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作者|毛克疾 胡可怡

本期編輯|姜心宇

本期審核 |江怡

印度首都新德里市民在當(dāng)?shù)刭徺I蘋果手機 圖源：“ 世界知識 ”微信公眾號

5月27日，印度總理莫迪首次表示“印度已成世界第四大經(jīng)濟體”，并再次承諾到2047年將印度建成發(fā)達國家。就在三日前，印度國家轉(zhuǎn)型委員會首席執(zhí)行官蘇布拉馬尼亞姆宣布，印國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）已達四萬億美元大關(guān)，并超越日本成為全球第四大經(jīng)濟體。這引用了國際貨幣基金組織在4月發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望》報告數(shù)據(jù)。該報告指出，印2025～26財年名義GDP將達4.187萬億美元，略高于日本的4.186萬億美元。此消息一出，再次引發(fā)國際輿論對印經(jīng)濟發(fā)展核心驅(qū)動力——工業(yè)化的高度關(guān)注。

自2014年上臺以來，莫迪領(lǐng)銜的印度人民黨政府高度重視工業(yè)化問題，并于2020年3月推出旗艦產(chǎn)業(yè)政策——“生產(chǎn)掛鉤激勵計劃”（PLI），旨在借助補貼激勵制造業(yè)擴產(chǎn)升級。然而，PLI推出至今已滿五年，其整體實際表現(xiàn)仍與政策預(yù)期相差甚遠：制造業(yè)占印經(jīng)濟比例長期停滯甚至有所下降，就業(yè)拉動效應(yīng)未達預(yù)期，而相同政策面向不同產(chǎn)業(yè)的實施效果更是差異巨大。在此背景下，今年3月莫迪政府計劃對PLI“二次優(yōu)化”，以此作為印未來一個時期產(chǎn)業(yè)政策的核心支撐。未來PLI能否真正助力印實現(xiàn)發(fā)達國家之夢？

一、在“去中國化”的戰(zhàn)略豪賭下應(yīng)時而生

若說莫迪政府2014年推出的“印度制造”（Make in India）點明了戰(zhàn)略方針，那么2020年推出的PLI則是更具可操縱性的具體政策工具。它承載了印發(fā)展制造業(yè)的長期夙愿、對華經(jīng)濟安全化思維，及新冠疫情后美西方推動“中國+1”供應(yīng)鏈重構(gòu)的三重考慮，堪稱印有史以來最為系統(tǒng)且財政支持最為集中的制造業(yè)激勵計劃。

起初，PLI主要針對手機制造與電子零部件、制藥（主要針對關(guān)鍵原料藥和中間體）、醫(yī)療器械制造三個行業(yè)。但隨后其范疇擴展至汽車及零部件、紡織、太陽能光伏組件、無人機等14個被政府界定為高進口依賴或具有就業(yè)、出口和整體經(jīng)濟帶動潛力的關(guān)鍵行業(yè)，獲撥款總額達1.97萬億盧比（約260億美元）。PLI的基本作用機制是“產(chǎn)出掛鉤、差異激勵”，即印政府依據(jù)企業(yè)在特定年限內(nèi)扣除稅收后的凈增量銷售額，給予4%至6%不等的財政補貼，以此抵消企業(yè)在印生產(chǎn)的部分高昂要素的投入與合規(guī)成本，激勵企業(yè)進行長期投資，快速形成在印本土規(guī)模化生產(chǎn)。

PLI覆蓋的行業(yè)，均經(jīng)印國家轉(zhuǎn)型委員會甄選審議，并與相關(guān)部門充分協(xié)商確定，體現(xiàn)“避險”與“趨利”兩種決策邏輯。避險方面，2020年6月發(fā)生的加勒萬河谷沖突，在很大程度上使印此后在對華經(jīng)濟交往中出現(xiàn)“草木皆兵”的恐慌。因此，印決策者寧愿“犧牲”短期經(jīng)濟利益，也要降低對華經(jīng)濟依賴，以“保障具有長期韌性的可靠供應(yīng)鏈”和“透明可信技術(shù)”為名出臺對華歧視性保護主義措施。PLI之所以最初錨定電子、制藥、醫(yī)療器械制造業(yè)，正是因為在這三大領(lǐng)域，印自華進口規(guī)模持續(xù)增長，外部依賴問題最為突出。

