夏柱智

（武漢大學社會學院）

建設高標準農田是提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵舉措。國務院辦公廳在2019年出臺《關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》，提出到2022年全國建成10億畝集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好的高標準農田。這依賴各類項目資金投入，主要有農業綜合開發、"小農水"、千億斤糧食增產、土地綜合整治等。高標準農田建設項目在國家投入到農業農村的資金中占比很高，極大地促進了農業生產的現代化。同時，由于目前頂層設計有待優化，實踐中還出現了一些問題。借鑒全國典型的可復制的經驗，應該主要從土地權屬調整角度入手優化頂層設計。

一、三坪村的高標準農田建設

三坪村是湖北省沙洋縣毛李鎮的一個普通村莊，包括村支部書記杜某在內，只有3個正式村干部，外加6個村民小組長。該村人口1009人，其中勞動力650人，耕地3460畝。目前三坪村的集體經濟收入主要來源于扶貧項目投資，一共13萬元，屬于外生型集體經濟。2015年，三坪村在蔬菜加工廠項目投入了180萬元，目前年租賃收入8萬元；在光伏項目投入扶貧資金50萬元，建設40千瓦電站，年收入5萬元。

三坪村是著名的改革示范村。在2002年，三坪村就被水利條件倒逼，結合當時政府100多萬元的項目投入，建設機耕道等基礎設施，實施了"劃片承包"。農戶主要按照水利條件劃分承包地，一個農戶分配一到兩片，對附近堰塘有使用權和管理權。2014年，政府啟動土地承包經營權確權登記頒證，三坪村就在"按戶連片耕種"的基礎上確權辦證，形成了沙洋縣土地確權的新經驗﹣-"按戶連片"后再確權，創造了寫入中央一號文件、全國聞名的土地確權的"沙洋模式"。

土地確權登記頒證之后，三坪村獲得了由政府投入的土地整治項目，這一成功有很強的示范性。三坪村項目是2017年冬季到2018年春季施工的，4組和6組是項目區，因為這兩個村民小組最靠近主要公路。各級政府實際投入了800萬元。主要建設內容有：片區內農戶共有的83口堰塘全部清淤一遍；完成了所有通組灣公路；800畝土地的平整，其中6組的全部面積（700畝耕地）得到整理，4組部分面積（100畝，約20%）得到整理，按照規劃，新機耕道寬度為5米，地塊最少4000平方米；更新5個泵站的設備；修建1條水渠。

我主要關注800畝農田的土地平整工作，或者說"小塊并大塊"工作。這涉及土地整治是否最終達到"高標準農田建設"的目標。毫無疑問，三坪村的土地平整取得了巨大效益，田塊變大、變得規整。

在土地平整區域，田塊被整理為方田，按照規劃，新劃的一塊農田至少4000平方米，大型拖拉機、收割機及植保無人機得以高效運行。水利管理G%G更為方便，原來一塊400平方米的田要開兩個口子放水，現在4000平方米也是兩個口子。之前沙洋縣的"按戶連片耕種"政策只是把土地從地理方位上連為一片，相對于20世紀80年代家庭承包制的初期有很大的進步，卻依然解決不了小田塊較多、田塊不規則、道路水渠不完善的問題。土地平整項目則投入巨額資金，建立了現代農田格局，適應了不斷擴大的農業經營規模、不斷發展的農業機械化，徹底解決了農田基礎設施問題。借助機械化服務，農業勞動力老齡化不再是問題，農業的規模經營成為可能。

在我調查的2021年6月，全村約有200戶農業經營戶，農業勞動力中，60~70歲的占一半，50~60歲的占近一半，40~50歲的只有十幾個人。后者一般是"大戶"，種植土地面積在50畝（此處按習慣畝，1畝為1000平方米）以上。他們通過民間流轉種植了三五戶的土地，其中經營規模最大的是"70后"的肖某，經營100多畝，其中30畝是"稻蝦共作"。這一戶有兩個勞動力，"50后"的父親和"70后"的兒子，機械化程度很高。在土地平整之后，一個60多歲的老年勞動力能種植50畝，并不需要雇小工，勞動強度大大降低。

有的地方擴大基礎設施建設規模會減少耕地面積，造成矛盾。而在三坪村項目區，最終分配給農戶的面積沒有減少，因為盡管新修了機耕道、渠道，但同時減少了田埂、荒堰面積，平衡掉了新增基礎設施面積。那么土地平整之后，地塊位置變動，前幾年辦的權證是否需要更換？村干部和農戶認為沒有必要，因為農戶土地權利受到保護的主要依據是確權本上的承包地面積，而不在承包地塊。經過了"劃片承包""按戶連片耕種"的三坪村農戶普遍意識到固守地塊沒有意義，并不符合長遠利益。未來全村都要實施土地平整，地塊都要變動，不可能固守確權本上的固定位置。

