轉載于：中國金融雜志｜作者：李佩珈 平婧｜責任編輯：植鳳寅

作者｜李佩珈　平婧「中國銀行研究院中國金融團隊」

文章｜《中國金融》2025年第4期

所謂“以房養老”，指的是老年人將自有產權房抵押給貸款機構，以定期或一次性領取的方式，從貸款機構獲取一定金額貸款作為養老資金的一種養老方式。根據產品類型的不同，“以房養老”在不同國家有不同的名稱，在美國常被稱為反向住房抵押貸款（RM）、在英國被稱為產權釋放抵押貸款（ERM)、在新加坡則被稱為屋契回購計劃（LBS)。作為一種連接住房、養老和投資理財的金融創新工具，“以房養老”已在全球十多個國家和地區（包括中國）得到初步發展，并被視為盤活房產價值、補充養老資金來源的重要工具。新加坡的文化因素、住房供應、公積金制度與我國有很大相似性，其發展經驗對推動我國“以房養老”發展具有較強借鑒意義。

新加坡“以房養老”發展歷程

為應對老齡化挑戰，新加坡政府早在20世紀末就開始了“以房養老”業務的探索，并走過了三個發展階段。第一階段是市場探索期（1997～2008年）。1997年，新加坡英康保險公司首次推出“以房養老”產品。發展之初，其業務準入條件較為嚴格，僅針對60歲以上的新加坡公民，且借款人必須是該公司客戶，這一階段政府介入很少。2006年，為了更好地滿足“以房養老”客戶需求，英康保險開始將貸款對象擴大至擁有政府組屋的老年人。第二階段是政府全面主導期（2009～2020年）。2009年，新加坡建屋局（HDB）推出LBS，開始以政府名義開展“以房養老”業務。2010年4月開始，LBS范圍擴大，參與老年人比例從73%增長到了82%。HDB數據顯示，2009～2018年，LBS吸引了約3400戶家庭參與。第三階段是以政府為主、市場為輔時期（2021年至今）。2021年，新加坡星展銀行開始推出“以房養老”產品，這是市場力量的重新進入，標志著新加坡“以房養老”進入以政府為主、市場為輔的新階段。

近年來，新加坡“以房養老”業務得到較快發展。新加坡中央公積金局(CPF)數據顯示，2022年有2860名住戶參加了LBS，分別比2020年、2021年增加330戶和70戶。新加坡媒體報道，截至2024年6月末，共有12600多個住戶參與LBS，約九成參與LBS的屋主所得資金介于10萬至30萬新元之間，過去五年平均每年約有1680個住戶參與LBS計劃。

新加坡“以房養老”運作機制

LBS是新加坡最主要的“以房養老”供給形式，旨在幫助新加坡公民退休時能將組屋變現以補充養老金收入，具有嚴格的準入條件：一是要求房屋的全部所有者的年齡都必須至少達到65歲，且至少一名所有者擁有新加坡國籍；二是要求家庭每月總收入在14000新元以下；三是要求家庭不能同時擁有另一處私人住宅且不能擁有超過一處非住宅類私人房產；四是要求必須在組屋內居住至少5年；五是要求組屋必須剩余至少20年的租約，這與新加坡土地產權期限為99年有關。

HDB根據房主申請，對相關房產的價值、房主每月收入等進行評估，并安排財務咨詢會議，讓申請人充分了解收益與風險。通過LBS，公民可獲得的資金總額取決于房屋市值、屋主人數、年齡、公積金退休賬戶余額、保留的屋契年限、未償還貸款等，大致可以為居民帶來三部分收入，即現金、額外獎勵（即花紅）、公積金終身入息計劃產生的每月收入。所得收入將首先用于填補家庭成員公積金退休賬戶，以達到公積金最低存款額，再以公積金退休賬戶的全部儲蓄加入公積金終生入息計劃，領取每月入息。當用于填補公積金退休賬戶的金額超過6萬新元時，則可獲得現金獎勵，現金獎勵額度與租屋大小有關。

新加坡“以房養老”模式的主要經驗

• 獨特的社會保障體系和住房供應體系實現了“住房—養老”良性循環

住房、養老是新加坡社會保障的兩條主線。這兩條主線依托新加坡HDB和CPF兩個機構，構建了“建房—買房—售房”完整鏈條，養老也附著在此鏈條上，形成了住房與養老的有機結合。一方面，HDB是“以房養老”業務的主要供給者。HDB除了直接開展LBS外，還是小型公寓計劃、樂齡安居花紅計劃等各類“以房養老”產品的主要供給者。同時，中央公積金制度為居民提供了從住房、醫療到養老在內的全方位資金支持。中央公積金制度是新加坡政府推行的一項強制性儲蓄計劃，具有良好的充足性、可持續性和完善性，是全球養老金制度的典范。2022年全球養老金指數顯示，新加坡的公積金養老指數全球排名第9位，連續14年位居亞洲第1位（見表1）。CPF數據顯示，截至2023年末，新加坡中央公積金余額為5710億新元，占GDP比重約為84.8%，位居全球前列；公積金會員449萬人，超過75%的居民得到了公積金制度的保障（見圖1）。

