【原文鏈接】劉守英：只有建立城鄉平等的土地制度鄉村才有發展機會_愛思想 (aisixiang.com)

農業農村現代化仍然是中國式現代化的主要短板，農業農村發展基礎不穩固、城鄉區域發展和收入差距較大等問題仍未根本解決，城鄉發展不均衡、農業農村發展不充分仍是我國社會主要矛盾的主要方面。

新階段的鄉村振興不是鄉土中國階段的鄉土重建，也不是快速城市化下的以城統鄉，而是城鄉互動下的鄉村復興。鄉村振興就是利用城鄉互動帶來的機會，復興鄉村產業，活化鄉村空間；通過城鄉要素的流動與再配置，形成鄉村與城市互動的資本流和人流，最終實現鄉村的振興。城鄉融合是城鄉轉型的一個階段，在這一階段，城鄉邊界逐漸模糊，城鄉關系由對立競爭轉為融合互補，要素的城鄉流動將鄉村與城市緊密聯系在一起，空間的城鄉融通將鄉村納入發展主流，基礎設施和公共服務的城鄉均衡將賦予鄉村現代功能，形成城市文明與鄉村文明共融共生的城鄉新形態。

農村土地制度改革是農村改革的主線和建設農業強國的突破口。中國當下的鄉村出現人、地、業、村系統的功能失衡，表現為城鄉互動增強帶來人口和資本在城鄉間對流的同時，土地資源的配置變化仍顯滯后，制約了鄉村人地關系的根本轉變，影響了鄉村業態發展以及村莊形態和功能的轉型。

當初，為保障城市土地供給，上世紀90年代末土地管理法的修改，形成城鄉土地分治，剝奪了農民利用集體土地進行非農建設的權利，致使部分村莊的非農經濟活動萎縮，產業結構單一，進而導致農民的經濟機會有限和收入來源單一，造成鄉村的持續凋敝。近年來，大量資源的涌入帶來鄉村產業發展用地需求不斷增加，農村建設用地制度的不適應性越發凸顯。另一方面，宅基地制度改革滯后引起村莊陷入持續衰敗和無序。在宅基地制度安排強成員權、弱財產權的傾向下，農民僅有宅基地使用權而缺乏完整的財產權利，農民更傾向于保有而不是放棄宅基地使用權。由此，鄉村出現人走地不動、建新不拆舊等亂象，土地資源不能得到適度集聚和合理利用，鄉村呈現出耕地撂荒、房屋空置、公共設施落后等衰敗景象。

未來，對于農村土地制度改革，要保證集體經濟組織成員依法公平地獲得農地承包權，以及通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益的權利，承包土地被征收的農戶依法獲得相應補償和社會保障費用等的權利。要按照依法自愿有償原則，引導農民以多種方式流轉承包土地的經營權，賦予土地經營權人對土地經營權的處分權、土地經營權的抵押權等。宅基地制度改革已成為解決村莊無序擴張亂象、保障農民財產權益和從事非農活動權利以及開放外部資本和企業家鄉村準入的核心制度安排，集體經營性建設用地制度改革將為鄉村產業發展和村莊活化提供發展空間。

如今，中國已經進入到邁向城鄉融合的新發展階段。在這一階段，中國城鄉關系失衡的問題仍然存在。一是鄉村人口凋敝。大規模鄉村勞動力遷移到城市地區，鄉村勞動力流失造成農業勞動力的不足，出現嚴重的土地棄耕和拋荒現象，鄉村振興乏人可用。二是鄉村經濟發展滯后。農業復雜度不高和要素組合受阻，農業回報和競爭力有待提升，鄉村功能窄化導致鄉村經濟活動簡單化，鄉村價值被低估，城鄉收入差距雖有縮小但差距猶存。三是城鄉空間分割。城市建成區邊界隨著城市擴張速度放緩而趨于穩定，鄉村空間出現不同程度的空心化與衰而未亡的現象，城鄉形態處于各處一域的分割狀態，縣城作為城鄉連接帶未起到城鄉融合載體的作用。

