來源：澎湃新聞

除頂層規劃外，開發低空經濟管理大系統似乎是地方政府為數不多的能夠回歸到落實層面的事情。然而，低空大系統的落地過程并不順利，整體表現為不好建、不會建、進展緩慢，能用的不想用，不能用的搶著用，需要用的用不了這種情況。如果一個城市還沒有推出建設低空大系統的計劃，也許會百花齊放百家爭鳴，爭相探索各種可能性，但有了這個計劃，就不得不先圍著這個計劃轉，走也不是，留也不是，進退維谷。

最近一年，那些率先把大系統作為低空經濟抓手的城市，發展速度明顯緩了下來，多數已經不再領先。反而是那些后來的城市，以獨立場景為牽引，正在迅速落地，如火如荼，大有反超之勢。那么，看似合情合理邏輯領先的低空經濟大系統方案，為什么會出現這樣的悖論呢？

一、大系統悖論的本質

大系統悖論，主要指各地政府在發展低空經濟過程中，把建設低空綜合管理平臺（俗稱“大系統”）放在首位的一種工作思路。這種工作思路邏輯閉環，理論上可行，但在實際操作中卻進展緩慢，往往會陷入進退兩難的境地，故稱為悖論。大系統一旦成為低空經濟發展的前置條件，各項工作就不得不圍繞這個中心開展，這個大系統誰來建，建成什么樣子，什么時候建成，哪些東西要納管，哪些東西不納管，具體標準是什么都要非常清楚，否則就無法協同，陷入雞和蛋的爭論死循環。

理論上講，大系統悖論的本質主要是以下三個方面的問題。

首先，大系統悖論是一個超預期管理問題。

低空大系統作為一個超級大系統，其管理對象是低空經濟的大部或全部，甚至有的還考慮要融合更多的邊緣數據，做成城市超級大腦。例如，某個城市的低空大系統不僅要囊括城市數字底座（CIM），還要動態展示建筑物的數字形態（BIM），然后再接入通信、監視、氣象、空管、用戶信息，實現低空全鏈條可視化低空管理，并將數據與各個單位同步。這實際上是基于科學家想象、超預期管理需求和泛案例對比產生的方案，并不是來源于現實。一方面，科學家們用超視距觀察想象出未來低空經濟管理系統的樣子，并作了細節設想；另一方面，地方政府的管理者站在未來視角，提出了超預期管理需求，并對管理工具提出要求。二者結合，再參考現有民航系統、鐵路系統的相似案例，便產生了低空經濟的大系統框架。基于超預期管理的方案，邏輯上是閉環的，但實踐操作上如果時間安排不當，就會陷入困境。也許未來真的需要，但現在還不用。

其次，大系統悖論也是一個交易費用問題。

大系統的成本實際上包括兩個部分：一是自身的建設和運維成本，這是看得見的部分；二是大系統與上級部門、協同部門、管理對象進行溝通、協調、監督等產生的交易費用（包括時間成本和財務成本），這是看不見的部分。過高的交易費用會讓大系統建設進度緩慢，并產生連帶效應。目前，很多城市的低空大系統方案，都缺乏對交易費用的考慮。比如，規劃和自然資源局（簡稱“規自局”）最新的地理信息數據不能給大系統同步，低空運營單位只給自己的上級同步數據，不能直接接入大系統，政數局的數據資源不能出自己的平臺等等，或者大系統從各個部門獲取的數據質量不高，又缺乏溝通提升的渠道，都會導致大系統的運營效率遠低于設計水準。再試想一下，如果大系統建設者和管理對象對某個問題都不太清楚，或者出現重大分歧，這個協調過程會有多長。在整個大系統框架中，這類協調又有多少？慢才是正常的。

