中國預算制度研究

作者：劉馨宇 著

ISBN：978-7-5764-1585-8

定價：59.00 元

中國政法大學出版社2024年6月

民主與法治是現代國家不可或缺的基因。國家的絕大部分活動均需要財政支持，規范財政權的同時意味著對公權力的約束和監督。預算管理是國家財政治理的核心部分，預算的實質是通過收支計劃來調控和監督公權力行為。預算的發達程度在很大程度上反映了國家的民主程度，完善現代預算制度是建設民主國家的重要內涵。

作者簡介

劉馨宇中央財經大學法學院講師，碩士生導師，法學博士，畢業于中國政法大學。研究方向為憲法學，研究興趣包括基本權利理論、財政經濟憲法等領域。先后于《法學評論》《中外法學》《法律科學（西北政法大學學報）》等CSSCI核心期刊發表論文7篇，多篇論文被人大復印報刊資料《憲法學、行政法學》《人大理論與實踐》轉發。曾獲“全國公法學博士生論壇優秀論文一等獎”“蔡定劍憲法學教育基金優秀論文獎”“蔡定劍憲法學優秀學生獎”“中華法學碩博英才獎”等學術獎項。

內容簡介

本書總結了預算職權在人大和政府間的配置情況，進而圍繞人大的預算審批權、政府的預算行政權和多主體共同配合的預算監督與預算公開這三個不同主體主導的預算活動展開詳細分析，發現我國現行預算制度的不足之處，并提出完善建議。本書內容包括七章，前兩章介紹預算的理論基礎和預算的民主控權本質，第三章總結預算權在人大和政府間的配置情況。按照預算權在不同主體間的配置情況，具體展開第四、五、六章的分析。這三章分別是人大的預算審批權、政府的預算行政權和多主體共同配合的預算監督。第七章是以全文對預算全過程的具體分析而得出的綜合性預算制度完善結論。

書摘（節選）

預算是規范政府財政收支行為的依據，但預算的價值遠不限于賬本的功能。“預算從來就不是一個簡單的技術問題，而是一個國家重大的政治問題。” 事實上，現代預算最核心的功能即是控權的民主功能。預算是幫助人民規范和管理政府最為有效的工具。

預算從產生之初就與現代民主制度密不可分。現代民主制度產生和發展的歷史就是圍繞著爭奪預算權的歸屬所展開的。預算的產生與發展的背景奠定了預算的民主底色。在現代預算理論中，人民是委托人，使用國家財政的公權力是受托人，人民賦予其支配國家財政的權力，公權力必須按照人民委托的內容和方式滿足社會公眾需要。由于任何國家機關的運行均離不開財政支持，財政支持的數量、范圍、方式等直接影響權力運行方式，因此幾乎可以說控制財政是控制公權力的最佳途徑。“掌握國庫的權力可以被認為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實行一切正當有益的措施。”

中華人民共和國成立初期，由于實行計劃經濟，我國在較長時間內沒有真正意義上的預算。我國現行《憲法》制定于1982年，其并未詳細規定財政問題。受計劃經濟的影響，我國1994年制定的第一部《預算法》在立法宗旨上與現代預算理念不符，當時的預算主要被當作政府管理財政活動的工具。2014年《預算法》2018年《預算法》再次修正，但只修改了第88條1條，故本書以2014年《預算法》為分析對象。修正后，我國的預算理念進步巨大，預算從政府治理工具變為人民治理國家和監督政府的工具。這標志著我國正式邁向了現代預算國家。

然而，我國進入現代預算的時間較短，預算制度還需完善，預算領域立法尚需健全，專門法律僅有一部規范預算整體情況的《預算法》。而《預算法》對預算編制、審批、執行、調整、監督等預算活動的規定仍然過于概括。對政府舉借債務、央地財政收入分配和轉移支付等重點財政活動均無專門立法。此外，當前我國預算制度的具體規范往往以國務院制定的行政法規、部門規章，甚至行政性規范文件等效力等級較低的文件形式作出。預算法律制度的缺乏導致預算實踐中權力不規范運行的情況多有發生。未來進一步深化預算管理體制改革的重中之重應當是構建起科學完整的預算法律體系，使得預算全過程中的所有財政收支行為有法可依。不僅如此，這些規范預算行為的法律還應當是符合憲法的良法，換言之，未來在預算領域的立法方向不僅是要實現預算法制，更應當致力于實現預算法治。

預算絕不僅僅是政府的“錢袋子”，對于民主合法性和公民基本權利更具有重要的憲法意義。由于幾乎所有行政活動都離不開財政支持，因而控制財政是控制行政的最有效手段。預算的發達程度在很大程度上反映了國家的民主合法化程度，對預算研究的本質就是立法機關約束行政機關的民主合法性研究。

民主與法治是現代國家不可或缺的基因。由于國家的絕大部分活動均需要財政支持，因此對財政權的控制基本意味著對公權力的約束和監督，而預算管理是國家財政治理的核心部分。預算的實質是通過收支計劃來控制、監督、規范政府的預算行為。預算制度的完善對我國向現代預算國家轉型具有不可替代的重要意義。

