有延伸性的規范管理等共性問題。類案成因既包括地域性、行業性或者管理滯后、思想認識等具象化原因，也包括制度機制供給不足、運行脫節低效等實質性原因。治理建議既有執法性建議、司法性建議，也有制度機制運行的管理性建議，還有涉及思想認識等主觀性建設意見。從邏輯結構看，法治貫穿社會治理檢察建議制發、整改落實、辦復全過程，主基調是社會治理法治化，建設法治國家、法治政府和法治社會。

二、社會治理檢察建議的實踐檢視

最高檢高度重視社會治理檢察建議工作，通過完善規范、帶頭示范、評選優秀、強化管理等多措并舉推動社會治理檢察建議工作高質量發展，取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果，但實踐中仍然存在混用濫發、重量輕質、落實乏力等問題。

（一）適用對象、適用范圍不清晰導致混用濫發

《工作規定》僅規定社會治理檢察建議用于社會治理，具體適用對象、適用范圍缺少明確規則，造成了混用亂用濫發現象。從實踐樣態看，一是私主體“非法律事項”歸入監督范圍存有爭議。社會治理檢察建議適用對象主要是行政管理機關等公權力機關，也適用于社會組織、市場主體等私主體，適用對象廣泛，但其本質是檢察機關法律監督權行使和法律監督職責履行的合理延伸，法理上監督對象應限于“法律事項監督”，私主體管理制度、機制運行狀態是否屬于檢察法律監督范圍存有異議。二是監督范圍泛化。社會治理檢察建議權力底色是法律監督機關，具有法律監督屬性，不能偏離法律監督者的角色定位，監督范圍限于已然存在的法律風險漏洞較為適宜。三是制發動因個案化。社會治理檢察建議制發邏輯起點是類案呈現的典型性、傾向性類問題、類原因，在確有必要時，審慎制發。基于數量考核激勵，往往個案中發現問題即制發建議，甚至出現“同案多發群發”現象。社會治理檢察建議混淆使用、亂制亂發現象與其適用對象、范圍不具體關聯較大，嚴重影響社會治理質效，也損害了檢察建議監督權威。

（二）專業能力不足導致文書質量不高

社會治理檢察建議實踐常態化遭遇“外行監督內行”詬病，歸根結底是檢察建議文書專業化說理闕如致使文書質量較低，說服力不足。一是治理問題表面化。治理問題梳理缺少類案基礎或類案數量過少，脫離類案基礎導致問題表面化較為常見。治理問題是社會治理檢察建議邏輯起點，問題表面化會直接引發“外行化”。類案問題挖掘提煉以一定數量類案為基礎，脫離類案基礎導致問題表層化，甚至出現“假問題”。二是犯罪成因溯源表象化。犯罪成因極其復雜廣泛，溯源表象化除了專業能力欠缺外，不重視調查核實也是重要原因。社會治理檢察建議調查核實程序缺失是常態，少數開展了調查研究，也多為“辦公室調研”，全面系統化調查核實極少，導致犯罪成因分析、溯源淺表化，甚至出現“管理不到位、制度不健全”格式化原因分析。三是治理建議虛泛化。治理建議是社會治理檢察建議邏輯終點，也是治理質效落腳點。治理建議虛化、泛化問題集中表現為建議宏觀抽象、邊緣泛化、低價值。“建立健全制度”“強化制度落實”等套路式、宏觀泛化治理建議根本不具有治理價值，也不具有整改落實必要性、可行性。另外，治理建議還存在張冠李戴的職能錯位、“黑板報宣傳”過于具體化等問題。值得注意的是，社會治理檢察建議的問題表面化、成因表象化和治理建議虛泛化等專業能力不足引發的問題不是割裂孤立的，是相互負能、相互拉低，交錯式一體化內耗治理質效和監督嚴肅性、權威性。

（三）監督效果保障機制不健全

社會治理檢察建議是檢察機關非訴法律監督、“柔性法律監督”，缺少其他類型檢察建議后置的剛性程序保障其監督效果。一般也將監督質效弱化主因歸結為缺少實體性、程序性制度保障。從結構主義看，制度功效是制度元素系統性交互影響整體作用的結果。從內部考察，社會治理檢察建議監督效果不佳主要是質量保障機制不健全，如缺少培育機制、調查核實機制以及質量審核把關機制缺失或空轉等，影響了檢察建議制發質量。從外部考察，被建議單位落實法律責任缺失、黨政支持不足、辦復機制落實不力等外部保障制度機制不健全，也嚴重影響了檢察建議落實剛性和監督效果。

