文丨西部君

城市擴容，一直以來都是一個非常受關注的話題。

它通常有兩種方式，一是，行政區劃調整，及通常所說的外延式擴張。如合肥、成都、西安、濟南等城市都有過這類操作。

另一種則是，“內涵式”擴張。撤縣（市）設區就是其中最重要的表現形式之一。

還有一種——擴大中心城區或主城區范圍。

相對于外延式擴張，這種操作其實在城鎮化推進過程中，幾乎每個城市都在做。因為隨著城市人口增加、交通基礎設施改善、產業發展需要等，城市的“中心盤”必然要擴大。

這方面，最新的一個例子是——重慶。

日前舉行的《重慶市國土空間總體規劃(2021-2035年)》解讀新聞發布會披露：

作為重慶高質量發展優勢區域的主城都市區，包括22個區縣，構建“多中心、多層級、多節點”的網絡型城市空間格局，分為中心城區、渝西地區和渝東新城三個部分。

這意味著自2020年提出，并在《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》和《重慶都市圈發展規劃》中得到確認的重慶主城都市區范圍，正式由21個區變為21區+1縣——新晉成員為墊江縣。

主城都市區的擴容，對重慶到底意味著什么？會不會預示城市擴張在政策層面再次開閘？

01

國土空間總體規劃是一個地方發展的“總藍圖”，可以說其他方方面面的規劃都要圍繞這張藍圖展開，因此其重要性毋庸置疑。

去年以來，各地省級國土空間規劃陸續批復并公布。其中，重慶有個特殊之處，它是全國首個獲批國土空間總體規劃的城市。

應該說，作為中西部唯一直轄市的地位，在這一點上得到直接體現。

不嚴謹地說，總規對一個地方的重要性，其實主要體現在兩個方面。

一是定位、功能，即一個地方到底在國家版圖上扮演著怎樣的角色。

二是發展范圍，包括土地開發規模、人口規模等，這預示著發展的潛力和空間。

總規批復中給予重慶的定位是：

重慶市是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市。

功能是：

全國先進制造業基地、西部科技創新中心和對外開放門戶、長江上游航運中心。

可以對比的是，《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》 對重慶的定位是：

重慶是我國重要的中心城市之一，國家歷史文化名城，長江上游地區的經濟中心，國家重要的現代制造業基地，西南地區綜合交通樞紐。

職能是：

全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，內陸開放的重要門戶和科學發展的示范窗口;
我國內陸重要的先進制造業基地和國家高新技術產業基地;
我國內陸重要的現代服務業基地，長江上游地區的金融中心、創新中心、商貿會展中心和科教文化信息中心：
西南地區綜合交通樞紐和國際貿易大通道;
是全國重要的旅游集散地、西部著名的旅游目的地。