再次，大系統悖論還是一個管理邊界處理的問題。

雖然地方政府可能也會意識到大系統有些超前，但從厘清政府、市場、社會三者之間邊界方面考慮，大系統是當之無愧的政府責任。換句話說，站在地方政府的角度，低空經濟大系統早晚都要建，這是政府管理低空必不可少的技術工具，在其他工作的邊界還不太清晰的時候，首選大系統并無不妥。當低空物理基建、通信、監視、氣象的投資邏輯還不清晰的時候，政府投資當然優先選擇邊界清晰的部分，也就是低空大系統。同時，從綱舉目張角度看，先有大系統，也有利于規范各個條塊的工作細節。這種想法是好的，也是符合邏輯的，只是在操作層面，需要收集的超前信息太多，交易費用也高，大大影響了推進效率。

二、出現大系統悖論的原因

低空經濟發展中，各地先后出現大系統悖論主要有以下幾個原因：

第一，技術路線不成熟。

目前，低空經濟的很多方面，技術路線還不成熟。以低空監視系統為例，到底是選用全波段主動雷達，還是選擇合作目標無線電接收，還是選擇光電監視、5G-A等，只選一種還是綜合搭配，都還在考慮和比對階段，很難一錘定音。類似地，低空通信系統、低空氣象系統、低空空域管理規則等，到底采用什么樣的技術路線，也同樣缺乏基礎數據支撐。雖然低空大系統可以預設考慮很多可能性，以適配未來技術路線的變化。但如果太多方面都存在技術路線的不確定性，大系統就會變成一個死系統、空架子。

第二，建設者（施工者）缺位。

由于大系統是一個超預期管理系統，需要協調和確定的技術路線很多，管理對象也很多，這就要求建設者具有強大的技術能力和協調能力。按照比較流行的低空大系統的設計思路，開發單位至少要具備通信、航空、軟件開發、交通管理、電力、遙感、地理信息等20多個細分領域的專業知識和研發經驗，需要溝通協調的部門包括發改委、規自局、交通局、工信局、氣象局、公安局等十多家單位。在供給側，能承擔這種建設任務的潛在單位多是大院大所或頭部企業，要么成本太高，要么專注點不夠（很多大院大所對低空大系統的市場并不看好），實際上很難找到合適的總包方。即使總包方有這樣的技術能力，也不一定能夠協調各方資源，全身心投入做好一個創新型項目。現階段，無論從供給側還是從需求側，開發大系統的性價比都比較低，較難達成平衡。

第三，體制機制缺失。

從管理角度看，大系統的核心任務是實現對低空經濟管理需求的技術化。由于低空經濟方面很多體制機制還處于空白狀態，憑空預設體制機制的難度也很大。例如，未來的低空大系統到底是一個企業化運營的平臺還是一個事業化運營的平臺，這個前置條件還不清楚，直接影響到大系統管理模塊的設計思路。還有，低空大系統的第一優先級是服務于監督，還是服務于管理，還是服務于運營，由哪個部門主導，管理權限如何配置，也對大系統的數據結構、響應時間、軟硬件參數有不同的要求。正常的開發邏輯一般是先有體制機制，然后再根據體制機制設計系統功能。如果反過來，會讓開發的難度倍增，大系統的內容框架也立不起來。

第四，管理對象太少。

除少部分行業應用場景外，常態化運營的低空客貨運輸場景還非常少。低空大系統的管理對象太少，數據接入、輸出，系統測試，需求反饋等方面的數據規模遠遠不夠，大系統的設計建設難度也會增加很多。除直接管理對象數量較少外，低空經濟的間接管理對象數量也不足。例如，很多城市還沒有數字化系統，道路、建筑物、樹木等地物信息并沒有可視化數據，能源電力、實時交通、公安監控等低空大系統想要的數據也沒有完整的在線監測體系。

第五，部門協同難度太大。

低空大系統需要協同的部門關系太多，很多部門之間的溝通難度不僅僅是規則障礙的問題，更多還是認知水平和技術積累的問題。各個部門對低空經濟的認知進展存在很大的差異，與平時工作的關聯程度也不相同，很難達成共識。比如，低空大系統認為精準的建筑物數字模型是非常重要的數據，而規自和空管部門認為并不需要那么精細，非常精細的地信數據不僅技術上實現的難度較大，成本也很高。而低空大系統的設計者可能認為，數據越細，大系統的功能就看起來越強，工作量和內容體現得也就越好。更重要的是，各部門不可能只圍繞著低空經濟一件事情轉，在體制機制不明，技術路線不清的情況下，協調的周期會更長。

