2025年1月20日，特朗普剛上任，就簽署了《美國優先貿易政策備忘錄》，其中心思想是要求美國政府相關部門應立刻對主要貿易國對美國貨物征收關稅、進口環節增值稅和其它非關稅貿易措施的加征情況進行摸底，采取不對等就加稅的報復措施。剛過一個月，當人們為美國調停俄烏沖突的表演吸引眼球時，特朗普于2月21日悄悄簽署了《美國優先投資政策備忘錄》。

與上個月的貿易備忘錄比，投資備忘錄的矛頭主要針對中國，其中心思想是既不能讓美國的各類資本投資于中國的半導體、人工智能、量子、生物技術、高超音速、航空航天、先進制造等領域，又限制中國資本對美國技術、關鍵基礎設施、醫療保健、農業、能源、原材料或其他戰略部門的投資。這個投資政策備忘在政策措施上特別提出，為減少美國投資者對中國投資的興趣，將暫停或中止美中雙邊稅收協定，認為正是讓中國加入WTO、給予中國最惠國待遇和簽定美中雙邊稅收協定，使美國去工業化，讓中國的軍事實力現代化。中國加入WTO和獲得最惠國待遇都是上世紀未和本世紀初的事，而美中雙邊稅收協定則是1984年簽署并于1986年生效的。稅收協定先行，吸引外商投資，這是中國改革開放初期的成功實踐。美國為與中國經濟脫鉤，已使WTO名存實亡，最惠國待遇的取消已提上議事日程，廢止美中雙邊稅收協定將成為中美投資與貿易“三件套”中率先脫鉤的措施。

雙邊稅收協定的宗旨是通過避免雙重征稅，促進兩國的跨境投資和貿易，在共同劃分稅權的基礎上，給對方的企業和個人的跨境所得予以稅收優惠，對產生的稅收爭議，提供解決的原則和渠道。若美國今年決定終止美中雙邊稅收協定并提前半年通知中方，從2026年度開始，中美兩國跨境投資的企業和個人將遇到以下的挑戰和損害：

一是因稅收居民身份的雙重判定而導致雙重征稅的行為激增。因沒有雙邊稅收協定，美國的公民和綠卡持有者若在中國構成稅收居民，中國的所得將無法享受工資薪金每年13萬美元的海外免除額，而應就中國所得在美國交稅。中國自然人取得美國公民、永居身份者，同樣面臨這樣的問題。中國國內法對非居民個人應稅年度前六年每年在中國居住不滿183天者或者有年度居住滿183天但離境30天以上者，在境外發放的境外所得在中國免稅的政策一定程度上緩解了這一沖擊。就企業居民而言，美國判定的標準是注冊標準，中國實行的是注冊加實際管理標準，若企業在美國注冊而在中國實際管理，就會形成中美都被判為企業稅收居民的局面。過去OECD范本和注釋主張以實際管理地標準解決雙重居民判定問題，2017年OECD協定范本和注釋將其改為由兩國稅務機關磋商解決，若無雙邊稅收協定，雙邊磋商已不存在，雙重居民身份必然帶來雙重征稅。

二是因非居民從事經營活動構成應稅行為的國內法門檻較低，營業利潤交稅的概率和稅負大增。按照稅收協定，只有控制固定場所、從事承包工程達183天以上，或代表委托人簽定合同或實質促成合同，才構成常設機構，排除準輔活動后就營業利潤交稅。沒有雙邊稅收協定后，只能按照各國國內法的標準來判定。美國是經營或貿易標準，只要是固定的、持續的、經常的所得，均需在美國交稅，獨立個人勞務的簡化標準是在美國經營90天以上，所得超3000美元。中國的國內法規定只要是形成了機構、場所，符合清單列舉的場地和單位，不論時間長短和金額多少，均需在中國交稅。好在中國對常設機構采取指定扣繳、核定征收的辦法，增值稅和所得稅的綜合稅負不超10%，對美國投資者影響不大，但在美經營的中國企業和個人因交稅門檻明顯降低，稅負增加明顯。

