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導語：??

特朗普的回歸正給美國政治社會帶來深刻危機，其破壞程度可能遠超其第一任期所引發混亂。上臺后，特朗普大赦國會山騷亂暴徒，為忠誠者提供庇護，出臺了多項存在合憲性問題的行政命令，公然蔑視最高法院的裁決，甚至威脅以政治立場驅逐一些人。其言行和政策正頻繁挑戰美國民主原則以及憲法核心價值。

近日，哈佛大學大衛·洛克菲勒拉丁美洲研究教授Steve Levitsky與多倫多大學政治學系民主學杰出教授Lucan A. Way在《外交事務》雜志上發文指出，美國正在走向“競爭式威權主義”——在特朗普治下，官僚機構可能面臨政治化、武器化的風險。這一進程有時可能難以察覺，但對美國政治生態的影響卻異常深遠。

*本文作者：

STEVELEVITSKY，哈佛大學大衛·洛克菲勒拉丁美洲研究教授和政府學教授。

LUCAN A. WAY，多倫多大學政治學系民主學杰出教授、加拿大皇家學會院士。

考慮到原文篇幅，譯文略有刪減，英文原文詳見：

特朗普2016年首次當選總統，引發了美國建制派對民主的強烈捍衛。如今他再次入主白宮卻并未掀起太大波瀾。許多曾在八年前將特朗普視為民主威脅的政治家、評論員、媒體人物和商界領袖，似乎都認為這種擔憂多余。

這種情緒轉變的時機再糟糕不過，因為今天的美國民主比美國現代歷史上任何時候都面臨更大的危機。

美國引以為傲的憲法制衡機制正在失效。特朗普試圖推翻選舉結果并阻止權力和平交接時違反了民主的基本原則，然而國會和司法機構并沒有讓他承擔責任，共和黨也重新提名他為總統候選人。特朗普本人則在2024年進行了一場公開的“獨裁式競選”，曾言將起訴競爭對手、懲罰批評他的媒體，并動用軍隊鎮壓抗議。如今他贏得了選舉，并且得益于最高法院此前對他的裁決，他在第二個任期內享有廣泛的總統豁免權。

根據美國聯邦最高 法院此前裁定，特朗普在涉嫌“干預2020年選舉”的聯邦案件中享有一定程度的刑事起訴豁免權。圖源：新華社

在特朗普第一任期內，民主之所以能夠存活，是因為特朗普缺乏經驗、計劃和團隊。2017年他上任時，并沒有控制共和黨，大多數共和黨領導人仍然遵循民主規則。特朗普當時與建制派共和黨人以及技術官僚共同治理，這些人在很大程度上對他進行了制約。

但現在，這些制約可能將不復存在。特朗普已經明確表示，他打算在第二任期與忠誠的支持者一起執政。他現在主導了共和黨，而這個黨派經過清除反特朗普勢力后，已開始默許他的獨裁行為。 美國民主在特朗普的第二任期內可能會崩潰，無法滿足自由民主的標準。

當然，美國民主的崩潰不會導致典型的獨裁政權出現，因為即使在最壞的情況下，特朗普也無法重寫憲法或推翻憲政秩序，他受到獨立法官、聯邦體制、軍隊等的制約。2028年也依然會有總統選舉，共和黨也可能再次遭遇挫敗。

副總統JD·萬斯周日在社交媒體上稱：“不允許法官控制行政部門的合法權力。”。圖源：Wikimedia Commons

然而，之所以悲觀，是因為美國民主可能通向“競爭式威權主義”，這意味著政黨在選舉中的競爭依舊存在，但現任者可以濫用權力，使得競爭環境傾向于對反對派不利。

在競爭性威權主義下，民主的正式架構，包括多黨選舉等仍然保持完整。反對派勢力合法并存在于臺面上，并且可以爭取權力。大選也一樣競爭激烈。但這并不意味制度就是民主的，因為現任者通過動用政府機構攻擊對手并拉攏批評者來操控游戲。

