最高法院：政府為企業(yè)出具的《承諾函》，能否認定為保證合同？

如果《承諾函》中為實現(xiàn)債權(quán)提供擔(dān)保的意思明確，即使未約定主債權(quán)種類、數(shù)額、保證的方式，仍可以認定為保證合同。

閱讀提示：

政府為了吸引投資，可能會在招商引資、公開競爭性采購以及項目建設(shè)過程中向投資人承諾對項目主合同債務(wù)進行擔(dān)保，政府在此情形下出具的《承諾函》是否屬于保證合同？李營營律師團隊長期專注研究與擔(dān)保有關(guān)業(yè)務(wù)的問題，并形成系列研究成果陸續(xù)發(fā)布。本期，我們以最高人民法院處理的金融借款合同糾紛案件為例，與各位讀者分享法院審理類似案件的思路。

裁判要旨：

政府出具承諾函，若對擔(dān)保債權(quán)的意思表示明確，即使部分擔(dān)保要素約定不明，仍可認定具有保證擔(dān)保性質(zhì)。政府內(nèi)部人員的違法促成行為，若未影響承諾函的用印及形式合法性，且相對人善意，不影響擔(dān)保合同關(guān)系的成立。

案件簡介：

1、2015年10月27日，新鄉(xiāng)縣政府向工商銀行新鄉(xiāng)分行出具《承諾函》，承諾若飛世達公司按計劃年度歸還貸款不足時，政府財政予以補足。

2、2015年12月18日，工商銀行新鄉(xiāng)分行與飛世達公司簽訂《固定資產(chǎn)借款合同》。工商銀行新鄉(xiāng)分行、飛世達公司、新鄉(xiāng)縣政府三方簽訂《協(xié)議書》，約定新鄉(xiāng)縣政府為項目提供政策支持等事項。隨后，飛世達公司分三次取得5000萬元貸款。

3、2019年6月28日，飛世達公司與工商銀行新鄉(xiāng)分行簽訂《固定資產(chǎn)借款合同補充協(xié)議》，調(diào)整還款計劃。之后，飛世達公司基本停產(chǎn)。

4、2020年1月6日，工商銀行新鄉(xiāng)分行向飛世達公司發(fā)出《中國工商銀行宣布融資提前到期通知書》。

5、之后，飛世達公司未按期支付利息，工商銀行新鄉(xiāng)分行將飛世達公司等訴至河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院，要求飛世達公司償還貸款本金、利息等，同時要求對抵押物享有優(yōu)先受償權(quán)，新德公司等承擔(dān)連帶保證責(zé)任，并追加新鄉(xiāng)縣政府為被告，請求法院判令新鄉(xiāng)縣政府對飛世達公司的借款及利息承擔(dān)代為清償責(zé)任。飛世達公司提出反訴，要求工商銀行新鄉(xiāng)分行賠償損失50萬元并變更還款方式。

6、2020年11月4日，河南省新鄉(xiāng)市中級人民法院一審判決飛世達公司償還借款本金、利息等，工商銀行新鄉(xiāng)分行對抵押物享有優(yōu)先受償權(quán)，新德公司等承擔(dān)連帶保證責(zé)任，新鄉(xiāng)縣政府對飛世達公司不能清償部分的三分之一承擔(dān)賠償責(zé)任，駁回工商銀行新鄉(xiāng)分行其他訴訟請求以及飛世達公司的反訴請求。工商銀行新鄉(xiāng)分行、飛世達公司、新鄉(xiāng)縣政府不服一審判決，向河南省高級人民法院提起上訴。

7、2021年3月1日，河南省高級人民法院二審判決駁回上訴、維持原判。新鄉(xiāng)縣政府以原判決認定事實缺乏證據(jù)證明、適用法律錯誤為由，向最高人民法院申請再審。

8、2021年12月10日，最高人民法院裁定駁回新鄉(xiāng)縣政府的再審申請。

案件爭議焦點：

新鄉(xiāng)縣政府出具的《承諾函》是否構(gòu)成法律規(guī)定的保證？

最高人民法院裁判要點：

1、新鄉(xiāng)縣政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的條件已成就。

最高人民法院認為，新鄉(xiāng)縣政府對于飛世達公司建設(shè)新鄉(xiāng)家電產(chǎn)業(yè)園項目的招商計劃、出租規(guī)劃等事宜理應(yīng)知曉，三方《協(xié)議書》對飛世達公司融資過程中各方的權(quán)利義務(wù)進行了約定，新鄉(xiāng)縣政府出具的《承諾函》中對擔(dān)保工商銀行新鄉(xiāng)分行實現(xiàn)債權(quán)的意思表示明確，工商銀行新鄉(xiāng)分行與飛世達公司簽訂的《固定資產(chǎn)借款合同》中明確約定了還款計劃。原審期間，各方當(dāng)事人對于新鄉(xiāng)家電產(chǎn)業(yè)園項目已建成均不持異議，雖然對于招商計劃以及出租率要求的陳述不一致，但飛世達公司述稱其自2019年7、8月份開始基本停產(chǎn)，二審判決據(jù)此認定飛世達公司未達到招商及出租率要求，新鄉(xiāng)縣政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的條件已成就，并無不當(dāng)。新鄉(xiāng)縣政府主張承諾行為所依據(jù)條件的基本事實不存在，該申請理由與本案事實不符，不能成立。