三是因不能享受消極所得的協定優惠稅率，稅負增長難以承受。對股息、利息、特許費所得，雙邊稅收協定按毛收入征稅，稅負較重，為此協定規定了優惠稅率。如美國對消極所得預提稅的法定稅率是30%，中國的法定預提稅率為20%，中美協定的優惠稅率股息、利息是10%%，特許費是7%。預提稅是按毛收入征稅，相差20個點企業將難以承受。對中資在美投資三年年均收入超5億美元的企業，若對外關聯支付超過成本的2%，還將對超過部分征收10%的稅基侵蝕和利潤轉移稅。中國國內法單邊宣布對向外支付消極所得的預提稅優惠稅率為10%，即便沒有雙邊稅收協定，美國投資者的稅負除特許費外不會增加，但中國投資者從美國取得消極所得面臨的稅負大大增加，難以承受。

四是因沒有雙邊稅收協定的明確劃分，跨境的雇傭所得、董事費、藝術家和運動員所得、教師和學生所得雙重征稅的概率增加。

五是因沒有協定條款，外國稅額抵免受損，情報交換和征管合作陷于停頓。在沒有雙邊稅收協定的情況下，美國單邊只對直接控股的企業外國稅額予以抵免，六層間接控股架構下的外國稅額抵免將存在不確定，中國的國內法對外國稅額抵免沒有對有無稅收協定國家予以區別，這方面對投資美國的中國企業有利。美國的外國非居民金融稅收遵從法案（FATCA）是建立在雙邊稅務機關互換情報基礎上的，如雙邊稅收協定中止，FATCA協議將實質中止。

六是因對在美上市的可變利益實體（VIE架構）和中國海外子公司的審查，將對中國走出去企業海外控股架構發生實質性的巨大影響，VIE架構企業進行完善和調整迫在眉睫。

七是因受關注國立法的限制，終止美中雙邊協定將對跨境相關投資和對美間接投資帶來倍增損害效應。為限制中國科技企業的發展，拜登總統于2023年8月簽署了第14015號行政命令，美國財政部據此制定了《擬議規則制定通知》并公開征求意見，特朗普在備忘錄中公開支持拜登政府的做法。按照以上文件，凡涉及芯片、量子通訊、人工智能等領域，凡中國政府、企業、個人擁有一半以上投票權或實質控制的實體，或中國之外的美國個人、實體、組織的收入、資產、費用來源于中國的實體者，美國公民、永久居民、在美國注冊的實體及其海外分支機構，以及“在美國境內的任何人（如持工作簽證或學生簽證）”都不得與以上兩類實體發生并購、證券投資、直接投資等行為，違者追究刑事責任。這次《美國優先投資政策備忘錄》對中國對美投資范圍的限制遠遠大于拜登政府的14015號行政命令，若將行政令中的受關注實體的定義加以運用，中國企業和個人投資美國的風險將大大增加。更需關注的是，美國與中國臺灣的雙邊稅收協定中間接排除了中國大陸直接或間接控制企業享受協定優惠，這表明美國已將受關注國實體排除于稅收協定優惠之外，若進一步加以擴展，中國企業通過第三國投資美國的企業，也將被穿透后排除于第三國與美國雙邊稅收協定優惠之外，對此必須加以高度關注，在跨國投資架構設計時未雨綢繆。

特朗普政府在匯率、利率、稅率聯動的宏觀調控中以稅率為先，關稅打頭陣，減稅守方寸。在限制中國企業對美投資和美國資本對外投資的前哨戰中，美國又拿中美雙邊稅收協定來祭旗。中美雙邊稅收協定若暫停甚至中止，不僅對中美的投資和貿易將發生重大影響，而且對國際稅改和國際稅收規則的走向亦將產生深遠的效應。

面對這一突如其來的稅收變局，中國一是要守住陣腳，單邊開放，給美國投資者以更多的優惠和政策確定性；二是抓住契機，反彈琵琶，利用中美FATCA實質終止的有利時機，吸引美國資本和全球華人資本布局中國，數據保密，進出自由，免稅減稅，有利匯率；三是中國企業要充分認識地緣政治博弈下赴美投資的政治、經濟、財稅風險的復雜性、多變性，選準行業，建好架構，定準功能，控準股權，以小博大，重在持續。四是吃透政策，精準投資?！睹绹顿Y優先政策備忘錄》明確提出，美國將繼續歡迎和鼓勵來自所有外國人的被動投資。這些包括不具有控制權且沒有投票權、董事會或其他治理權且不授予任何管理影響力、實質性決策權或非公開技術、技術信息、產品或服務訪問權的股份。對不屬于敏感領域或行業以及非控股或實質控制帶來對美投資機會，中國企業應高度關注，在熟悉政策、防范風險的基礎上，抓住商機，獲得利潤，做強自我，提高企業運營的國際化水準和全球競爭力。