推動城鄉權利平等開放，就是要致力于完善和開放鄉村發展權利、賦予農民城市權利和構建城鄉平等權利體系，促進城鄉人口自由流動，實現資本、土地、技術和數據等城鄉要素市場化配置，掃除鄉村振興和城鄉融合的體制障礙，破除城鄉二元經濟和社會結構，形成鄉村振興和城鄉融合協同推進的新格局。

深化農地三權分置改革，以服務規模化、產業規模化、市場規模化為核心探索農業規模報酬實現方式，建立小農與現代農業相結合的產業體系、組織體系、服務體系，推動農業產業革命；以宅基地權利分置和權能完善為核心，以宅基地有償退出推動村莊適度集聚，優化鄉村基本公共服務供給、提升農村社會保障水平；以非農建設權利完善鄉村發展權，放松用地指標和用途管制，允許集體經濟組織和農民利用集體建設用地從事非農建設，在用地類型、標準、規劃編制等方面保證多功能、新產業、新業態、新形態在鄉村落地。

保障農民鄉村土地、集體成員等基本權利，確保農地入市、宅基地流轉收入優先用于相應農村人口社保體系，加快人口城市化；賦予和完善農民城市權利，轉變戶籍制度為人口居住地登記，加快推進住房、教育、醫療、社會保障等基本公共服務均等化，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；制定公共服務成本分擔和布局優化機制，建立中央政府、地方政府、企業、個人四級成本分擔機制，按常住人口規模，優化公共服務和基礎設施的數量、質量、結構和布局。

實施以土地為基礎的不動產統一登記制度，構建平等進入、公平交易的土地市場，建立公平共享的土地增值收益分配制度；以集體土地入市為核心保障農民居住權，允許城中村農民集體利用集體土地建立房屋租賃市場，降低農民城市落戶門檻；以集體產權制度改革為基礎，開放村莊準入權，有序引導城市居民、企業家及社會資本下鄉，允許外來人口在滿足一定條件后享有村莊的住房、土地、公共事務參與等權利，鼓勵城鄉人員、資金、技術等要素共同參與鄉村建設，共建共享。

改革戶籍制度，推動農民工市民化進程，推動建立基本公共服務同常住人口掛鉤、由常住地供給的機制，加強農業轉移人口市民化的財政轉移支付，穩步提高非戶籍常住人口在流入地享有的基本公共服務項目數量和質量。

總之，從國家戰略高度出發，必須改變將農民工視為過客的政策慣性，推動城市權利向農民開放，以包容、公平的態度促進進城農民融入城市社會。這是農民現代化的關鍵，也是中國現代化進程中不可回避的問題。

作者劉守英

【作者簡介】劉守英，中國人民大學經濟學院教授，博士生導師，院長兼黨委書記。畢業于上海復旦大學經濟系，美國威斯康星大學農經系與土地研究中心及美國哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學者。曾任國務院發展研究中心學術委員會副秘書長，農村部副部長， 國務院發展中心城鄉統籌基礎領域負責人，中國經濟時報社長、總編輯。中國土地學會常務理事、中國城鄉發展交流協會副會長、中國農村產權學會副會長。中央政治局31次集體學習土地問題講解人。 國務院發展研究中心與世界銀行合作的旗艦項目《中國：2030》以及《中國高效、包容、可持續城鎮化》專題負責人。國土部土地資源可持續發展戰略協調人。其代表性論文有《土地制度改革與國民經濟成長》，翻譯著作主要有《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》等。近年出版的有影響的土地專著有：《中國土地政策改革》、《土地制度改革與轉變發展方式》、《直面中國土地問題》等。在國務院發展研究中心工作期間，曾對中國土地政策改革及地方試驗產生過重要影響。2016年下半年調入中國人民大學從事教學與研究，主要方向為土地制度與發展、制造業轉型升級以及城鄉互動。