夏柱智

（武漢大學(xué)社會學(xué)院）

建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是提高糧食生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全的關(guān)鍵舉措。國務(wù)院辦公廳在2019年出臺《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》，提出到2022年全國建成10億畝集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。這依賴各類項(xiàng)目資金投入，主要有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、"小農(nóng)水"、千億斤糧食增產(chǎn)、土地綜合整治等。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目在國家投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金中占比很高，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。同時，由于目前頂層設(shè)計(jì)有待優(yōu)化，實(shí)踐中還出現(xiàn)了一些問題。借鑒全國典型的可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該主要從土地權(quán)屬調(diào)整角度入手優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)。

一、三坪村的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)

三坪村是湖北省沙洋縣毛李鎮(zhèn)的一個普通村莊，包括村支部書記杜某在內(nèi)，只有3個正式村干部，外加6個村民小組長。該村人口1009人，其中勞動力650人，耕地3460畝。目前三坪村的集體經(jīng)濟(jì)收入主要來源于扶貧項(xiàng)目投資，一共13萬元，屬于外生型集體經(jīng)濟(jì)。2015年，三坪村在蔬菜加工廠項(xiàng)目投入了180萬元，目前年租賃收入8萬元；在光伏項(xiàng)目投入扶貧資金50萬元，建設(shè)40千瓦電站，年收入5萬元。

三坪村是著名的改革示范村。在2002年，三坪村就被水利條件倒逼，結(jié)合當(dāng)時政府100多萬元的項(xiàng)目投入，建設(shè)機(jī)耕道等基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)施了"劃片承包"。農(nóng)戶主要按照水利條件劃分承包地，一個農(nóng)戶分配一到兩片，對附近堰塘有使用權(quán)和管理權(quán)。2014年，政府啟動土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，三坪村就在"按戶連片耕種"的基礎(chǔ)上確權(quán)辦證，形成了沙洋縣土地確權(quán)的新經(jīng)驗(yàn)﹣-"按戶連片"后再確權(quán)，創(chuàng)造了寫入中央一號文件、全國聞名的土地確權(quán)的"沙洋模式"。

土地確權(quán)登記頒證之后，三坪村獲得了由政府投入的土地整治項(xiàng)目，這一成功有很強(qiáng)的示范性。三坪村項(xiàng)目是2017年冬季到2018年春季施工的，4組和6組是項(xiàng)目區(qū)，因?yàn)檫@兩個村民小組最靠近主要公路。各級政府實(shí)際投入了800萬元。主要建設(shè)內(nèi)容有：片區(qū)內(nèi)農(nóng)戶共有的83口堰塘全部清淤一遍；完成了所有通組灣公路；800畝土地的平整，其中6組的全部面積（700畝耕地）得到整理，4組部分面積（100畝，約20%）得到整理，按照規(guī)劃，新機(jī)耕道寬度為5米，地塊最少4000平方米；更新5個泵站的設(shè)備；修建1條水渠。

我主要關(guān)注800畝農(nóng)田的土地平整工作，或者說"小塊并大塊"工作。這涉及土地整治是否最終達(dá)到"高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)"的目標(biāo)。毫無疑問，三坪村的土地平整取得了巨大效益，田塊變大、變得規(guī)整。

在土地平整區(qū)域，田塊被整理為方田，按照規(guī)劃，新劃的一塊農(nóng)田至少4000平方米，大型拖拉機(jī)、收割機(jī)及植保無人機(jī)得以高效運(yùn)行。水利管理G%G更為方便，原來一塊400平方米的田要開兩個口子放水，現(xiàn)在4000平方米也是兩個口子。之前沙洋縣的"按戶連片耕種"政策只是把土地從地理方位上連為一片，相對于20世紀(jì)80年代家庭承包制的初期有很大的進(jìn)步，卻依然解決不了小田塊較多、田塊不規(guī)則、道路水渠不完善的問題。土地平整項(xiàng)目則投入巨額資金，建立了現(xiàn)代農(nóng)田格局，適應(yīng)了不斷擴(kuò)大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模、不斷發(fā)展的農(nóng)業(yè)機(jī)械化，徹底解決了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施問題。借助機(jī)械化服務(wù)，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化不再是問題，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營成為可能。