總的來看，新加坡政府通過住房制度、土地制度、養老制度的有效連接，不僅實現了居者有其屋，形成了以組屋為主、私人住宅為輔的多層次住房供應體系，而且為資金在養老、醫療、住房的統籌歸集、有效流轉、保值增值、封閉運作創造了條件。特別是新加坡公積金通過購買低風險政府債券，資金流入中央政府，政府通過低息貸款將部分資金轉移至HDB。HDB除了對居民提供購房支持外，大部分資金通過填補居民公積金賬戶又回流CPF，使資金在居民部門和政府部門實現了良性循環。

• 獨特的公積金投融資機制確保了建屋局資產負債平衡

獨特的公積金投融資是HDB獲得穩定資金來源的重要保障。一是高度重視公積金的集中統籌、市場化運作。這不僅擴大了資金來源、促進了公積金保值，也降低了居民購房負擔、向HDB提供了低成本廉價資金，是新加坡“以房養老”業務順利開展的重要基礎。數據顯示，2023年新加坡公積金余額為5710億新元，其中繳費收入余額占公積金余額比重僅為8.6%，投資收益占公積金的收入則高達90%以上。二是高度重視“以房養老”業務的財政可負擔性，財政預算堅持“以收定支”，政府財政赤字保持低位。HDB通過低成本拿地和獲得貸款、嚴格限制公積金的提取等降低支出壓力、減少資金流出。數據顯示，2023年，新加坡政府向HDB提供的財政補貼僅占其GDP的0.8%左右，過去五年比這一水平更低。三是始終重視居民個人在養老等方面的責任，不搞平均主義和政府救濟。新加坡公積金主要來源于居民個人積累而不是財政補貼，新加坡政府在社會福利上的支出低于世界上多數國家。2022年，新加坡政府財政開支和社會福利支出占GDP的比重分別為15.3%和3.4%，遠低于法國（58.4%、25.6%）、德國（49.5%、24.6%）、英國（46.9%、13.6%）、韓國（28.1%、8.6%）等國家。因此，新加坡“以房養老”雖然走的是政府主導模式，但完全不同于美國“以房養老”模式下的“雙向擔保+政府補貼”，其資金來源主要是個人。

• 公積金入息計劃降低了現金支出壓力，確保公積金余額穩定在合意水平

新加坡公積金入息計劃于2019年設立，其目的是為居民每月提供不受其壽命長短限制的穩定收入。主要針對1958年或之后出生的新加坡公民或永久居民，只要在滿65歲的半年前退休且戶頭里有至少6萬新元，就將自動被納入公積金終身入息計劃（CPF LIFE）。加入該計劃后，就可以從65歲開始按月領到一定數額的養老金，直至去世。其實質是一個以新加坡政府作為背書的年金計劃。根據這一計劃，借款人獲得的售房收入將首先用于彌補公積金賬戶余額，剩余部分才可提取。其中，公積金賬戶余額根據年齡不同而有差異。部分而不是全額提取的方式，也有利于確保國家公積金收入長期保持在合意穩定水平。此外，公積金入息是按月度進行支付，也降低了公積金中心一次性支付壓力。

• 確保住房市場平穩發展，為“以房養老”業務發展創造較好條件

房價平穩是開展“以房養老”業務的重要前提。新加坡政府非常重視確保房地產平穩發展。一方面，組屋制度在有效滿足居住需求的同時抑制了住房投機。新加坡政府通過土地國有化、加大組屋供應、低公積金貸款利率、低收入群購房補助等多種方式，以確保“居者有其屋”。大量低價組屋成為抑制房地產投機的基本盤。2022年末，新加坡組屋占整個新加坡住宅存量市場約72%。另一方面，運用房地產稅、限制組屋購房資格及出售時間、要求組屋封閉流轉等手段，以抑制房地產投機。1998～2022年，新加坡房價上漲了 77.8%，低于同期美國、法國、英國等發達國家的漲幅（分別為 93.6%、124.9%、162.1%）。

相關啟示與建議

經過多年的發展，新加坡“以房養老”取得較好成效。但也要認識到，新加坡與我國在人口規模、經濟發展水平、房地產市場以及土地制度等方面存在差異。結合我國實際情況，對“以房養老”業務發展提出如下建議。

