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村莊規劃的基本思路

一

技術路徑

首先，村莊規劃的對象是行政村的全域。從整個技術路線上來看，更多的是從現狀出發，包括人口、產業、設施和村莊的特色等等，摸清“家底”，然后根據相關的政策和上位規劃，結合自身的訴求來判斷發展趨勢，謀劃村莊的發展定位，包括優化村莊布局，加強有關方面的支撐，最終形成近期建設實施的計劃。這是對于行政村的全域而言的，對于其中的若干個村民點，應根據具體的建設需求進行村莊分類，例如快速提升、特色保護、城郊融合等，不同類型的村莊具有不同的建設需求，分類后應按照修建性詳細規劃的深度要求，有針對性地進行居民點的詳細設計。

村莊規劃的技術路線

二

內容體系

從村莊規劃的內容體系上來看，應遵循因地制宜、因村制宜的原則，通過菜單式的選擇和深淺適度的把握，來實現村莊規劃的實用性。具體而言，村莊規劃的內容可以分為村莊總體布局規劃、設施配套、居民點規劃以及近期建設規劃幾大板塊。

村莊規劃的內容體系

三

成果呈現

成果呈現的角度上，村莊規劃要體現實用性，通過成果的簡化使老百姓能夠看得懂。比如我們可以通過基本內容加選做內容的方式，來實現規劃成果的有效性。基本內容方面，目前江蘇省的要求是“兩圖、兩表、一庫、一清單”，其中“兩圖”是村莊土地利用現狀圖和規劃圖，“兩表”是規劃指標表和土地用途結構調整表，“一庫”是規劃數據庫，“一清單”是規劃項目清單。這些是要向省廳報備并進行備案的必備內容，對應的規劃成果包括目標定位、用地布局規劃、國土空間用途管制、耕地和永久基本農田保護，公共服務設施規劃、道路交通規劃、公共設施規劃、防災減災規劃和近期規劃等等。選做內容是指上級政府沒有硬性要求，具體工作中可以結合村莊發展的實際需要，合理選擇編制和決定規劃深度的要素和內容，比如國土空間綜合整治、生態修復、產業引導、歷史文化保護、人居環境整治等方面的內容。同時，從服務實施管理的角度，要建設一個成果數據庫，納入“一張圖”管理，實現規劃成果的簡化表達。

四

重點關注

最后，在多規合一實用性村莊規劃的編制過程中，應重點關注以下幾點：

（1）統一工作底圖、底數。以第三次全國國土調查為基礎，土地利用現狀變更調查、農村建設用地調查數據作為補充，統一數據標準，形成統一的工作底圖。而后按照國土空間規劃的土地用途分類標準，合理安排村域內各類土地的主要規劃用途，布局相關設施，制定管制策略，指導村莊發展和建設。

但是在這個過程當中，也有很多復雜性因素在里面。首先是要進行現狀地類的轉換，因為三調有三調的地類劃分，國土空間規劃和村莊規劃有規劃的地類劃分，工作中應按照各地的要求和實際情況，進行地類轉換。其次，需要將已批未用和已批在建用地納入現狀中，因為國土三調是“所見即所得”，其現狀僅包含建成的現狀。但是實際上有很多用地是已經批了而沒有建，規劃中應將這部分用地納入現狀底圖中。在集體經營性建設用地入市的背景下，村莊規劃還需要關注村莊各類用地的權屬關系，包括國有用地和集體用地，尤其是各類集體經營的建設用地，要在現狀當中予以落實，為后續規劃提供基礎，為建設用地入市提供規劃保障。此外，要系統梳理三調與現行永久基本農田數據庫的差異，并予以糾正。比如劃定不實、標準變化、比例尺差異等問題，都需要進行更正，為后續的農田整改和補劃提供準確的現狀參考。