2、新鄉(xiāng)縣政府在《承諾函》中承諾擔(dān)保工商銀行新鄉(xiāng)分行實現(xiàn)案涉?zhèn)鶛?quán)的意思表示明確，《承諾函》具有保證擔(dān)保性質(zhì)。

最高人民法院認為，新鄉(xiāng)縣政府在《承諾函》中承諾擔(dān)保工商銀行新鄉(xiāng)分行實現(xiàn)案涉?zhèn)鶛?quán)的意思表示明確，《承諾函》內(nèi)容符合《中華人民共和國擔(dān)保法》第六條的規(guī)定，具有保證擔(dān)保性質(zhì)。即便未約定主債權(quán)種類、數(shù)額、保證的方式等事項，亦不足以否定《承諾函》的擔(dān)保性質(zhì)。新鄉(xiāng)縣政府稱該函只是為了飛世達公司貸款提供的一個信譽承諾和信心加成行為，不構(gòu)成法律規(guī)定的擔(dān)保行為，不足為信。雖然胡封敬在促成《承諾函》出具過程中存在犯罪行為，但刑事判決已認定《承諾函》上的政府公章系按照政府用印流程加蓋并經(jīng)單位主要負責(zé)人簽字認可，且無證據(jù)證明工商銀行新鄉(xiāng)分行對胡封敬的犯罪行為明知或應(yīng)當(dāng)知道，因此工商銀行新鄉(xiāng)分行系善意相對人，胡封敬的犯罪行為并不影響《承諾函》的對外效力，亦不影響工商銀行新鄉(xiāng)分行與新鄉(xiāng)縣政府之間保證合同關(guān)系的成立。三方《協(xié)議書》上雖無個人簽字，但有新鄉(xiāng)縣政府蓋章，新鄉(xiāng)縣政府不否認蓋章的真實性，且與《承諾函》等在案證據(jù)能夠相互印證。新鄉(xiāng)縣政府主張《協(xié)議書》未生效，理據(jù)不足。二審判決綜合本案訴訟成因、當(dāng)事人的實際損失及各方的過錯程度，適用《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第七條規(guī)定無誤。

綜上所述，最高人民法院認為，新鄉(xiāng)縣政府出具的《承諾函》屬于法律規(guī)定的保證合同，二審法院認定《承諾函》無效并判令新鄉(xiāng)縣政府對飛世達公司不能清償?shù)谋鞠⒊袚?dān)三分之一的賠償責(zé)任并無不當(dāng)。

案例來源：

《新鄉(xiāng)縣人民政府、中國工商銀行股份有限公司新鄉(xiāng)分行等金融借款合同糾紛案》[案號：最高人民法院(2021)最高法民申6176號]。

實戰(zhàn)指南：

1、承諾式書函是安慰函、單方允諾還是保證，不能一概而論，其性質(zhì)和效果由其內(nèi)容決定。當(dāng)事人提供代為履行回購義務(wù)、流動性支持等類似承諾文書作為增信措施，其內(nèi)容符合法律關(guān)于保證的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)認定當(dāng)事人之間成立保證合同關(guān)系。本期案例中，最高人民法院認為，新鄉(xiāng)縣政府在《承諾函》中承諾擔(dān)保工商銀行新鄉(xiāng)分行實現(xiàn)案涉?zhèn)鶛?quán)的意思表示明確，因此《承諾函》具有保證擔(dān)保性質(zhì)。新鄉(xiāng)縣政府作為國家機關(guān)依法不得為保證人，故案涉《承諾函》因違反法律強制性規(guī)定而無效。一審法院綜合本案訴訟成因、當(dāng)事人的實際損失及各方的過錯程度，酌定新鄉(xiāng)縣政府對飛世達公司不能清償?shù)谋鞠⒊袚?dān)三分之一的賠償責(zé)任并無不當(dāng)。在(2017)最高法民終353號案件中，最高人民法院的觀點也和本案類似，債權(quán)人在明知或應(yīng)當(dāng)知道法律已經(jīng)明文規(guī)定禁止國家或公益法人做擔(dān)保人的情況下，還與此類主體簽訂擔(dān)保合同的，國家機關(guān)和公益法人提供的擔(dān)保無效時的賠償責(zé)任不宜過大。

