《城市開發參考》（每月一期）就是要解決產業的問題，旨在從宏觀經濟和城市戰略發展的角度入手，緊跟城市開發熱點，直面城市產業發展中的各種問題，深度剖析中國城市化進程中的城市經濟熱點、區域產業機會與風險。產品內容包括：規劃評估、基礎設施改善對區域經濟的影響、城市產業選擇、區域產業研究等。本文內容主要來源于安邦重點研究報告——《踐行POD理念的規劃項目已頗具規模》（「城市開發參考」總第163期，2022/5/20）。

目 錄

第一、城市要實現更新，首先是理念要更新

第二、POD給“新”的發展模式提供核心理念

第三、POD理念在國內規劃項目中的應用已經初具規模

a) 以POD為導向的南京高淳老城區城市更新規劃

b) 上海市新城規劃讓POD理念走進現實

c) POD理念的應用已頗具規模

2016年中央經濟工作會議戰略性地以“房子是用來住的、不是用來炒的”重新定位了中國房地產市場。這之后，與房地產相關的部門陸續出臺了與之相配套的政策，涉及到房企融資、購房者信貸等方面。房地產市場進入了全面收縮的狀態，與之相應的各路房企也紛紛遭遇了寒冬。然而，隨著中國城鎮化進程進入下半程，開啟了大規模城市更新的階段。安邦智庫（ANBOUND）研究人員認為，城市更新一定還是房地產業，只是房地產業的內容出現了很大的改變，房地產業投身到城市更新的大市場中，一定還有廣闊的空間。

第一、城市要實現更新，首先是理念要更新

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》首次將“城市更新”上升為國家戰略，中國城市化進程已經進入大規模的城市更新階段。在當前“房住不炒”的政策背景下，房地產企業真正在開發層面的項目空間已經很小了。不論是政府、還是房企或是其他主體，想要參與到這樣的領域，一定要先對自己的觀念和認知進行更新，沒有自我認識的更新，就沒有工作方法的更新；沒有工作方法的更新，是不可能真正實現城市的更新！

過去的房地產的搞法就是平地起高樓，真的就是“房地產開發”。這個詞對于形容我們過去幾十年的房地產業的發展是非常形象的。樓房像種水稻、種樹一樣栽下去，高樓就這樣成片地起來了。在我國很多的城市都可以看到那種驚人的大樓盤，那些樓盤的體量和占地面積非常大。一個社區、一個樓盤搞得就像一個城市一樣，過去的這種狀態實際上是不行的。在現在“房住不炒”，城市由增量變為存量發展的大背景下，房地產行業免不了脫離原來的道路。有資深的業內從業者將新城開發與城市更新對比，總結了七點不同：

一是快速與慢速。曾經的大開發基本都是“半個月出策劃，一個月出方案”。這樣的工作節奏，用在那種面對一片開闊地的“野戰”上，可能可以，但用在“小街區密路網”的“巷戰”上，是肯定不行的。在城市更新中，一個月可能還沒有完成現狀調研。

二是產權單一與產權多元。大盤開發的時候，一般來說只要拿到了國有土地使用證，至少在這個時點上，開發商暫時就是這塊土地上那個說了算的人。想怎么開發，就怎么開發，只要合乎國家規范，原則上就沒問題。但在舊城的城市更新中，要規劃、要更新的每一塊地和每一間房的產權都是有主的，所以才叫做“多元化的利益主體”。

三是暴利與微利。在大多數情況下，特別是在上一個時代，新區開發都是暴利的。而許多城市更新項目，本身就是政府帶有公益性的行為，就算是那些拿給開發商或城投公司去做的城市更新，有一部分做好了也是微利的。如果還抱有從中獲得暴利的期望是不切實際的。