趨利方面，美國“友岸外包”（Friendshoring）政策使印看到了漁利希望。在西方輿論中，印儼然成為有望替代中國的下一個“世界工廠”，這與印建設(shè)五萬億美元經(jīng)濟體、打造“自力更生的印度”的戰(zhàn)略野心高度契合。從這個角度看，PLI是印積極迎合美西方，緊抓中美博弈的有利契機，力求奪取全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈核心節(jié)點的重要舉措。

在篩選補貼對象方面，PLI設(shè)立較為嚴格的準入準則。盡管各行業(yè)要求略有差異，但總體包括全球營收門檻、最低投資承諾、本土附加值比例等硬性條件，并傾向優(yōu)先支持頭部企業(yè)，以期通過“少而精”的企業(yè)組合迅速推動產(chǎn)業(yè)集聚。截至2024年10月，包括蘋果代工商富士康、印度信實工業(yè)在內(nèi)的約750家公司獲批參與PLI。印度首都新德里市民在當(dāng)?shù)刭徺I蘋果手機。

二、五年成效評估：局部繁榮與整體乏力

PLI公開目標有三：一是集聚技術(shù)與資本，通過吸引針對前沿技術(shù)領(lǐng)域的投資，確保印打造出全球領(lǐng)先的制造業(yè)企業(yè)；二是拓展出口市場，通過提高效率、形成規(guī)模經(jīng)濟，使印成為全球供應(yīng)鏈的重要組成；三是實現(xiàn)本地聯(lián)結(jié)，促進中小企業(yè)深度參與，建立強大后向關(guān)聯(lián)。然而，PLI也暗含搶占中國既有全球市場份額的意圖。

回顧PLI實施成效，其在手機、制藥兩個行業(yè)的作用尤為突出。以手機制造為例，PLI促使印從手機凈進口國成為兼顧本土生產(chǎn)的出口基地。2023～24財年，印手機產(chǎn)值達到490億美元，較2020～21財年增長63%。蘋果公司已將部分新款機型的生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移至印，持續(xù)加碼印度制造。

然而，局部亮點難掩全局頹勢，PLI的瓶頸在多方面均有所體現(xiàn)：一是行業(yè)發(fā)展嚴重失衡，中小型企業(yè)被邊緣化。鋼鐵、紡織、太陽能電池板等行業(yè)明顯受挫，太陽能領(lǐng)域12家獲批企業(yè)中有八家無法達成目標。鋼鐵行業(yè)58個項目中有14個因進展停滯被放棄。紡織行業(yè)的全球市場份額自2015年以來下降超20%。此外，中小企業(yè)受產(chǎn)值、投資門檻阻擋缺乏參與能力，使PLI在一定程度上淪為大企業(yè)壓制競爭的政策工具。

二是產(chǎn)業(yè)附加值提升有限，生產(chǎn)主要停留在組裝環(huán)節(jié)。即便在出口數(shù)據(jù)看似亮眼的電子制造業(yè)，大量增長實質(zhì)上來自產(chǎn)業(yè)價值鏈最后階段的組裝與貼牌，半導(dǎo)體、顯示屏、攝像頭模組等核心零部件仍幾乎全部依賴進口，本土企業(yè)在核心零部件上的技術(shù)積累近乎空白。

三是缺乏本土供應(yīng)鏈，加劇零部件、設(shè)備進口依賴。印手機及其零部件凈出口額（即出口減去進口）從2016～17財年的負127億美元，擴大至2022～23財年的負213億美元。同時，印在電子元件、藥品原料和太陽能組件等多個關(guān)鍵行業(yè)進口依賴不降反升，自華進口份額超1/3，個別品類甚至超過一半。這表明了一個“殘酷現(xiàn)實”：印恐怕只有利用中國提供的中間產(chǎn)品、資金、技術(shù)，才能打造足以擺脫中國的制造業(yè)能力。

四是就業(yè)帶動效應(yīng)未達預(yù)期。PLI重點扶持資本、技術(shù)密集型行業(yè)，而非紡織、皮革等就業(yè)潛力較高的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。印媒分析指出，截至2024年6月，PLI共創(chuàng)造58.4萬個直接就業(yè)崗位，僅達到五年總目標（162萬個崗位）的36%，覆蓋的14個行業(yè)中，唯有食品加工明確接近達標，其余均處于推進階段。