二、土地權屬調整的問題

2020年7月，我在湖北省宜城市黃沖村調查，發現黃沖村因實施土地整治項目，農業、農村高度現代化，成為遠近村莊羨慕的對象。進一步訪談得知，黃沖村的土地整治項目是從其他鄉鎮調來的，原因是那里的基層干部難以解決土地產權問題，而黃沖村書記給市領導打包票說："給我一個星期，我保證做通農民工作，同意簽字率達到95％以上。"結果正如村書記所愿。為了爭取這個幾千萬元惠及子孫后代的大項目，黃沖村干部每天到村民小組開會，做通了思想工作，只有極少數農戶不愿意參與。

三坪村在土地平整過程中也面臨一些問題，土地平整這件好事不好做。相對于清淤堰塘、修建農村道路，將細碎化農田整治連片難度更大，因為需要打破已有的農田權屬格局。三坪村在2002年就通過"劃片承包"完成了"按戶連片耕種"，承包面積2014年通過土地確權固定下來，"按戶連片"只是把同一戶的土地相對集中連片，土地細碎化的格局卻依然延續。

當地的政府主管部門沒有出臺同高標準農田相配套的土地權屬調整方案，需要村集體自行解決。而村集體沒什么有效手段，特別是在土地確權頒證之后。如果項目落地困難，政府就調換項目區。三坪村的干部給農民做了大量思想工作后，在兩個村民小組取得了不同的效果。出問題的是4組，有8戶農戶反對土地平整，因此政府在4組規劃的400畝平整面積，最終只整了100畝。農戶反對的理由是，"年紀大了，改的田不好種，種不了幾年了"。土地平整后，前兩年確實不易耕作，有的地方表層土剝離了，肥力一時難以恢復，有的地方泥土松軟，機械容易陷進去等。不過這些情況到第三年就可以完全恢復。但地方政府、村集體并沒有權力強制要求農戶參與土地平整項目，所以政府不得不把其中300萬元的項目資金調到其他村莊。這種臨時調換項目區的事情并不少見。

村書記說："這些農戶眼光太短淺了，思想轉不過來。當時做工作，做得很生氣，很丟人，不搞就算了，給個教訓。"實踐檢驗了村書記的判斷，三坪村全村農民都看到了土地整治項目的巨大效益，都羨慕項目區農戶享受的優越的基礎設施條件。村書記說："現在他們都后悔了，都給我道歉，都想要土地整治項目。"未來三坪村再實施土地平整項目，應該不會再遇到農戶思想意識的問題，也不會發生項目被迫調換的事情。然而其他許多村莊可能還會遇到類似的情形，未來的高標準農田建設要特別注意這一點。

三、總結可復制的經驗

高標準農田建設項目要通過示范先行的方式來探索有效的實踐模式。從糧食安全的戰略高度看，高標準農田建設要解決的是公共利益問題，需要形成強有力的公共規則。上級政府不能完全放任讓鄉鎮政府和村集體自行解決土地權屬調整問題，也不能完全依賴村干部做思想工作。面對土地整治項目實施的困境，政府要拿出有效的制度化方案。重點難點問題是如何在穩定土地承包經營權利的基礎上，把規劃的項目區的土地統一收回納入項目施工，然后依法、公平地分配下去。

在這方面，可以借鑒土地整治工作十分順利的安徽省蕪湖市繁昌區的做法。繁昌區自2007年以來的10多年，已經成功實施了12萬畝左右的土地整治，并沒有發生項目區臨時調換的情形。其土地權屬調整方案可以概括為"三權分置"，最終達到穩定集體土地所有權、穩定土地承包權、活化土地經營權的總目標。

繁昌區政府在土地整治項目開始之前，就設計了具有實用性的土地權屬調整方案。地方政府賦權村集體統一收回項目區的土地納入整治，第二年春季再分配下去，這樣就不影響主要作物水稻的種植。個別或少數農戶的反對是無效的，因為這是地方政府制定的統一規則，并沒有損害個人利益，而是有助于公共利益，且不僅是村社集體內部的公共利益，還涉及提升農田標準、保障糧食安全的國家利益。在土地整治項目區內，地方政府主導發放"耕地權益證書"，載明土地面積，但沒有具體的地塊和方位，穩定了土地承包經營權。如果項目區因修建基礎設施減少了面積，那么區內農戶就同比例減少一點面積，做到公平。區內農戶可以委托村集體代為流轉土地，收取土地租金。如果農戶還需要耕種土地，政府就劃分位置最好的地塊給農戶，最大程度地促進耕地資源的集中經營。在土地流轉制度設計中，要注重土地流轉的可逆性，防止大規模的農戶回鄉收回土地，守好土地流轉的底線。

2016年開始土地確權之后，地方政府用土地承包經營權證代替"耕地權益證書"。自始至終，繁昌區在土地整治項目實施過程中堅持法律原則，同時制定有效政策，保持社會秩序穩定。其效益是，土地整治徹底變了20世紀80年代初期以來的細碎化農業經營格局，無論是新型農業經營主體還是小農戶，均享有現代農田格局這一公共品。如今，繁昌區的農業全程機械化率迅速提高到80％以上，旱澇保收程度提高，促進了糧食生產穩定，值得湖北省及其他中西部省份學習。