四是方案服從計劃與計劃服從方案。新城開發要做的一切方案，都是在保證進度計劃的前提下所能拿出的現實中的最佳方案，一切都以進度為準。一言以蔽之，方案服從計劃。但城市更新的方案要一輪輪地改，一直改到各方利益主體都基本滿意為止，才能執行計劃，需要“謀定而后動”。更新方案如果不好，就不是改得快慢的問題，而是改與不改的問題。簡而言之，就是計劃服從方案。

五是單一的計劃與系統的工程。新區開發是在平地上建城市；而城市更新，是在城市上更新出一個新城市，其難度當然要大得多。總想著用一個大手筆“一招制敵”，在城市更新上是不可行的。城市更新的方案絕不是一兩個漂亮的建筑方案可以解決的，必須涉及社會與經濟，特別是經濟動力方面的系統解決方案。

六是因地制宜與因人施策。如果說過去的舊區開發是因地制宜，而現在的城市更新就是因人施策，既要尊重原住民的利益訴求，又要考慮“新人群”的引入問題。事實上，在城市的更新中，人的更新是一個相當重要的因素。一個城市之所以“老了”，歸根結底還是他的人“老了”，只要人不老，城市也就不會老。歐洲那些一直保持繁華的城市中心，從威尼斯到米蘭，再從布魯塞爾到日內瓦，其市中心極少推出大規模的城市更新計劃，但這些地方的微更新，卻一刻也沒有停止過。這些微更新的動力，本質上是這里的“人群”，一直在更新。

七是一個人玩和一群人玩。從前新區開發的甲方就是開發商，乙方就是從設計院到建筑公司，再到銷售代理，最后再加上物業管理公司，固定的幾家。城市更新的甲乙雙方卻更為復雜。甲方復雜就是指“相關利益主體眾多”，全國各地為城市更新所注冊的開發公司中，其股東構成不但有地方政府，還有資本方，以及原住民的各相關利益團體。乙方也復雜，不僅有設計院與建筑公司，各類的評估機構、監理機構、咨詢機構，往往會在城市更新的過程中，發揮各自不可替代的作用。

安邦智庫創始人陳功先生曾說過：中國的一切問題都是速度問題。在城市化進程快速發展的過程中，過去城市中的一些短板，沒有來得及做的，或者是做過頭的東西，都可以在城市更新這種未來房地產業的發展過程中得到修正或改善。這樣，城市的發展就會變得比較均衡。這是未來房地產業發展的最主要的方向。“后土地經濟”時代下，“房地產業”與單指在土地上種樓盤搞開發的房地產不同，在城市更新概念下的房地產改造，以及由房地產衍生出來的多種服務業，是未來房地產業發展的重要方式。

城市更新是一個“新事業”，所以才需要“更新的觀念”、“更新的方法”與之相匹配。如果一味地想用過去的“武器”，去打贏未來的“戰爭”，那只能是一種奢望——更新是必需的，更新也要是全面的，我們不能像從前那樣去建設城市，而是需要新的、系統性的方法來對城市的發展做出規范性指引。鑒于此，我國的城市與房地產企業都面臨著工作理念和方法的更新。

第二、POD給“新”的發展模式提供核心理念

城市更新這篇大文章，從過去到現在，走過的一條路，實際就是從“擴張”到“挖潛”。城市更新不是簡單的拆一批，建一批。如果僅僅是“拆舊建新”，那樣的城市更新終究還是房地產開發，不是真正的城市更新。在過去，中國的城市是一種建設性的破壞，我們對待城市是割裂的，是分塊的。規劃師、建筑師等相關專業人員，對城市的認識都是在節點部位，在某一個節點上可能會有很好的看法，但對城市的整體而言，都缺乏了解，更缺乏必要的把控。這種把控能力是解決城市問題的關鍵所在，因為城市是一個很大的系統，在這個大的系統里面，各種影響是互相干擾的，是錯綜復雜的，絕對不是在某一個節點上的認識就可以代替對整個城市的認識。