可以明顯看出，重慶諸多的定位和功能，已從過去的西部、內陸，上升為全國甚至國際，特別是制造業和交通樞紐地位，進一步凸顯。

02

從范圍看，總規明確，重慶國土空間由主城都市區、渝東北三峽庫區和渝東南武陵山區三個區域組成。

總面積：8.24萬平方公里；總人口3400萬。

截至2023年末，重慶常住人口為3191.4萬。也就是說，常住人口與戶籍人口的差距在200萬左右。

同時，規劃承載3600萬人口容量的生產生活空間，也即各方面的基礎設施、公共服務等要按照3600萬人口容量進行配置。

這也意味著，理論上，重慶的常住人口增長空間還有400萬。

規劃明確，到2035年，重慶全市城鎮化率約80%，中心城區城鎮化率約95%。截至2023年末，重慶常住人口城鎮化率為71.67%。

也即，未來十年，重慶還將增加300萬左右的城鎮人口。這種增量規模，在全國可能也是首屈一指的。

畢竟，重慶的人口基數在全國所有城市中最大，同時城鎮化率又相對偏低。

這也是重慶未來重要的發展潛力。

當然，相較以往，這次總規劃給重慶帶來的最大變化之一，還是主城都市區擴容。

要知道，《重慶市城鄉總體規劃（2007-2020年）》 中所明確的重慶主城區規劃范圍，仍僅有傳統的九大中心城區，面積為5473平方千米。

這個范圍，從全國主要城市看，略低于南京、上海，高于無錫等，處于相對靠后的位置。

這次確定的22個區縣范圍，則達到3萬平方千米。在全國主要城市中僅次于哈爾濱，和拉薩相當，約等于兩個杭州、北京、成都。

人口則在2200萬左右，和上海、北京、成都相當。

GDP超過23000億，略高于成都，略低于蘇州。

長期以來，在與其他城市進行人口、GDP等方面的對比時，重慶都容易引發爭議。現在隨著主城區范圍在總規中確定，相關對比將要多一個觀察維度，或更利于客觀評價。

03

從最初的9區范圍，到后來的21區，再到如今的21區+1縣，重慶主城都市區范圍的持續擴容，從規模看，在全國都是較為罕見的。

但基于人口、面積，重慶確實有其特殊性。

因為主城區作為發展優勢區域，對全域發展具有重要的牽引輻射作用。

特別對重慶這樣的擁有超大面積、超大人口的城市來說，主城區范圍過小，將很容易出現牽引力不足的問題，甚至可能導致“頭重腳輕”現象，也對于區域協調發展不利。

比如這次墊江之所以被納入主城都市區，一個重要原因就被認為是能夠更好地銜接原有21區和渝東北地區的發展。

更具體看，主城都市區范圍的擴容，接下來可能會發生幾個直接變化。

一，墊江的縣改區進程或將迎來轉折點。

目前重慶的38個區縣中，尚有12個縣。在當前“撤縣設區”被整體按下暫停鍵后，應該說這12個縣的改區幾率變得越來越小。

但墊江納入主城都市區后，這種可能性大大提升。很可能成為12縣中唯一的突圍者。

二，墊江有望獲得軌道交通連接中心城區的資格。

總規中明確，建設“軌道上的主城都市區”，實現中心城區、渝西地區、渝東新城各城市間1小時通達。

此外，墊江的基礎設施建設、工商業發展、招商引資等也將迎來新的機遇。畢竟，由之前的渝東北三峽庫區變為主城都市區，發展定位和功能都將發生明顯變化。

三，重慶都市圈或將擴容。

根據規劃，重慶都市圈由之前的21個主城都市區加四川廣安組成。而隨著主城都市區擴容，重慶都市圈也將大概率要把墊江納入其中。

這放在當前都市圈范圍受到嚴格約束的大背景下，顯然也是非常不容易的。

04

無論是撤縣設區，還是都市圈范圍，抑或是外延式擴張，這幾年大的政策風向都明顯在收緊。

那么，作為第一個獲批的城市總規，重慶主城都市區成功實現擴容，讓人頗為意外，也很容易引發另一種猜想——這是否意味著更多城市有望重新圓上擴容夢？

事實上，在之前總規公示期，重慶主城都市區也仍僅有21區，最終批復的22個區縣格局，確實是讓很多人沒想到。

但是，基于種種現實情況看，重慶主城都市區的擴容，或很難真正具有風向標意義。

一方面，當前的人口總量，已進入存量發展階段。攤大餅式的城市擴張方式，已很難持續。

就拿重慶來說，2023年常住人口也減少了超20萬。當然，隨著主城都市區范圍的擴大，工商業發展獲得更大的空間，理論上是更利于重慶人口的穩定發展。

另一方面，基于城鎮化發展階段及發展環境的變化，各項政策、資源向發展優勢地區集中，是大勢所趨。無論何種方式的“擴容”，都注定將只有極少數城市具備可能性。

甚至，最近廣州重新劃定了主城區的范圍，相比之前的規劃，范圍還有所縮小。這意味著，數年來關于各項城市“擴容”的約束，并沒有真正松動。

重慶，可能只是例外。畢竟，從方方面面看，重慶都太特殊了。