2、在此，我們建議債權(quán)人在接受《承諾函》時，應(yīng)當(dāng)注意《承諾函》的措辭需盡可能清晰，最好能明確反映承諾人提供擔(dān)保的意思表示，避免用“負責(zé)解決”、“安排歸還”、“督促”等表述，可以明確約定承諾人在債務(wù)人未能履行到期債務(wù)時代債務(wù)人清償。債權(quán)人應(yīng)對出具《承諾函》的主體資格與流程進行審查。出具《承諾函》的主體不能是國家機關(guān)、以公益為目的的事業(yè)單位、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等機構(gòu)，且公司對外提供擔(dān)保時，需要董事會或者股東會決議通過，否則《承諾函》很有可能會被認定為無效。

法律規(guī)定：

1、《民法典》第六百八十一條：“保證合同是為保障債權(quán)的實現(xiàn)，保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時，保證人履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的合同。”（本案適用的是1995年10月1日施行的《中華人民共和國擔(dān)保法》第六條）

2、《民法典》第六百八十三條：“機關(guān)法人不得為保證人，但是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外。以公益為目的的非營利法人、非法人組織不得為保證人。”（本案適用的是1995年10月1日施行的《中華人民共和國擔(dān)保法》第八條）

3、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民法典〉有關(guān)擔(dān)保制度的解釋》第十七條第一款：“主合同有效而第三人提供的擔(dān)保合同無效，人民法院應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情形確定擔(dān)保人的賠償責(zé)任：（一）債權(quán)人與擔(dān)保人均有過錯的，擔(dān)保人承擔(dān)的賠償責(zé)任不應(yīng)超過債務(wù)人不能清償部分的二分之一；（二）擔(dān)保人有過錯而債權(quán)人無過錯的，擔(dān)保人對債務(wù)人不能清償?shù)牟糠殖袚?dān)賠償責(zé)任；（三）債權(quán)人有過錯而擔(dān)保人無過錯的，擔(dān)保人不承擔(dān)賠償責(zé)任。”（本案適用的是2000年12月13日施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國擔(dān)保法〉若干問題的解釋》第七條）

在檢索大量類案的基礎(chǔ)上，北京李營營律師團隊總結(jié)相關(guān)裁判規(guī)則如下，供讀者參考：

1、如果《承諾函》不具有承擔(dān)保證責(zé)任或代所屬企業(yè)還款之意思表示的，不構(gòu)成法律意義上的保證。

案例一：《佛山市人民政府與交通銀行香港分行擔(dān)保糾紛案》[最高人民法院(2004)民四終字第5號]

最高人民法院認為，首先，從《承諾函》的內(nèi)容來看，“負責(zé)解決”、“不讓貴行在經(jīng)濟上蒙受損失”并無明確的承擔(dān)保證責(zé)任或代為還款的意思表示。再次，在香港交行向中亞公司和景山公司出具的授信函中，在“抵押品及法律文件”項下，除了佛山市政府的《承諾函》外，還有不動產(chǎn)的抵押、保證及存單的質(zhì)押等，且《承諾函》均在這些授信函中被列入?yún)^(qū)別于“保證”的“其他”文件項下，這說明香港交行明知《承諾函》并非保證函。最后，從佛山市政府與香港交行之間的三次座談會會議紀(jì)要來看，香港交行從未要求佛山市政府承擔(dān)保證責(zé)任或代中亞公司、景山公司還款，佛山市政府也未作出過承擔(dān)保證責(zé)任或代企業(yè)還款的意思表示，而雙方談到的解決途徑均是政府在適當(dāng)時機對企業(yè)進行資產(chǎn)重組，以解決原有債務(wù)。綜上，佛山市政府從向香港交行出具的書面文件上，到實際的行動上，從未有過承擔(dān)保證責(zé)任或代所屬企業(yè)還款的意思表示，其向香港交行出具的《承諾函》并不構(gòu)成我國擔(dān)保法意義上的保證。

2、債權(quán)人在明知或應(yīng)當(dāng)知道法律已經(jīng)明文規(guī)定禁止國家或公益法人做擔(dān)保人的情況下，還與此類主體簽訂擔(dān)保合同的，國家機關(guān)和公益法人提供擔(dān)保無效時承擔(dān)三分之一的賠償責(zé)任。

案例二：《湖南省高速公路管理局等與招商銀行股份有限公司深圳分行合同糾紛案》[最高人民法院(2017)最高法民終353號]