城市研究這個系統工程，需要我們從系統的角度來看城市研究的方方面面。但是我們實際在操作的時候，并不是按照這樣的系統概念去研究城市，也不是在城市研究的基礎上來確定城市的發展問題，提出城市的解決方案。還是按照割裂的，分塊兒的，分成幾類人去處理城市的發展問題，這是今天城市出現各種各樣問題的一個重大的原因。

城市研究是整體上的研究，需要組織各個學術團隊，有各種知識背景的專家加入。需要打通各個專業壁壘，將不同專業整合起來，并賦予“城市的尺度”，這才是真正的城市研究。真正的城市更新，是要讓城市實現一定的社會發展目標。基于城市的系統性、整體性，為了實現城市更新的目標，就必須運用好新的發展理念和規劃策略。

2018年，安邦智庫（ANBOUND）基于信息分析方法，在長期追蹤研究的基礎上，提出一套符合我國國情的城市發展哲學——POD（PEDESTRIAN ORIENTED DEVELOPMENT）理念，這是一個從規劃到設計，從產業到居住，從街道到消費的全方位城市政策和規劃原則的系統集成。POD理念提供的是一個緊密的邏輯關系，以步行系統為核心，建構出高質量的步行街區，以此為基礎打造活力中心區，增強商業功能，為城市創造經濟價值，提高城市活力。城市居民也因城市環境的改善、生活機能的提升，對城市更有認同感，會因為城市的宜居而獲得幸福感。POD原則不但推動了城市更新，而且是確保城市更新，有序、有效、有益的關鍵核心手段。

具體來講，針對當下城市建設中的突出問題，POD理念強調以下十四條基本原則：

-以步行道系統為核心，構建城市層級化的活力中心區

-以人文環境設計為重點，實施城市空間的修正

-行人優先的生活品質

-尊重城市的文化感和歷史感

-以步行社區為基礎，創造城市街道活力

-現代性要服從于人性

-優化公共空間、構建緊湊城市

-公共空間的分享性和交際性

-產業以社會環境承載力為基礎

-建筑與環境空間的融合

-提倡環境尊嚴

-增加商業消費的吸引力

-推動以人為本的城市政策

-有機城市、空間規劃應該保持彈性

POD這十四條原則回歸了“以人為本”，強調人在城市開發中是第一優先級。作為一項系統性的城市問題解決方案，其并不拘泥于交通系統建設，而是囊括了從城市規劃、街道、產業、建筑、環境、文化以及消費等諸多方面。在安邦智庫POD策略下的城市開發，將深刻影響到城市規劃及空間關系、宜居城市和社區、城市改造和修正、城市產業、城市活力再造、城市消費、建筑設計、城市的現代性、城市環境、城市文化的再定義等諸多領域，系統性建設和打造真正對行人高度友好的城市公共空間，創造高品質、富有吸引力的城市環境和城市服務。POD理念，實際上顛覆、革新了原有的城市設計和開發原則，但這樣的設計和開發原則是有效的，可以解決很多的現實問題。

國內外很多城市正在進行的城市更新活動，都在或多或少地踐行著POD理念，印證著它的適用性。從紐約、巴黎等地步行系統的打造，到日前澳大利亞對其最繁忙的交通樞紐??悉尼中央車站及其周圍多達24公頃的政府所有土地進行更新，使其成為一個充滿活力和令人興奮的地方，將世界一流的交匯處與創新和多元化的企業和高品質的公共空間結合起來，擁抱設計、可持續性和連通性，發揚其獨特的建筑形式和社會和文化遺產，成為未來經濟增長的中心，這些正是POD所提的活力中心區以及行人優先原則所要發揮的作用。