第一，更好地發揮公積金中心作用，使其成為“以房養老”的重要供給者。具體來看，65歲以上老人可將自己的產權房與公積金管理中心進行買賣交易，其可一次性收取房款；由公積金管理中心將房屋再返租給老人，租期由雙方約定。租金價格可與市場價等同或略低，老人可按租期年限將租金一次性付與公積金管理中心，房屋維修、保險等其他費用均由公積金管理中心交付。此外，對于租期過長、可能超過70年產權的“以房養老”業務，由政府承諾未來會另行提供住房租金支持，降低老年人參與顧慮。

第二，提高公積金投融資運作能力，擴大公積金資金來源。一方面，強化公積金資金歸集和統籌能力，可將公積金中心升級為政策性住房金融機構。我國住房公積金采取屬地管理方式，由于各地區在公積金的歸集、使用、管理等方面存在很大差異，不同地區資金難以互相調用，資金配置效率較低，也無法滿足人員快速流動產生的異地貸款需求。借鑒新加坡經驗，可將保險基金、醫療基金等國家統一管理的政策性基金納入更大范疇的“保障基金”項目下或者設立政策性住房金融機構，以解決資金量不足、組織結構分散等問題。另一方面，拓寬公積金投資渠道和提高投資收益。可考慮由中央政府發行保障性住房特別國債，并由公積金中心購買。與一般國債不同，保障性住房特別國債可以名義計息利率方式以保證收益。同時，還可考慮將公積金交由專門的投資機構管理，并適度提高公積金的投資范圍和擴大海外資產配置比重。

第三，強調項目資金平衡，降低財政支出壓力。未來，我國公積金中心在開展“以房養老”業務時也要尤其重視資產負債的平衡。一是明確“以房養老”準入門檻，主要針對養老資金匱乏、失獨人群開展“以房養老”業務，防范大規模推行帶來的巨大支出壓力。二是根據以需定供的原則推進保障性住房建設，多措并舉拓寬資金來源渠道。加快“以房養老”業務債券發行，推行住房公積金個人住房貸款資產證券化，提高公積金資產流動性。三是更好地發揮公積金中心的資金撬動作用。成立“以房養老”擔保基金，降低商業銀行金融機構參與“以房養老”業務風險。公積金中心可通過提供信用增級、擔保和流動性支持，引導更多商業性金融資本參與。

第四，加快養老住房供給，滿足多樣化養老住房需求。一是完善社區養老服務配套設施。需要圍繞老年人的各種生活和精神需求，設計不同層次、不同類型的“以房養老”產品和服務。既要健全社區養老的“硬設施”，也要增強社區養老的“軟服務”，包括醫療服務體系、家庭護理、物流配送等。二是加快適老化家居改造。政府要加大適老化改造投資支持力度，將無障礙環境建設和適老化改造納入城市更新、城鎮老舊小區改造等項目中；加快建立社會籌資為主、財政資助為輔、多方出資的適老化改造資金籌措機制，優化政府和居民適老化改造出資比例，引導居民同步加大居家養老改造消費。三是鼓勵老年群體“以大換小，以近換遠”。未來可通過在城郊地區更多布局養老地產、商業地產等方式，以吸引老齡群體置換房屋、由內向外遷移，這既能帶動住房相關的消費新需求增長，又能更合理有效利用城市空間進行產業布局。

第五，發揮各類機構優勢，共同參與“以房養老”市場建設。一是鼓勵各類金融機構發揮比較優勢，共同參與“以房養老”市場建設，探索形成差異化“以房養老”業務模式。更好地發揮保險在“以房養老”中的主供給作用，加快保險擔保基金建立，降低金融機構開展“以房養老”業務風險；鼓勵銀行開展不以房屋產權為轉移的反向住房抵押貸款，豐富老年人“以房養老”選擇，降低老年人參與顧慮。二是發揮好結構性貨幣政策和監管導向作用，幫助金融機構降低開展“以房養老”的經營成本。三是強化“以房養老”金融業務監管，防止出現道德風險。要強化“以房養老”機構準入，強化業務監管。

第六，維護房價穩定，為“以房養老”順利開展創造條件。房屋價格波動過大不利于“以房養老”業務順利開展，特別是當價格下跌越大，金融機構發生損失的可能性也就越大，需要多措并舉維護房價穩定。一是全力推動居民購房預期恢復、需求釋放。二是加強風險防范，在助力“保交房”同時建立健全房地產企業救助和處置框架。三是更加注重“因城施策”和構建“租購并舉”的住房供給新模式，推動房地產業長期健康發展。

THE END

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