競爭性威權主義將徹底改變美國的政治生活。正如特朗普早期一系列合憲性存疑的行政命令所表明的那樣，公眾反對政府的代價將大大增加：

民主黨捐贈款人可能會成為國稅局的打擊對象；資助民權團體的企業可能面臨更嚴格的稅務和法律審查，或因監管機構的阻撓陷入困境。批評特朗普的媒體機構可能會面臨誹謗訴訟以及對其母公司的報復性措施。

美國人仍然能夠反對政府，但反對將變得困難重重且危險，這將導致許多精英和公民重新審視是否要與特朗普政府對抗。

特朗普上臺后已有諸多行政法令具爭議性，包括取消出生公民權，大規模解雇政府雇員。圖源：Wikimedia Commons

一、政府官僚機構的武器化????

特朗普在第二任期可能會以明顯顛覆民主的方式侵犯基本公民自由。例如命令軍隊射殺抗 議者、發起“美國歷史上最大規模的驅逐行動”，必然會導致大量美國公民被拘留。

但美國未來的“競爭式威權主義”卻可能將以不那么顯眼的形式呈現，那就是政府官僚機構的政治化和武器化。

目前，美國聯邦政府雇傭了超過200萬名員工，政府官員在政治、經濟和社會生活中擔任著重要角色。他們決定誰會被起訴、誰的稅務會被審計、規則和法規何時以及如何執行、哪些組織有免稅資格，以及哪些公 司獲得關鍵的許可證、關稅豁免。

即使在美國這種政府規模相對較小、自由放任的國家，這種權力也為領導人創造了大量獎勵盟友和懲罰對手的機會。當政 府利用國家的權力系統性地削弱和打壓反對派時，政治變得像一場足球比賽，其中裁判、場地管理人員和記分員為一方效力，破壞另一方的競爭力。

包括美國在內的許多國家有復雜的法律、規則和規范，包括獨立的司法機構、中央銀行、選舉機關以及有雇傭機制保護下的公務員系統。在美國，1883年的《彭德爾頓法案》（Pendleton Civil Service Reform Act）創建了一個專業化的公務員體系，公務員招聘以個人能力為標準。聯邦工作人員被禁止參與政治活動，且不能因政治原因被解雇或降職。超過200萬聯邦雇員中的絕大多數長期享有公務員保護。在特朗普第二任期開始時，只有大約4,000名聯邦員工是政治任命的。

美國還制定了許多規則和規范，以防止關鍵國家機構的政治化和武器化。這些包括參議院對總統任命的官員進行確認、最高法院法官的終身任期、美聯儲主席的任期保障、聯邦調查局局長的十年任期，以及美國國稅局局長的五年任期。武裝部隊則通過嚴格的法律框架受到保護。盡管司法部、FBI和 IRS在1970年代仍然有所政治化，但 水門事件 后的改革有效地遏制了這些機構的黨派性和武器化。

因而，公務員得以在抵制政府將國家機構武器化方面通常發揮著關鍵作用，在特朗普政府的第一任期內，作為民主的前線捍衛者發揮了重要作用。

正因為如此，一些被指責為“獨裁者”的領導人，比如牙利總理維克托·歐爾班（Viktor Orban）、印度總理納倫德拉·莫迪（Narendra Modi）當選后采取的首個行動就是清除那些負責調查和起訴不當行為、監管媒體和經濟、以及監督選舉的公共機構中的公務員，并用支持自己的人取而代之。

被批評為“民粹主義領袖”的 歐爾班在2010年成為總理后，剝奪了公務員的關鍵公務員保護，解雇了成千上萬的人，并任用忠誠的執政黨內成員。同樣，波蘭的法律與正義黨通過取消競爭性招聘流程，削弱了公務員法，將官僚機構、司法系統和軍隊的位置提供給盟友。