（2）優化村域用地布局。其中有一個底線管控的要求，包括對于農業空間、生態空間，以及歷史文化的保護控制底線的落實。如下圖（見圖7）就是從永久基本農田和區域重大基礎設施兩個方面，通過基本農田、基本農田儲備區和重大基礎設施防護廊道等把保護的要求和要素落實到具體的空間和圖紙上。同時也需要把鎮村布局規劃的具體要求落實到村域用地布局中。在全國的鄉村振興規劃的村莊分類中有一類叫拆遷撤并村莊，縣域層面的規劃中這類村莊只是一個點，但是在村莊規劃的圖紙中，是需要對它進行表達的。江蘇省的做法是范圍線加用地填充（見圖8），范圍線表示原村莊的管控范圍，其中的用地根據村莊拆遷后的規劃用地分類進行填充。此外，從建設用地的總量來看，目前從市縣國土空間規劃到鄉鎮國土空間規劃，都還沒有完全的編制完成或者批準，因此村莊規劃中的用地指標還不是很明確。在這樣的前提之下，規劃應以減少用地存量更新和功能優化為主，實現整個村莊的建設用地總量不增加，并盡可能地引導建設用地減量。

村莊規劃中的用地管控示例

拆遷撤并類村莊的規劃表達示例

（3）開展國土空間綜合整治。這是以往城鄉規劃編制中較少關注的，需要我們進一步的學習。對于國土空間綜合整治的理解可以具體到三種類型的用地整治項目。第一類是農村建設用地的整治項目，是在建設用地的屬性范圍內的轉換，更多的針對現有建設用地及其附屬房屋的整治，目的在于引導建設用地的集約利用。第二類是土地復墾項目，是將現狀建設用地復墾為非建設用地，有利于促進耕地的保護。第三類是農用地整治，針對的是現狀的非建設用地，整治內容包括平整田塊、整治溝渠等等，目的在于提升農用地的實用價值。以上是大概的三種情形，資源部對于國土空間的綜合整治制定了很多支持政策和目標任務，大家可以進一步地去了解。

（4）加強國土空間用途管制。針對這一點，從中央到地方都再要求探索國土空間用途管制的方式和方法，既要保障合法性、合理性，又要在前文提及的各類管控底線等具體的要求上體現出一定的強制性，落實基本農田保護、生態保護、建設用地減量等方面的要求。對于生態空間，出發點是保護，要嚴格執行生態保護紅線的相關規定，嚴格控制建設開發和農業利用強度。對于農業空間，出發點是保護和補充耕地，要嚴格執行永久基本規定農田的相關管理規定，嚴格控制各類開發活動占用、破壞。對于建設空間，要明確具體地塊的建設要求。如前文所說，村莊規劃相當于城鎮開發邊界外的詳細規劃，因此在建設用地方面有一些類似于控規的要求，包括定范圍、定性質、定指標等等。對于村莊建設用地，包括居住用地、公共服務設施用地，尤其是集體經營性建設用地，都需要在規劃圖則中明確用地的性質、邊界、容積率等具體要求。

對于中央提出的規劃留白，或者說彈性管控，江蘇有三種彈性管控方式。第一種是點位控制，對于暫時無法明確具體位置的項目，可以在用地規劃圖當中采取“點位”控制的方法，即預留用地不定位。第二種是留白用地，對于一時難以明確具體用途的建設用地，可以采取“留白”處理，暫不確定具體的規劃用地性質，即預留用地不定性。第三種是機動指標，預留一定比例（原則上不超過5%）的建設用地機動指標，用于農民居住、農村公共公益設施，以及分散的鄉村文旅設施和農村新產業新業態等項目，即預留指標不落地。

國土空間用途管制的表達采用規劃管理圖則的形式，以行政村為單元編制規劃導則和圖則，圖紙數量依據行政村的規模和具體的管制要求來確定。

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素材整理：讀道鄉村案例設計

素材 來源：51GIS在線課堂、 學研雜貨鋪

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李老師