2025年中央一號文件再次嚴(yán)正聲明：“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”。這一新規(guī)的出臺，既是法律紅線的重申，也為鄉(xiāng)村振興劃定了清晰的“三不得”原則。作為深耕土地法律實(shí)務(wù)的律師團(tuán)隊，本文將從法律依據(jù)、違法風(fēng)險、合規(guī)路徑三方面，為公眾厘清政策核心要點(diǎn)。

2025年2月23日，中央一號文件發(fā)布。其中，在管好用好農(nóng)村資源資產(chǎn)中提到：扎實(shí)做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實(shí)現(xiàn)形式。不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護(hù)機(jī)制。因地制宜發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，不對集體收入提硬性目標(biāo)，嚴(yán)控集體經(jīng)營風(fēng)險和債務(wù)。持續(xù)深化農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源管理專項治理。推進(jìn)新增耕地規(guī)范管理和合理利用。

來源：央視新聞、中國新聞網(wǎng)

一、“三不得”原則的法律邏輯

中央一號文件強(qiáng)調(diào)的“兩個不允許”，實(shí)為“三不得”原則的具象化表達(dá)。其法律內(nèi)核可歸納為：

1. 非集體成員“不得取得”宅基地使用權(quán)

根據(jù)《土地管理法》第九條、第六十二條，宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)民集體，使用權(quán)僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。

城鎮(zhèn)居民、退休干部等非集體成員，因不具備成員身份，無權(quán)通過買賣、贈予、繼承（僅限房屋）等方式取得宅基地使用權(quán)。

城鎮(zhèn)居民繼承的只是宅基地的使用權(quán)。根據(jù)‘房地一體’原則，繼承人可隨農(nóng)房所有權(quán)繼承宅基地使用權(quán)，但宅基地本身不可單獨(dú)繼承。所以，城鎮(zhèn)戶籍子女繼承農(nóng)村宅基地的前提是該宅基地上有農(nóng)房。如果宅基地上沒有房屋，則無法繼承宅基地使用權(quán)。

2. 宅基地“不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制農(nóng)民放棄”

宅基地法定用途為“保障農(nóng)村居民居住需求”，《土地管理法實(shí)施條例》第三十六條明確：禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

3. 村集體“不得違規(guī)分配”宅基地

部分地方以“鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)”“村民決議”等名義，將宅基地分配給退休干部等非集體成員，此舉違反《土地管理法實(shí)施條例》第三十四條“農(nóng)村村民申請宅基地的，應(yīng)當(dāng)以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請”的規(guī)定。新規(guī)明確：不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，此類行為無效，相關(guān)責(zé)任人可能被追責(zé)。

二、違法交易的三類高風(fēng)險場景

從司法實(shí)踐看，宅基地違法交易常隱藏于三類場景中，需重點(diǎn)警惕：

場景1：以租代售

表現(xiàn)形式：簽訂20年以上“超長期租賃合同”，或約定“租金一次性付清，到期自動續(xù)期”。

法律后果：根據(jù)《民法典》第一百五十三條，此類合同因“規(guī)避法律強(qiáng)制性規(guī)定”無效。若遇征拆，承租人無權(quán)主張土地補(bǔ)償，且可能被強(qiáng)制騰退。

場景2：合作開發(fā)

表現(xiàn)形式：城鎮(zhèn)居民出資、農(nóng)民出地“合作建房”，建成后按比例分配房屋。

法律風(fēng)險：該模式涉嫌變相買賣宅基地，房屋可能被認(rèn)定為違建。2020年自然資源部已明令禁止此類行為，違者將面臨拆除（《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》）。

場景3：代持過戶

操作手法：買方借用農(nóng)民身份代持宅基地，通過“分戶”“贈予”等手段過戶。

風(fēng)險預(yù)警：一旦發(fā)生糾紛，代持協(xié)議因違法無效，買方“錢房兩空”；賣方亦可能因“非法轉(zhuǎn)讓”被追繳違法所得。

三、合規(guī)路徑：盤活宅基地的三大合法方式

新規(guī)并非限制農(nóng)村發(fā)展，而是為合法利用劃定邊界。農(nóng)民及下鄉(xiāng)主體可通過以下方式規(guī)避風(fēng)險：

1.租賃經(jīng)營（期限≤20年）

依據(jù)《民法典》第七百零五條，租賃合同最長20年。適合用于民宿、倉儲等短期項目，但需注意：合同需經(jīng)村集體備案；不得改變房屋主體結(jié)構(gòu)及土地用途。

2.轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市

在農(nóng)民自愿的前提下，村集體可依法把有償收回的閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，通過出讓、拍賣等方式產(chǎn)生收益，直接歸農(nóng)村集體所有，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供資金支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第六十七條：經(jīng)國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途并依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以依法通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，優(yōu)先用于發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。

3.有償退出機(jī)制

《土地管理法》第六十二條：國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級政府制定

中央政策為鄉(xiāng)村振興劃清“可為與不可為”，唯有敬畏法律紅線，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。錕涵律所以“專業(yè)+溫度”助力每一份鄉(xiāng)村愿景合規(guī)落地。

本文旨在法規(guī)之一般性分析研究或信息分享，不構(gòu)成對具體法律的分析研究和判斷的任何成果，亦不作為對讀者提供的任何建議或提供建議的任何基礎(chǔ)。作者在此明確聲明不對任何依據(jù)本文采取的任何作為或不作為承擔(dān)責(zé)任。