匈牙利總理維克托-歐爾班（Viktor Orban）的極端民族主義政黨青民盟的支持率正經歷下降。圖源：Wikimedia Commons

特朗普也有類似的計劃。首先，特朗普已重新啟動削弱公務員制度的措施，通過恢復“F計劃”行政命令，允許總統將數萬名政府雇員從公務員保護中豁免。

如果這一命令得以實施，數萬名公務員將可能被特朗普的忠誠者及盟友替代。如今美國政府中黨派任命的人員數量，已經高于大多數民主國家，還可能會增加十倍以上，保守派智庫傳統基金會（The Heritage Foundation）和其他右翼團體已花費數百萬美元，招募并審查多達54,000名忠誠者，以填補政府職位。

這些變化可能產生廣泛的寒蟬效應，令公共官員不敢質疑總統。

特朗普此前宣布他將在任期結束前解雇聯邦調查局（FBI）局長克里斯托弗·雷（Christopher Wray）和美國國 稅局（IRS）局長丹尼·韋爾費爾（Danny Werfel），為他們的職位被忠誠者接替鋪平了道路，這些接人者在各自機構的經驗幾乎為零。一旦司法部、聯邦調查局和美國國稅局等關鍵機構被忠誠者充實，政府便可以利用這些機構達到三個反民主的目的：調查和起訴對手、收買民間社會團體，并保護盟友免受起訴。

“F計劃”將創建一類新的聯邦雇員，這些雇員可以像政治任命 一樣被聘用和解雇。特朗普表示可能在重要的衛生和環境機構廣泛使用該計劃。圖源：新華社

二、打擊對手與寒蟬效應

將國家武器化的最顯著方式是有針對性的起訴，利用司法部、檢察機關、稅務和情報機構來調查和起訴政治對手、媒體公司、編輯、記者、商界領袖、大學以及其他批評者。在傳統的獨裁政權中，批評政府的人通常會被指控犯有叛國罪、煽動罪或策劃叛亂等罪行，但現在往往會以更為簡單的罪名起訴批評者，比如腐敗、逃稅、誹謗，甚至是違反一些鮮少執行的細則。

特朗普多次宣稱他打算起訴他的政治對手，包括前共和黨眾議員莉茲·切尼（Liz Cheney）和其他調查國會山騷亂事件的 眾議院議員。 2024年12月，眾議院共和黨人呼吁對切尼進行FBI調查。

特朗普在第一任期內試圖將司法部武器化的努力，基本上被內部人員阻止。 因此這次，特朗普尋求那些與他有共同目標的人。他提名的司法部長潘·邦迪（Pam Bondi）宣稱，將起訴那些指控特朗普的“壞檢察官”。而特朗普選定的FBI局長人選卡什·帕特爾（Kash Patel）也一再呼吁起訴特朗普的政治敵人。2023年，帕特爾甚至出版了 一本書，書中列出了一個“敵人名單”，列舉了將成為打擊對象的官員。

帕特爾《政府黑幫》中點名了60多名現任或前任美國官員是“深層政府”成員。圖源：新華社

特朗普利用政府機構騷擾對手，不會僅限于司法部和FBI。許多其他部門和機構也可以用來對付敵人。例如，一些獨裁者常常利用稅務機關對反對者進行政治動機驅動的調查。

稅務機關也可能被武器化。肯尼迪、約翰遜和尼克松政府都曾使國稅局（IRS）政治化。如果特朗普也這么做，可能會使民主黨捐款人成為攻擊的目標。因為所有個人的競選捐款都是公開披露的，特朗普政府很容易識別并針對這些捐款人。

此外，稅收豁免也可能被政治化。尼克松總統曾剝奪或延遲那些他認為在政治上敵對的組織和智庫的免稅資格。在特朗普任內，這類做法可能會通過2024年11月由眾議院通過的反恐立法來實施，該立法授權財政部撤銷任何被懷疑支持恐怖主義的組織的免稅資格，而無需披露證據來證明正當性，而“支持恐怖主義”的定義可以非常寬泛。