在我調(diào)查的2021年6月，全村約有200戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，農(nóng)業(yè)勞動力中，60~70歲的占一半，50~60歲的占近一半，40~50歲的只有十幾個人。后者一般是"大戶"，種植土地面積在50畝（此處按習(xí)慣畝，1畝為1000平方米）以上。他們通過民間流轉(zhuǎn)種植了三五戶的土地，其中經(jīng)營規(guī)模最大的是"70后"的肖某，經(jīng)營100多畝，其中30畝是"稻蝦共作"。這一戶有兩個勞動力，"50后"的父親和"70后"的兒子，機(jī)械化程度很高。在土地平整之后，一個60多歲的老年勞動力能種植50畝，并不需要雇小工，勞動強(qiáng)度大大降低。

有的地方擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模會減少耕地面積，造成矛盾。而在三坪村項(xiàng)目區(qū)，最終分配給農(nóng)戶的面積沒有減少，因?yàn)楸M管新修了機(jī)耕道、渠道，但同時減少了田埂、荒堰面積，平衡掉了新增基礎(chǔ)設(shè)施面積。那么土地平整之后，地塊位置變動，前幾年辦的權(quán)證是否需要更換？村干部和農(nóng)戶認(rèn)為沒有必要，因?yàn)檗r(nóng)戶土地權(quán)利受到保護(hù)的主要依據(jù)是確權(quán)本上的承包地面積，而不在承包地塊。經(jīng)過了"劃片承包""按戶連片耕種"的三坪村農(nóng)戶普遍意識到固守地塊沒有意義，并不符合長遠(yuǎn)利益。未來全村都要實(shí)施土地平整，地塊都要變動，不可能固守確權(quán)本上的固定位置。

二、土地權(quán)屬調(diào)整的問題

2020年7月，我在湖北省宜城市黃沖村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)黃沖村因?qū)嵤┩恋卣雾?xiàng)目，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村高度現(xiàn)代化，成為遠(yuǎn)近村莊羨慕的對象。進(jìn)一步訪談得知，黃沖村的土地整治項(xiàng)目是從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來的，原因是那里的基層干部難以解決土地產(chǎn)權(quán)問題，而黃沖村書記給市領(lǐng)導(dǎo)打包票說："給我一個星期，我保證做通農(nóng)民工作，同意簽字率達(dá)到95％以上。"結(jié)果正如村書記所愿。為了爭取這個幾千萬元惠及子孫后代的大項(xiàng)目，黃沖村干部每天到村民小組開會，做通了思想工作，只有極少數(shù)農(nóng)戶不愿意參與。

三坪村在土地平整過程中也面臨一些問題，土地平整這件好事不好做。相對于清淤堰塘、修建農(nóng)村道路，將細(xì)碎化農(nóng)田整治連片難度更大，因?yàn)樾枰蚱埔延械霓r(nóng)田權(quán)屬格局。三坪村在2002年就通過"劃片承包"完成了"按戶連片耕種"，承包面積2014年通過土地確權(quán)固定下來，"按戶連片"只是把同一戶的土地相對集中連片，土地細(xì)碎化的格局卻依然延續(xù)。

當(dāng)?shù)氐恼鞴懿块T沒有出臺同高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相配套的土地權(quán)屬調(diào)整方案，需要村集體自行解決。而村集體沒什么有效手段，特別是在土地確權(quán)頒證之后。如果項(xiàng)目落地困難，政府就調(diào)換項(xiàng)目區(qū)。三坪村的干部給農(nóng)民做了大量思想工作后，在兩個村民小組取得了不同的效果。出問題的是4組，有8戶農(nóng)戶反對土地平整，因此政府在4組規(guī)劃的400畝平整面積，最終只整了100畝。農(nóng)戶反對的理由是，"年紀(jì)大了，改的田不好種，種不了幾年了"。土地平整后，前兩年確實(shí)不易耕作，有的地方表層土剝離了，肥力一時難以恢復(fù)，有的地方泥土松軟，機(jī)械容易陷進(jìn)去等。不過這些情況到第三年就可以完全恢復(fù)。但地方政府、村集體并沒有權(quán)力強(qiáng)制要求農(nóng)戶參與土地平整項(xiàng)目，所以政府不得不把其中300萬元的項(xiàng)目資金調(diào)到其他村莊。這種臨時調(diào)換項(xiàng)目區(qū)的事情并不少見。