第三、POD理念在國內規劃項目中的應用已經初具規模

隨著幾年來安邦智庫不斷的倡導與推動，如今，無論是新城建設還是老城更新，POD理念已經被各級地方政府所認同，并應用到城市的規劃建設中，并且形成了一定規模。

a) 以POD為導向的南京高淳老城區城市更新規劃

南京市高淳區是我國第一個被國際慢城組織（Cittaslow International）評選出來的國際慢城，其主要發展理念是“文慢城”。

過去，高淳區，尤其是老城區的發展存在很多問題。例如，高淳老城區居住聚落空間形態、組織模式和風貌特征二元分立，特色要素缺乏整合，老街周邊道路疏解壓力較大，空間形態、景觀體系和交通體系均有待完善，公共設施配置不足，交通流線混亂，城中村混雜等等。

特別是城中村，由于城市發展迅速，政府財力有限，往往在城市擴張過程中繞過城中村，或者選擇拆遷量小的先行開發，如在政府主導的開發區進行開發。同時，城中村的更新改造涉及多種較為復雜、繁瑣的問題，耗時耗材耗力，往往難以受到投資商的青睞。因此總體來說，城中村問題屬于城市發展中的歷史遺留問題，亟待解決。目前來看，高淳區城中村現狀為，村莊規模和分布密度大，綠化環境與道路條件較差，人口構成復雜。

圖 | 高淳老城區城中村：黃泥塘村

如今，為了解決這些問題，高淳區的發展重點也在逐漸發生改變。從最初追求城市景觀面貌的改善，到環境品質的提升，進而發展成為促進城市結構的調整和功能的更新，在生態城市理念下，城市更新的目標日趨多元化，更新規劃開始探討如何通過空間的更新觸動人和觀念的變化，進而推動社區的復興和高效、和諧的人居環境建設。“十四五”中特別提到的“打響高淳全域旅游‘慢’品牌”、“創新推進生態文明建設”、“打造高端品質花園城市”等目標，一改曾經的大批量基礎設施建設的發展風格。事實上，這些目標與安邦智庫一直倡導的“以人為本”、“步行優先”、“花園城市”理念高度一致。

2019年，高淳規劃自然局的主要領導參加了安邦智庫在成都舉辦的第一屆POD國際論壇，了解了“POD理念作為以人為本，行人優先的城市發展策略，是以慢行系統為基礎，對城市的交通體系、功能布局、空間策劃進行綜合的發展模式。是城市從機動化向人性化發展，從效率向品質轉變的重要理念”這個規劃思想，認為POD理念完全契合高淳市當前發展階段的現實需求，是進一步提升人民的幸福指數，打造以人民為中心的“文慢城”的優秀指導理念。特別編制了《以POD為導向的高淳老城區城市更新規劃》，以慢行系統為基礎，對老城區的功能布局、空間策劃和交通體系進行了整體探索。近期分局還針對牛頭山（約1.5萬平方米）、水產市場片區（約2.9萬平方米）等老舊片區開展了城市更新設計研究，通過開發轉型，讓老城區生活品質和生產能力得到提升。

南京市規劃和自然資源局高淳分局指出，作為中國首個“國際慢城”，高淳一直致力于全域慢城建設。“山慢城”、“水慢城”成績斐然，以老城區為核心的“文慢城”建設也正在有序開展，城市低效用地更新基本完成，公共設施配套基本完善，藍綠體系建設卓有成效。如何進一步提升人民的幸福指數，打造以人民為中心的“文慢城”，是高淳當前發展階段的現實需求，而POD的理念正契合了這一訴求。POD是以人為本，行人優先的城市發展策略，是以慢行系統為基礎，對城市的交通體系、功能布局、空間策劃進行綜合的發展模式。是城市從機動化向人性化發展，從效率向品質轉變的重要理念。