教育部也可被武器化。特朗普政府幾乎肯定會利用教育部對大學進行打壓，因為大學是反對派活動的中心。教育部向大學撥款數十億美元，監管負責大學認證的機構，并執行相關法律條款 ，禁止教育機構基于種族、膚色、國籍或性別進行歧視。這些職能在過去很少被政治化，但共和黨領導人已呼吁將其用于對付精英學校。

特朗普政府也可能利用誹謗訴訟和其他法律手段來壓制媒體上的批評聲音。特朗普已經使用過各種法律手段來削弱媒體機構，目標包括ABC新聞、CBS新聞，且已經有了成效。2024年12月，ABC作出了令人震驚的決定，和解了特朗普提起的誹謗訴訟，支付了1500萬美元以避免一場可能敗訴的審判。CBS的所有者據報道也在考慮和解特朗普的訴訟，展現出虛假的法律行動如何在政治上取得效果。

政府不必直接針對所有批評者就能壓制大部分異見。發動幾起攻擊可能就能起到有效的威懾作用。針對切尼（Liz Cheney）的法律行動將引起其他政治人物的密切關注；而對《紐約時報》或哈佛大學的訴訟將對其他許多媒體機構或大學產生寒蟬效應。

特朗普于2021年9月曾起訴其侄女瑪麗·特朗普及《紐約時報》記者蘇珊娜·克雷格等策劃獲取特朗普的私人稅務記錄。圖源：Wikimedia Commons

三、通過威逼利誘來拉攏支持

武器化的國家機構不僅僅是懲罰對手的工具，也可以用來拉攏支持。

政府可以利用經濟政策和監管措施來獎勵那些政治上友好的個人、公司和組織。商業領袖、媒體公司、大學等往往在反壟斷、許可證和執照、政府合同和特許權等方面有著重大的得失考量。 如果他們認為這些決定是基于政治而非技術原因做出的， 他們就會有強烈的動力與現任政府交好。

這種收買的行為在商業領域最為明顯。美國的大型公司在美國政府的反壟斷、關稅和監管決策以及政府合同授予方面有著巨大的利益（2023年，聯邦政府花費了超過7500億美元，約占美國GDP的3%，用于授予合同）。

對于有意獨裁的領導人來說，政策和監管決策可以作為吸引商業支持的有力胡蘿卜和大棒。這一邏輯幫助了匈牙利、俄羅斯和土耳其的獨裁者獲得了私營部門的支持。如果特朗普也發出這種信號，那么其政治后果將深遠。

曾經批評特朗普的CEO們，現在紛紛趕來與他會面、夸他，并給他捐款。亞馬遜、谷歌、Meta、微軟和豐田分別捐贈了100萬美元用于特朗普 的就職典禮，這一數字是他們之前捐贈的兩倍多。2024年1月初，Meta宣布放棄其”第三方事實核查“ 工作，特朗普自豪地表示，這可能是由于他威脅對Meta的老板馬克·扎克伯格采取法律行動。

特朗普本人估計也意識到這一改變，在第一任期內，“每個人都在與我作對”，但現在“每個人都想和我交朋友”。

特朗普會見扎克伯格。圖源：美國白宮

在媒體領域也出現了類似的現象。幾乎所有主要的美國媒體——ABC、CBS、CNN、NBC、《華盛頓郵報》——都由更大的母公司擁有和運營。特朗普 可以通過給其母公司來向媒體施壓。

例如，《華盛頓郵報》話事人杰夫·貝索斯（Jeff Bezos）的公司亞馬遜正在爭取大型聯邦合同。同樣，《洛杉磯時報》的老板黃馨祥（Patrick Soon-Shiong），他銷售的醫療產品需要接受食品和藥物管理局的審查。而在2024年總統選舉之前，這兩位老板都推翻了他們報紙原本計劃支持民主黨總統候選人哈里斯的立場。

《洛杉磯時報》曾§要發文支持副總統哈里斯競選出任總統，但遭所有者黃馨祥叫停。圖源：Wikimedia Commons

四、庇護政治暴力的工具?