三、社會治理檢察建議優化進路

檢察建議已成為當代中國最具特色的檢察工作方式。社會治理檢察建議已成為檢察機關參與社會治理，助推國家治理體系和治理能力現代化，提供法治保障的主渠道。社會治理檢察建議規范優化，要立足檢察職能，切實發揮在社會治理中整改、預防和引領作用。

（一）明確適用對象、范圍，恪守法律監督邊界

社會治理檢察建議規范化，首要在于明晰監督對象、范圍，恪守監督邊界。從制度溯源看，其一，1991年全國人大常委會《關于加強社會治安綜合治理的決定》正式在社會治安領域提出“綜合治理”后，檢察機關即以檢察建議（實質是社會治理檢察建議）參與綜合治理。其二，《人民檢察院組織法》《工作規定》沒有從實體、程序確立社會治理檢察建議具體監督范圍，其制度功能定位附屬于類案辦理，監督不能脫離類案問題，必須附屬于類案發生領域。從權力屬性考察，社會治理檢察建議制度定位是檢察機關參與社會治理，以檢察建議權為權力運行基礎實現柔性化法律監督。要把準法律監督權力邊界，恪守對事監督、程序性建議、不具有終局性實體處置權等監督邊界，尊重治理共同體的內部管理權、裁量權、決定權。其次要樹牢治理理念。“系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”是統一有機整體，相互增益，相互支撐，不能割裂突進，確保治理體系化、綜合化、法治化和源頭實效化。檢察機關是參與社會治理，提供法治保障，不是社會治理牽頭單位、主導者，要注重“依法治理”，發揮法治指導監督角色功能。最后要堅持協商共贏、協同共治理念。治理共同體是利益共同體、責任共同體、治理共同體，更是治理成果享有共同體。在平等基礎上，檢察機關與被建議治理主體要民主協商，同心協力，協同治理，實現共治共建共享。

（二）以法治化、專業化保障檢察建議高質量

說理性是社會治理檢察建議的靈魂，充分說理實質是高度法治化、專業化。實現社會治理檢察建議專業化，首先要樹牢法治化意識。問題要具有堅實的類案基礎，針對傾向性、普遍性問題制發檢察建議。成因溯源要著力法律面向，治理建議著重制度化、規范化建設。其次要完善專業化保障。要總結正反面制發經驗，形成切實可行的培育、制發工作機制，指導社會治理檢察建議工作。要抓實調查核實、審核把關、專業咨詢等質量把關機制。必要時，可以與被建議對象溝通聯系，共商共研，解決專業化問題。最后要錘煉高質效制發能力。社會治理檢察建議制發能力是綜合能力，高質效辦案能力是基礎能力。具體而言，要具有個案中發現類案問題能力，類案中挖掘共性事實問題能力，案件成因多元化溯源能力，以及治理建議法治化專業化把控能力等。

（三）健全監督質效保障機制，嚴格落實“辦復”要求

最高檢提出社會治理檢察建議由“辦理”向“辦復”轉變，實質是強化檢察建議落實剛性，也是通過“辦復”反饋檢驗治理質效。社會治理檢察建議要實現“辦復”，除了向外發力，如通過宣告送達、報告黨委政府、地方性立法等向外借力措施，更要通過利益誘導機制，以高質量釋法說理，協助促進被建議對象實現治理利益，夯實“辦復”剛性基礎，實現社會治理共同體價值目標同向化。從程序保障看，首先要規范內部制發程序，建立健全發現、培育、調查核實、起草、審核把關等全流程工作機制，把好質量關。其次要規范與被建議對象的溝通協商、聽取意見、專業問題咨詢等程序，通過共同參與，相互協助，形成社會治理共同體有序參與。最后要規范跟蹤落實、協助落實等“辦復”程序，提升社會治理檢察建議的質效，切實實現“三個效果”統一。

*本文為2023年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“刑事案件治理視域下檢察建議質效研究”（GJ2023D02）的階段性成果。

*本文刊登于《中國檢察官》雜志2025年4月（司法實務版）

第8907期

安徽檢察新媒體出品

終審丨任小玲 二審 丨吳熒

來源丨《中國檢察官》雜志

編輯丨李昂

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