每年審計署公布報告，都會有些彈眼落睛的猛料。去年是，窮孩子碗里的雞蛋錢被拿走了——三分之一縣政府挪用農村兒童營養餐的資金。今年，則是養老金的蛋糕被掏了。老的、小的都沒放過。

01

近日審計署公布了《國務院關于2024年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，重點審計了25省企業職工、機關事業單位工作人員和城鄉居民基本養老保險基金4.14萬億元，發現各類問題金額601.61億元，涉及挪用、騙取、不當支出等行為。

動了老百姓的養老錢，網上自然是一片罵聲。

如果罵能有用，這世界早就太平了。地方政府冒天下之大不韙動養老金的蛋糕，凸顯了基層財政的死局。

審計署揭出的問題，可謂觸目驚心。在600多億元的問題金額中，政府挪用問題最為突出。《報告》發現，有13省將406.26億元城鄉居民養老保險基金等，挪用于“三保”支出、償還政府債務等。

資金挪用的去向倒是不復雜。搬山填海，用老百姓的養老錢填坑政府債的巨坑，一點也不意外。那“三保”支出又是怎么回事呢？“三保”指的是保基本民生、保工資、保運轉。可養老金不就是基本民生嗎？挪用養老金“保基本民生”，不能說師出無名，但也有點諷刺。

其實，審計署報告的關鍵詞不是養老基金，而是“三保”。被挪用的不只是養老基金，而是幾乎所有專項資金或多或少都有挪用記錄了，而所有的挪用記錄，都去了“三保”。

“三保”到底是保什么，拿什么“保”，才是最大的看點。

02

“三保”最初的版本是上世紀90年代，提出的背景是基層財政困難，機關事業單位大規模欠薪，運轉失靈。國企改革的陣痛，民生問題突出。所以，財政部門在基層財政的安排上提出了“三保”優先。

不過，最初的版本排序是“保工資、保運轉、保民生”，后來又給“民生”加了一個“基本”的前綴，就成了“保工資、保運轉、保基本民生”。輕重緩急，主次分明。

至于說90年代那波“三保”的效果，六零后、七零后應該還有記憶。不能說全無效果，也只能說是效果有限。很多人的“鐵飯碗”還是沒保住，下海的下海，打工的打工。至于民生的改善，還是2001年加入WTO后的事。這也可以理解，偌大一個國家，十多億人口，哪里是那么容易“保”的。財政政策、貨幣政策又不能點石成金，最多就是捯飭出點閃轉騰挪的空間。

好在2001年后強勁的經濟發展做大了蛋糕，基層財政和民生都得到了顯著的改善，上有肉下有湯，日子好過了，“三保”也就淡出了政策話語。

03

2019年疫情爆發，“三保”重出江湖。12月，中央經濟工作會議上首次明確提出基層“三保”目標為“國家戰略”，是應對疫情爆發沖擊經濟的緊急措施。

2020年3月4日，財政部印發了《關于有效應對新冠肺炎疫情影響切實加強地方財政“三保”工作的通知》，對“三保”的排序做出了調整，成了“保基本民生、保工資、保運轉”的現有版本。突出了民生的優先級，無疑是正確的。

可是，有了正確的排序，不等于就能正確的執行。

實際執行中，基層政府到底是先保工資、保運轉，還是先保基本民生，就是“具體情況具體分析”。這可以說是“執行中出了問題”，只是這種“問題”無法避免。換你當基層一把手，也得掂量掂量。真要照本宣科，讓身邊辦事的、手下跑腿的寒了心，你這一把手還怎么干？

當然，如果錢夠花，多少能雨露均沾。無非是“鐵飯碗”吃好點，其他飯碗吃差點。非公部門和“鐵飯碗”巨大的收入差距，也不是一天兩天了。

問題是錢真的不夠了。疫情結束后，地方債、土地財政崩盤，基層財政惡化的問題凸顯。復蘇乏力，產業經濟結構性問題叢生，民生壓力山大。“三保”政策也轉入了常態化。既然是長期的財政政策，最重要的就是錢的出處。