最后，武器化的國官僚機構還可以作為一種法律保護傘，保護那些從事反民主行為的政府官員或盟友。例如，司法部可能會對支持特朗普的政治暴力行為視而不見，也可能拒絕調查特朗普的支持者，盡管他們可能試圖威脅選民，甚至操控選舉結果。

這種情況在美國歷史上曾經發生過。在美國重建時期（1865后至1877年間）及其后，三K黨（Ku Klux Klan）和其他與民主黨有聯系的武裝白人至上主義團體在南方發動暴力恐怖活動，推動 南方建立了近一個世紀的一黨統治，而這一切的發生正是由于州和地方執法部門的勾結，他們對暴力行為視而不見，并選擇性忽視肇事者的責任。

3K黨成員。圖源：Wikimedia Commons ??

在特朗普第一次執政期間，美國經歷了極右翼暴力的顯著上升。針對國會議員的威脅增加了十倍以上。這些威脅產生了后果：根據共和黨參議員米特·羅姆尼（Willard Mitt Romney）的說法，特朗普支持者的暴力行為讓一些共和黨參議員在2021年1月6日國會大廈襲擊事件后，猶豫是否投票支持特朗普的彈劾。

政治暴力在國會山騷亂事件后有所緩解，部分原因是暴徒入獄。但特朗普在重新上任后幾乎對所有暴徒進行寬赦，這向外界傳遞了一個信息：暴力或反民主的行為者將在他政府下得到保護。

這種信號鼓勵了暴力極端主義，也意味著在特朗普的第二任期內，政府的批評者和獨立記者幾乎肯定會面臨更多的威脅，甚至是公開的攻擊。

這一切對于美國來說并不新鮮。歷任總統都曾經將政府機構武器化。胡佛（J. Edgar Hoover）曾將FBI作為政治武器，服務了六位總統。尼克松也曾利用司法部和其他機構對付敵人。按照任何現代標準來看，美國民主都在顯著倒退。但當代畢竟不同，畢竟全球民主標準已經大幅提升。如果回歸20世紀中期的做法，本身就會構成嚴重的民主衰退。

更重要的是，未來政府的武器化可能會遠遠超出20世紀中期的做法。五十年前，美國的兩大政黨內部并非完全趨同、相對溫和，并且致力于遵守民主規則。今天，這些政黨則更加極化，而激進化的共和黨已經放棄了長期以來對基本民主規則的承諾，包括接受選舉失敗并明確拒絕暴力。

此外，現今共和黨中的許多人認同一種觀點：美國的各項制度——從聯邦官僚機構和公立學校到媒體和私立大學——已被左翼意識形態腐化。這種觀點為特朗普所承諾的那種政治清洗和人事填充提供了正當理由。 與尼克松政府將政府機構武器化時遭遇共和黨反對不同，今天的共和黨公開支持這種濫用行為，政府武器化甚至已經成為共和黨的戰略。

五、美國民主能否回歸正軌？

特朗普將對民主造成多大破壞？

首先，特朗普政府可能會破壞民主，但不太可能形成獨裁統治。美國的制度比匈牙利、土耳其以及其他競爭性獨裁政權國家的制度更強大。獨立的司法體系、聯邦制、兩院制以及中期選舉等都會限制特朗普。

另外，實際上特朗普在政治上也比許多成功的當選獨裁者要弱。薩爾瓦多的布克爾（Bukele）、委內瑞拉的查韋斯（Chávez）等在發起獨裁統治時都擁有超過80%的支持率。如此壓倒性的支持率幫助他獲得了通過立法改革所需的多數席位或全民公投勝利，從 而鞏固統治，威懾來自黨內對手、法官以及部分反對派的挑戰。