預算制度包括預算的編制、審批、執行、調整和監督等過程，尤其以預算審批為重。無論從理論上的合理性還是從各發達國家的經驗來看，預算的審批權都毫無疑問應歸立法機關所有。預算的調整發生在預算執行中出現特殊情況導致實際收入或支出無法與預算計劃一致時，需要對原預算進行調整。可見，預算調整審批的實質內容與預算審批一致，故預算調整的審批權也應在立法機關。由于行政機關對實際財政收入支出情況更為了解，因此預算的編制和執行權由行政機關掌握。同時，行政機關的行為需要隨時接受立法機關的全面監督。可見，預算制度中的不同權力歸屬不同，預算過程需要立法機關和行政機關分工合作，預算的根本目的要求行政機關接受立法機關的嚴格監督。這種預算權在立法機關和行政機關的劃分是落實《憲法》賦予全國人民代表大會、全國人大常委會以及國務院職權的體現。

除了對于民主合法性和權力配置的作用，財政預算對基本權利的保障也具有重要意義。隨著國家權力的不斷擴張，稅收作為國家預算收入最主要的來源，其規模日益增加，國家介入私有財產權的程度也隨之增大，財政預算對公民私有財產權保障的重要性日益凸顯。財政支出的目的是否正當，行為是否合法、科學、高效都直接關系著國家限制私有財產權的憲法正當性。納稅人關心國家財政的詳細規劃，要求每一筆財政收入和支出都有依據，國家的年度收支計劃必須完整記錄在預算方案中。財政預算是以授權的方式實現限權，代議機關通過預算授權行政機關完成年度財政任務，而對未經授權的任務，國家不得為之。財政支出關乎公民生活的方方面面，甚至可以說，幾乎所有基本權利都與財政預算息息相關。

預算的核心功能在于控權，加強預算的民主功能是完善預算制度的核心要義。憲法民主原則意味著一切國家權力都來源于人民，一切權力的行使都可追溯至人民。人民行使國家權力的渠道是人民代表大會，人民代表大會通過審批和監督預算來約束政府。強化預算的民主功能，應當著眼于人大和政府這兩個主體以及人大對政府的約束過程。因此，本書總結了預算職權在人大和政府間的配置情況，進而圍繞人大的預算審批權、政府的預算行政權和多主體共同配合的預算監督與預算公開這三個不同主體主導的預算活動展開詳細分析，發現我國現行預算制度的不足之處，并提出完善建議。

目 錄

導論 001

第一章 預算的一般理論006

第一節 現代預算制度的產生與發展006

一、國外現代預算制度的產生與發展006

二、我國現代預算制度沿革007

第二節 預算的相關概念010

一、“預算國家”與“國家預算”011

二、“國家預算”“政府預算”與“公共預算”012

三、作為《預算法》規范對象的預算概念018

第三節 預算原則019

一、經典預算原則019

二、我國的預算原則023

第二章 憲法民主原則與預算的關系028

第一節 我國憲法中的民主原則028

一、民主原則的憲法依據028

二、民主原則的實現方式029

第二節 財政民主與預算活動032

第三章 預算權的配置035

第一節 人大和政府的預算職權035

第二節 黨政機構合并改革后的預算職權045

一、黨政機構改革的背景045

二、機構合并背景下預算制度面臨的挑戰047

三、黨政合并后新機構的經費來源及新任務的公共性048

四、機構改革后預算規范來源之惑：黨內法規還是國家法律？049

五、人大審查監督新機構預算的合理性051

第四章 人大預算審批權的完善054

第一節 預算審批的時間——事前審批原則的落實054

一、我國人大會期與預算年度的錯位054

二、審批前執行的預算困境之突破056

第二節 預算初步審查制度的完善062

一、初步審查的主體063

二、初步審查的對象及對應的審查結果068

三、初步審查的程序069

四、小結078

第三節 預算的正式審批079

一、審批的對象080

二、審批的形式083

三、審批的結果087

四、小結090

第五章 政府預算職權的規范行使091

第一節 預算編制的民主要求091

一、有利于審批的預算草案和預算報告091

二、預算編制過程的多主體參與096

第二節 政府執行預算的能動性限度100

一、政府舉借債務的限制101

二、財政轉移支付的正當化111

第三節 規范化的預算調整122

一、預算調整的作用122

二、預算調整的發起事由123

三、預算調整的程序控制127

第六章 預算人大監督與審計監督133

第一節 審計機關與人大的工作關系發展歷史133

第二節 審計機關與人大的工作聯系現狀及問題137

一、國家審計模式的類型137

二、行政雙重領導與權力機關監督138

三、人大監督與審計監督的現實問題140

第三節 組織制度的完善143

一、人大常委會組織制度優化143

二、審計業務負責模式改革144

第四節 工作制度的發展147

一、人大參與審計工作的新方式147

二、審計機關向人大負責業務的工作優勢149

第五節 本章小結151

第七章 預算制度的整體完善方向152

第一節 優化人大制度，提高代表水平153

一、建立人大預算委員會，協助預算審批154

二、人大常委會預算工作委員會下設審計工作小組155

三、人大會期的提前和延長156

四、人大代表專業水平的提升157

第二節 規范預算立法授權159

第三節 彌補立法缺失，完善法律不足163

一、彌補立法缺失163

二、完善當前預算法律規定的不足166

結論 172

參考文獻 174

目錄可上下滑動查看

內容來源：第五編輯部

編校排版：信息中心

審核簽發：社辦