高淳老城區的更新總面積約20平方公里，規劃從“系統化”思考謀劃，“集成化”解決方案和“精細化”實施管理舉措三方面入手，提出了契合高淳現階段發展的城市價值、發展目標和多維度策略。規劃從人的步行需求出發，提出了均好、友好和美好三大慢行發展目標，聚焦三類十一型慢行空間，保障基本的慢行環境、提供宜人的慢行場所和打造美麗的慢行目的地，讓人可以走、愿意走、愛上走。識別特色，營造三條魅力街道。增加節點，重組空間秩序，打造3個城市客廳。規劃最終預計在全域形成37項基礎提升項目，進一步完善城市整體品質，重點打造7大片區，彰顯了改造城區以人為本、品質優先的城市高質量發展新范式。可以看出，POD理念中的“以步行道系統為核心，構建城市層級化的活力中心區”、“行人優先的生活品質”、“以步行社區為基礎，創造城市街道活力”等原則，完全符合高淳區的一系列發展目標。

b) 上海市新城規劃讓POD理念走進現實

在我國曾出現過一陣時間不短的新城造城熱，而這些新城建設其實存在很多問題。城市為了疏解過多人口、解決住房短缺建設郊區新城，卻出現了職住分離帶來的更進一步的交通擁堵，加劇大城市病。

新城建設在升溫的情況下，盲目貪圖“經營城市”，各地新城“千城一面”，城市與產業發展脫節的情況也不斷出現。城市的老城區容納力有限的同時，新區建設出現服務業發展低下、可持續發展機制不足及“空城”“睡城”等現象。例如，由上海嘉定新城初期的土地利用規劃圖可明顯看出，新城的居住用地占比極大，而其它配套的產業、商業服務等用地占比很少，這實際就導致了城市發展的不平衡：白天幾乎成為空城，傍晚，上班族則從開發區等上班地點撤離，返回家里，陸家嘴、金橋、漕河涇、閔行、松江等開發區、商務區，則因夜晚人跡罕至幾成鬼城。而居住小區則因缺乏居住以外其他功能，晚上成為一座座“睡城”。如此日復一日的“鐘擺”運動，成為產城分離的典型特征，其危害在于不僅造成資源、能源的極大浪費，加劇了環境污染和城市道路交通擁堵，同時令廣大上班族身心疲憊，城市生活質量大打折扣。

圖 | 上海市嘉定新城土地利用規劃圖（2004?2020）

同時，這種發展建設方式嚴重影響了土地節約集約利用。功能單一的獨立工業區造成“白天上班忙、晚上空城”，獨立新城造成“晚上睡覺、白天空城”現象的發生。功能單一的工業區和新城，意味著土地實際利用率非常低；同時抑制了土地增值，無形中鼓勵了土地粗放開發，無論是一二線城市，還是三四線城市，雖然在中心城區形成了高容積率的開發區域，但城市開發平均容積率都很低。

2021年3月，上海市新城規劃建設推進協調領導小組辦公室印發了《上海市新城規劃建設導則》（以下簡稱《導則》）。根據最新發布的《導則》，嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等5個新城總規劃面積約820.2平方公里，將圍繞“邁向最現代化的未來之城”這一目標，做匯聚共享、高效智能、低碳韌性、個性魅力的城市。上海市的這一規劃建設導則在國內是一次前瞻性的嘗試，是幫助系統性的POD原則走進現實的一次重大突破，也是為解決上述問題的一次嘗試。從核心思想到體系構建再到實施要求，隱隱中都與以人為本的POD理念相呼應。《導則》以新版土地利用規劃（圖3）為基礎 ，著重提到了活力街區、步行優先等以人為本的規劃理念。

“塑造人性化高品質空間，打造活力街區”：上海此次的《導則》將“活力中心區”的概念投入了實踐，其3.3章節明確提出“保證街區尺度宜人、慢行友好，界面整體連續、開放復合，功能體驗豐富多樣、全時段，形成有趣味、可停留、可體驗的活力街區”。

“慢行友好”：要求推動交通全要素智能化，打造內外銜接、與城市相融合的交通樞紐，建設全域貫通、綠色友好的慢行網絡，營造高效便捷的智能出行場景，探索共享出行、綠色出行新模式。