其實，PLI表現(xiàn)不佳恰恰折射出印度產(chǎn)業(yè)政策三組內(nèi)生矛盾：一是開放和保護的矛盾：既想借外資技術(shù)推動產(chǎn)業(yè)鏈升級，又因恐懼外部依賴而限制外企持股比例、強推本土采購。二是計劃和市場的矛盾：通過“許可證制度”規(guī)定企業(yè)數(shù)量、生產(chǎn)配額，但并未建立公開的數(shù)據(jù)追蹤與獨立評估體系，這反而滋生大量腐敗尋租空間。三是理想和現(xiàn)實的矛盾：財政激勵更傾向于政績可見度高、評估周期短的項目，而非針對生產(chǎn)要素配置機制進行深層改革。若無法解決根本成本劣勢，一旦官方停止補貼，此前受惠的企業(yè)可能隨時撤離。

除此之外，規(guī)模制約一直是PLI面臨的最大痛點。印電信、電子產(chǎn)品等國內(nèi)需求有限，若無海外訂單，單靠內(nèi)需難以吸引完整供應(yīng)鏈搬遷赴印。印當(dāng)?shù)叵M者高度價格敏感，跨國企業(yè)受制于“印度特供”策略，依賴以小包裝、低價定制化產(chǎn)品搶占市場，無法將全球標準化生產(chǎn)優(yōu)勢與印本地需求有效結(jié)合。同時，在印本土產(chǎn)業(yè)鏈存在關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺失的背景下，高額進口關(guān)稅、本地化要求又使制造商難以獲得更廉價的中間投入品，電力供應(yīng)不穩(wěn)、土地獲取困難、勞動力市場僵化、地方政策割裂等結(jié)構(gòu)性瓶頸，及外資限制反復(fù)、政治短視與選舉導(dǎo)向的政策搖擺，進一步削弱企業(yè)長期產(chǎn)能規(guī)劃，破壞了產(chǎn)業(yè)集群的形成基礎(chǔ)。

三、十字路口的抉擇：2.0版能否跳出窠臼？

PLI整體成效乏善可陳，促使印度決策者進行階段性反思。印國家轉(zhuǎn)型委員會在2024年12月發(fā)布的報告中總結(jié)稱：“截至目前，印度在利用‘中國+1’戰(zhàn)略機遇上成效有限。”今年3月21日，英國路透社報道稱，莫迪政府?dāng)M徹底終止PLI。

然而事實證明，為規(guī)避公開承認失敗的政治風(fēng)險，莫迪政府更傾向于在PLI既定框架內(nèi)改良迭代，而非全盤否定另起爐灶。3月28日，印內(nèi)閣批準價值2291.9億盧比（約合26億美元）的六年期“專項生產(chǎn)掛鉤激勵計劃”，引入“就業(yè)帶動”和“資本支持”兩項激勵維度，以此回應(yīng)原計劃“激勵過于狹窄”的批評。

此外，新版PLI政策重心由終端產(chǎn)品向核心零部件延伸，顯著體現(xiàn)“補鏈強鏈”意圖。在4月2日美國總統(tǒng)特朗普推出“對等關(guān)稅”且此后中美一度陷入“關(guān)稅交火”的背景下，莫迪政府下了重注，將原來涉及14個領(lǐng)域的PLI集中于電子制造業(yè)一身。

然而，近期印度“褒美貶華”舉動屢見不鮮，印商工部長戈亞爾在不同場合多次宣稱“發(fā)達國家是比中國更可靠的貿(mào)易伙伴”，并明確提出“印度目前并不鼓勵來自中國的大規(guī)模投資”。這表明，一些印高層官員不惜惡化對華關(guān)系，也要全面貼靠特朗普政府的單邊政策。這種做法看似能為印電子產(chǎn)品謀取更大對美出口空間，但實際上卻可能人為提高新版PLI的實施壓力。

需看到，新版PLI能否成功，關(guān)鍵在于印能否跳出其政策“左右互搏、進退失據(jù)、自相矛盾”的陷阱。莫迪政府在本國短期內(nèi)難以擺脫對華依賴的前提下，若再次降級對華合作往來，或?qū)⒅叵荨把a貼企業(yè)提高產(chǎn)能”與“限制企業(yè)抬高成本”互相抵消的內(nèi)耗局面。若如此，新版PLI將可能成為又一個“雷聲大、雨點小”的空洞政策。

作者簡介：

毛克疾，國家發(fā)改委國際合作中心助理研究員

胡可怡，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生

本文轉(zhuǎn)載自“ 世界知識 ”微信公眾號2025年7月8日文章，原標題為《毛克疾 胡可怡：補貼驅(qū)動的工業(yè)夢，真能助力印度制造業(yè)發(fā)展嗎 》。

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