相比之下，支持率較低的領導人面臨來自立法機構、法院、民間社會甚至盟友的更多抵抗。比如秘魯總統佩德羅·卡 斯蒂略（Pedro Castillo）和韓國總統尹錫悅在發起政變時的支持率都低于30%，最終都失敗了。

特朗普在第一任期內的支持率從未超過50%，而在第二任期中，因無能、過度擴張、不受歡迎的政策以及黨派極化的影響，他的支持度可能會進一步受到限制。一個支持率為45%的當選獨裁者是危險的，但跟擁有80%支持率的獨裁者相比仍有較大差距。

公民社會可能是另一個民主韌性來源。富裕民主國家之所以更加穩定，其中一個主要原因是資本主義的發展將人力、財力和組織資源分散到國家之外，從而在社會中生成制衡力量。私營部門越大越富裕，越難以被完全控制或迫使其屈服。

此外，富裕公民有更多的時間、技能和資源去加入或創建公民組織，并且由于他們不像貧困公民那樣依賴國家謀生，他們更有能力抗議或反對政府。 美國的反對勢力組織更好、資金更充足、選舉上更具可行性，這使得它們更難被收編、壓制或在選舉中擊敗。因此，美國的反對力量比薩爾瓦多、匈牙利和土耳其等國更加難以被邊緣化。

但即使是微小的“傾斜”也可能會削弱美國的民主。民主制度需要強有力的反對派，而強有力的反對派必須能夠依賴一個龐大且可持續的人才庫，包括政治家、活動家、律師、專家、捐贈者和記者。

政府機構若被執政黨武器化，必然會打壓反對派。雖然特朗普的批評者不會被監禁、流放或被禁止從政，但公眾反對的成本上升將導致許多人退居政治邊緣。在可能面對FBI調查、稅務審計、國會聽證會、訴訟、網絡騷擾或失去商業機會的情況下，許多反對政府的人會認為反對政府的風險和努力根本不值得。

這一過程可能不會引起太多公眾關注，但它的后果可能是深遠的。在即將面臨調查的壓力下，一些有潛力的政治人物——無論是共和黨人還是民主黨人——選擇退出公共視野。尋求政府合同、關稅豁免或有利反壟斷裁決的CEO們停止為民主黨候選人捐款，停止資助民權或民主倡議，也不再投資獨立媒體。

那些擔心訴訟或政府騷擾的新聞機構的老板會對調查團隊和記者進行限制。編輯們進行自我審查，軟化標題，選擇不報道批評政府的新聞。大學領導們擔心政府調查、資金削減或懲罰性捐贈稅，會打壓校園抗議，撤除或降職那些直言不諱的教授。

武器化政府機構將為那些更傾向于民主而非競爭式威權主義的建制精英們創造了一個集體行動難題。

那些在調整行為的政治家、CEO、媒體所有者和大學校長，實際上是在理性行事，他們為自己的組織做出最有利的決策，保護股東或避免陷入訴訟、關稅或稅收。然而，這種自我保護的行為具有集體成本。當個人行動者退居邊緣時，社會力量便削弱了。

美國正處于“競爭式威權主義”的邊緣。特朗普政府已經開始將國家機構武器化，并將其用于對付反對者。而僅憑憲法無法拯救美國民主。即使是設計最完美的憲法也存在模糊和空白，可能會被用于反民主的目的。

畢竟， 正是這個支撐著美國當代自由民主的憲法秩序，曾允許吉姆·克勞法（Jim Crow laws）時代的種族隔離和壓迫，允許大規模拘禁日裔美國人，以及麥卡錫主義政治迫害和言論審查肆虐。

本文編譯｜周浩鍇

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