“小街坊、密路網”：在街區的空間尺度上，《導則》提出，形成小尺度密路網，適合慢行的“無車街區”街坊尺度——以適宜人的活動為原則，建議形成 2 公頃左右的街坊尺度，以小街坊、密路網支撐街區高強度開發。

“構建緊湊城市”：上海的《導則》將“緊湊型城市”的觀點，結合到新城的建設之中，提出“形成中心緊湊密實”。具體在《導則》的3.1章節提出“實現新城中心集約緊湊發展，商業商辦就業密度達到城市副中心水平，為 8 萬人 / 平方公里”；在6.1章節，提出“形成整體有序、尺度宜人、形象鮮明的城市空間。控制新城基準建筑高度，明顯低于中心城。打造高層標志簇群，形成具有集中度和顯示度的地標形象。按照上海城市建筑高度的層次格局和序列關系確定地標建筑限高，控制高層標志簇群數量與分布”。等等這些理念都與POD的原則緊密呼應。

圖 | 上海市嘉定新城土地利用規劃圖（2017?2035）

有專家表示，此次新城建設的“新”，其中一個體現就是價值導向之“新”。上海此次新城規劃深入踐行“人民城市”重要理念，緊緊圍繞“人”這個核心主體來統籌謀劃。目的是打造創造人性化的空間尺度，打造人性化慢行活力街區，建設貫穿全域的慢行網絡。建設生態宜居環境，實現步行5分鐘進園、20分鐘進林帶、1小時進森林，新建建筑100%實行綠色建筑LEED標準。《導則》中的這些理念，與 POD原則有很高的契合度，這可以說是國內城市規劃和建設中一個值得關注的實踐案例。

c) POD理念的應用已頗具規模

通過匯總各方報道來看，對POD理念的實踐已經廣泛展開。

早在2019年6月，北京市商務局發布了關于征求《北京市商業服務業設施空間布局規劃(征求意見稿)》（以下簡稱《規劃》）意見建議的通知。《規劃》中提到，北京市的商業開發要從環境輕視型轉變為環境友好型，以創建城市良好環境為前提，積極探索、發展新型城市商業形式，鼓勵發展公共性消費空間。“公共性消費空間”這一POD理念中原創的概念，被政府文件采納。

浙江在國內率先提出建設“未來社區”，自2019年寫入省政府工作報告后，已歷經多個省級文件發布、多批試點及創建項目實踐。未來社區的九大場景系統，由空間、功能、技術、機制四要素構成，結合試點及創建項目實踐，場景系統設計可以歸納為“PETHRD”6D原則，排在首位的即為“POD生活圈導向（pedestrian?scale?oriented development）。強調注重人的美好生活需要，優先考慮5～10分鐘步行社區生活圈的活動交往與生活需求，統籌規劃、整體營造10～15分鐘社區生活圈，以功能復合的鄰里中心、就近便民的生活驛站、樓宇單元的共享客廳等為載體，有機疊加高品質公共服務，構建24小時全生活鏈服務體系，為全齡段居民提供友好生活環境。”

簡單梳理上述以POD理念為指導原則的新建或更新項目，已經覆蓋了幾千平方公里的項目。總體來看，POD這一“城市更新體系化指導原則”，正在為尚處于更新迷茫之中的城市提供靈感的源泉和行動的指導。

隨著中國經濟發展進入新階段，中國房地產在發生格局上的變化——從發展模式到政策環境、以及產業定位都在發生新的變化和更替。政策轉向和環境改變將形成新的城鎮化發展趨勢。房地產行業的轉型需要適應這一新趨勢，重新予以定位。房地產企業也需要積極學習新的理念和原則，積極參與到城市更新的大潮中。理解并充分運用新的理念，主動契合，或者積極推動各地政府的更新方向和更新理念，相信這樣的市場前景和發展空間是無限廣闊的！

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