村書記說："這些農(nóng)戶眼光太短淺了，思想轉(zhuǎn)不過來。當(dāng)時做工作，做得很生氣，很丟人，不搞就算了，給個教訓(xùn)。"實(shí)踐檢驗(yàn)了村書記的判斷，三坪村全村農(nóng)民都看到了土地整治項(xiàng)目的巨大效益，都羨慕項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶享受的優(yōu)越的基礎(chǔ)設(shè)施條件。村書記說："現(xiàn)在他們都后悔了，都給我道歉，都想要土地整治項(xiàng)目。"未來三坪村再實(shí)施土地平整項(xiàng)目，應(yīng)該不會再遇到農(nóng)戶思想意識的問題，也不會發(fā)生項(xiàng)目被迫調(diào)換的事情。然而其他許多村莊可能還會遇到類似的情形，未來的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要特別注意這一點(diǎn)。

三、總結(jié)可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目要通過示范先行的方式來探索有效的實(shí)踐模式。從糧食安全的戰(zhàn)略高度看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要解決的是公共利益問題，需要形成強(qiáng)有力的公共規(guī)則。上級政府不能完全放任讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體自行解決土地權(quán)屬調(diào)整問題，也不能完全依賴村干部做思想工作。面對土地整治項(xiàng)目實(shí)施的困境，政府要拿出有效的制度化方案。重點(diǎn)難點(diǎn)問題是如何在穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)利的基礎(chǔ)上，把規(guī)劃的項(xiàng)目區(qū)的土地統(tǒng)一收回納入項(xiàng)目施工，然后依法、公平地分配下去。

在這方面，可以借鑒土地整治工作十分順利的安徽省蕪湖市繁昌區(qū)的做法。繁昌區(qū)自2007年以來的10多年，已經(jīng)成功實(shí)施了12萬畝左右的土地整治，并沒有發(fā)生項(xiàng)目區(qū)臨時調(diào)換的情形。其土地權(quán)屬調(diào)整方案可以概括為"三權(quán)分置"，最終達(dá)到穩(wěn)定集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、活化土地經(jīng)營權(quán)的總目標(biāo)。

繁昌區(qū)政府在土地整治項(xiàng)目開始之前，就設(shè)計(jì)了具有實(shí)用性的土地權(quán)屬調(diào)整方案。地方政府賦權(quán)村集體統(tǒng)一收回項(xiàng)目區(qū)的土地納入整治，第二年春季再分配下去，這樣就不影響主要作物水稻的種植。個別或少數(shù)農(nóng)戶的反對是無效的，因?yàn)檫@是地方政府制定的統(tǒng)一規(guī)則，并沒有損害個人利益，而是有助于公共利益，且不僅是村社集體內(nèi)部的公共利益，還涉及提升農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)、保障糧食安全的國家利益。在土地整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，地方政府主導(dǎo)發(fā)放"耕地權(quán)益證書"，載明土地面積，但沒有具體的地塊和方位，穩(wěn)定了土地承包經(jīng)營權(quán)。如果項(xiàng)目區(qū)因修建基礎(chǔ)設(shè)施減少了面積，那么區(qū)內(nèi)農(nóng)戶就同比例減少一點(diǎn)面積，做到公平。區(qū)內(nèi)農(nóng)戶可以委托村集體代為流轉(zhuǎn)土地，收取土地租金。如果農(nóng)戶還需要耕種土地，政府就劃分位置最好的地塊給農(nóng)戶，最大程度地促進(jìn)耕地資源的集中經(jīng)營。在土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)中，要注重土地流轉(zhuǎn)的可逆性，防止大規(guī)模的農(nóng)戶回鄉(xiāng)收回土地，守好土地流轉(zhuǎn)的底線。

2016年開始土地確權(quán)之后，地方政府用土地承包經(jīng)營權(quán)證代替"耕地權(quán)益證書"。自始至終，繁昌區(qū)在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中堅(jiān)持法律原則，同時制定有效政策，保持社會秩序穩(wěn)定。其效益是，土地整治徹底變了20世紀(jì)80年代初期以來的細(xì)碎化農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，無論是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還是小農(nóng)戶，均享有現(xiàn)代農(nóng)田格局這一公共品。如今，繁昌區(qū)的農(nóng)業(yè)全程機(jī)械化率迅速提高到80％以上，旱澇保收程度提高，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，值得湖北省及其他中西部省份學(xué)習(xí)。