04

和很多財政相關政策一樣，“三保”也是“多級政府的共同財政責任”。有這種高規格安排的，那都是“高度重視”的體現。但是，重視和出錢還不是一碼事。

“三保”資金保障是按照“縣級為主、市級幫扶（兜底）、省級兜底、中央激勵”的原則，分攤財政責任的。

“縣級為主”，可是縣級行政機構有財力嗎？

根據2025年第一季度的數據顯示，全國縣級財政自給率均值僅為42.7%。也就是說，縣級財政近六成得靠轉移支付輸血。這高度貧血的狀態，“縣級為主”的資金缺口不可避免，要省市兩級兜底。其中，省級的兜底責任是剛性的。

可是，省級財政有“余糧”的也不多。2024年數據顯示，三十一省市中，只有九家的財政自給率達到50%以上。最高的是上海的84.8%，也是唯一的“8”字頭。連北方經濟第一大省的山東也只有59.4%，沒到60分的及格線，其余可知。排名靠后的十五省，財政自給率不足40%，別說保基層了，保住本級就要燒高香了。

所以，別看省級財政家大業大，政策增支的空間比縣級財政也沒好到哪兒去。有“兜底”能力嗎？

“三保”的增支項目還不是個小數目，一個縣好幾套班子、幾十個衙門，“保工資、保運轉”就是個吞金獸。“保民生”更是無底洞。不拆東墻補西墻，壓根保不住。

其實，很多地方政府對各種“過手錢”的雁過拔毛是應薅盡薅，并不挑嘴。審計署的報告顯示，1萬億國債、1萬億長期國債、義務教育補貼、惠農補貼等等，一個都沒放過，都有挪用到“三保”的審計標簽。

只不過，錢和錢不一樣。有的過手錢燙手，只能“淺薅”。有的錢拿了也就拿了，所以不拿白不拿，那就多薅一點。比如1萬億防災國債，是非常之舉，政策性強，不能多薅。僅13省違反專款專用等規定，挪了57億元。農補屬于常規補貼，可以多薅一點。惠農補貼審計的20省中，有16個省175個縣截留挪用41.64億元。而養老基金的社保基金軟嫩多汁、量大管飽，一口氣薅了400多億。

被審計出來，涉事的地方政府違規違紀、認栽認罰是肯定的。但是，處罰也好、追責也罷，“三保”的財政保障問題依舊。

追根溯源，“三保”的財政保障責任分配本身就有死循環之嫌。“縣級為主”、“省級兜底”要是能做到，那本來就不用“保”了。讓溺水的人自己攢出個救生圈，非不為也，實不能也。結果是什么錢都敢挪，意外嗎？

審計部門及時查出了問題，但問題并未解決。去年審出來的雞蛋錢挪用，今年孩子們的營養餐就加菜了？查歸查，事歸事，向來如此。

結語

去年是雞蛋錢，今年是養老錢，很多人都覺得很沒底線。罵罵咧咧的心情可以理解，但是罵罵咧咧沒用。

錢和錢不一樣，老百姓出于樸素的道德觀，對政府管的錢自有一套道德排序。在老百姓看來，養老錢、雞蛋錢都是道德含金量很高的“唐僧肉”，是不可觸碰的底線。可是，孫悟空的底線，又不是各路山大王的底線。

基層財政饑渴至此，挪用資金哪管道德含金量多高，只看操作難易。強勢部門的“有主之錢”，那是動不得的。拿了白拿的“無主之錢”，動了又如何？一百個孩子分一只雞，吃不飽還能打校長不成？同理，不就是養老基金嗎？等你七老八十發現錢沒了，還能揮舞拐棍打上門？

花錢的排序也類似，到底是“保工資、保運轉、保基本民生”，還是“保基本民生、保工資、保運轉”，官民各有一套實操的邏輯。你罵你的，他干他的，不妨礙。不到徹底保不住，那就只能這樣保下去。

說到底，民生、財政的改善不是“保”出來的，而是發展經濟干出來的。九十年代中國是怎樣走出“三保”困境的，今天應該多思量。雖說時過境遷，當時的環境已經難以復制，但是基本的道理還是相通的。