三、如何避免陷入大系統悖論陷阱

基于以上幾個原因，出現低空大系統悖論幾乎是一種必然。站在管理者的角度，低空大系統建設是必需的，并沒有什么問題。但從時間安排上看，現階段推動低空大系統工作還有諸多問題。如何避免陷入大系統悖論的陷阱，可以從以下幾個方面考慮：

第一，先做小系統再做大系統。

羅馬不是一天建成的。即使前景已經很清楚，起點也不宜太高。百尺之臺，起于壘土。低空經濟的大系統，可以先從小系統開始，慢慢再發展為大系統。憑空架構一個大系統，很容易陷入高成本，低使用率的兩難境地。更為重要的是，如果先建設一個大系統，那么就相當于給未來低空經濟的技術路線做了一個框架性約束。如果這個大系統設計得比較科學也就罷了，一旦設計上存在某種缺陷，就很容易成為自身發展的桎梏。如果出現天下苦這個系統久矣的感覺，就得不償失了。根據現實需要，先做好一兩個小系統，慢慢積累經驗，再分步驟升級為大系統，比較符合歷史規律。如果特別想一步到位，至少也應該先做一些模型實驗，以降低設計失誤的概率。

第二，基于場景但不依賴場景。

低空經濟大系統的設計不能脫離場景，但考慮到場景太少的實際情況，又不能太依賴于場景。相對溫和的做法是著眼未來需求，兼顧現有場景。既要盡量考慮未來各種可能的技術路線，還要充分發揮已有場景的作用。例如，早期的購物網站就是類似的設計邏輯，既滿足了初期網民的上網習慣，又充分考慮了互聯網技術的未來發展趨勢。后來這些購物網站經過幾次較大的系統升級，基本上就變成了今天相對穩定的狀態。即使在今天看來，早期的購物網站在當年的設計也是非常超前的，與今天的低空大系統所面臨的情況有一些相似。不同的是，當時的互聯網技術遠沒有今天發達。

第三，選擇合適的建設者。

在經驗不足，場景不足，需求不明，數據有限的情況下，低空大系統的總包方就顯得特別重要。一方面，要警惕陷入大企業依賴癥，覺得這樣的大系統必須由大型國央企或者頭部企業牽頭做總包才行。這其實是一把雙刃劍，大企業人才基數大，技術水平高，資本雄厚，有利于協調各種資源，這是優勢。但對于像低空經濟大系統這樣的創新內容比例太高的項目來說，大企業也有一些劣勢，包括流程長，分工細，溝通成本高等問題，反而會減緩落地速度，大多會出現開局快，進展慢，交付難的問題。另一方面，要警惕陷入科學家思維。低空大系統不是科學研究，也不是理論范式，而是實踐工程，其設計邏輯應該基于現實，每個環節的設備選擇、技術路線、可行性都要做前置測試，而不是基于科學想象，邊做邊調整。

第四，盡量不要選擇超長期設計方案。

低空經濟的發展同樣遵循先獨立場景，后逐步融合的基本規律。低空經濟對大系統的需求并沒有那么強烈，也沒有那么迫切，所以盡量不要選擇超長期的設計方案。如果低空經濟大系統的設計太過超前，反而會抑制各類低空場景的發展。低空從業者為了避免錯誤的技術投入，自然要等大系統的技術細節明確，如果這些技術細節遲遲得不到落實，就會阻礙低空經濟的發展。對于低空經濟這種普惠性高，趨于分散的經濟形態來說，統一大系統并沒有想象的那么容易，它可能需要像迪士尼樂園里面的小路那樣，讓參與者自己選擇最合適的路徑。

（作者蔡銀寅為南京信息工程大學教授、中國氣象服務協會低空經濟專業委員會主任委員）