最高人民法院認為，《承諾函》因違反法律強制性規(guī)定而無效。高管局作為出具人，明知自身不具備保證人資格仍出具《承諾函》，具有過錯。而招行深圳分行作為專業(yè)的金融機構(gòu)，明知高管局作為事業(yè)單位，不能成為保證人，其仍要求高管局出具《承諾函》，招行深圳分行亦存在過錯。故綜合本案成訟原因、當(dāng)事人的實際損失及過錯程度，本院酌定高管局對宜連公司不能償還招行深圳分行的貸款本息455122158.5元及以3.54億元為基數(shù)按《人民幣資金銀團貸款合同》的約定計算自2016年4月23日起至付清之日的利息、罰息、復(fù)息承擔(dān)三分之一的賠償責(zé)任。

3、國家行政機關(guān)對于自己能否作為保證人應(yīng)當(dāng)明知，其與接受擔(dān)保的債權(quán)人對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責(zé)任。

案例三：《石河子經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)財政局訴中國信達資產(chǎn)管理股份有限公司新疆維吾爾自治區(qū)分公司等保證合同糾紛案》[最高人民法院(2017)最高法民終84號]

最高人民法院認為，本案中，開發(fā)區(qū)財政局作為國家行政機關(guān)，對于自己能否作為保證人應(yīng)當(dāng)明知，其與接受擔(dān)保的債權(quán)人建行石河子分行對雙方之間形成的保證合同無效負有同等的過錯責(zé)任，一審法院認為開發(fā)區(qū)財政局應(yīng)當(dāng)以主債務(wù)人天盛公司和擔(dān)保人建設(shè)總公司不能清償債務(wù)18753萬元的二分之一即9376.5萬元為限，承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，并無不當(dāng)，但一審判決主文表述為開發(fā)區(qū)財政局承擔(dān)連帶保證責(zé)任有誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

專業(yè)背景介紹：李營營，北京云亭律師事務(wù)所高級合伙人，北京企業(yè)法律風(fēng)險防控研究會第二屆理事會理事，畢業(yè)于中國社會科學(xué)院研究生院，民商法碩士（公司法方向），專注于民商事訴訟與仲裁、商業(yè)秘密民事與刑事、保全與執(zhí)行等實務(wù)領(lǐng)域，在最高人民法院、各省級高級人民法院成功辦理多起重大疑難復(fù)雜案件，辦理案件標(biāo)的金額超過百億元。在民事?lián)I(yè)務(wù)領(lǐng)域，李營營律師長期帶領(lǐng)團隊扎根深入研究擔(dān)保與反擔(dān)保訴訟案件相關(guān)的法律問題和裁判規(guī)則。在擔(dān)保與反擔(dān)保領(lǐng)域，李營營律師根據(jù)長期深入研究專項領(lǐng)域的積累成果，形成了近百篇專業(yè)研究文章，在交出版社陸續(xù)出版成書的同時在平臺上進行發(fā)布，希望讀者能夠更多了解擔(dān)保與反擔(dān)保知識，避免使自己合法權(quán)益收到損害。同時，李營營律師辦理多件大額擔(dān)保案件，并取得良好效果。在商業(yè)秘密非訴項目方面，李營營律師團隊可以有效協(xié)助企業(yè)完成與商業(yè)秘密相關(guān)的融資、債轉(zhuǎn)等業(yè)務(wù)。李營營律師團隊深耕知識產(chǎn)權(quán)民事糾紛和刑事犯罪領(lǐng)域多年，對涉知識產(chǎn)權(quán)（尤其是商業(yè)秘密）相關(guān)法律問題均有深入研究。李營營律師代理的多起知識產(chǎn)權(quán)民事案件獲得判決的勝訴結(jié)果，代理多起客戶作為原告成功爭取法院3倍懲罰性賠償，代理客戶成功取得2.02億元賠償金額（該案是我國目前商業(yè)秘密案件中判賠金額最高的商業(yè)秘密民事案件，超過此前判賠金額最高的香蘭素案件1.59億元）代理的多起被告客戶成功爭取法院判定不構(gòu)成侵權(quán)、成功解封全部查封的勝訴結(jié)果，代理多起被害企業(yè)成功啟動刑事立案、刑事追訴、成功爭取犯罪分子得到刑事處罰結(jié)果；代理多起被告人/被告單位處理的涉商業(yè)秘密犯罪刑事案件也取得了無罪、檢察院決定不予追訴的良好效果。2023年，李營營律師代理的商業(yè)秘密民事案件入選某高級人民法院知識產(chǎn)權(quán)白皮書。2024年4月，李營營律師全程代理的商業(yè)秘密民事案件被最高人民法院評為典型案例。2024年4月，李營營律師全程代理的另一起商業(yè)秘密民事案件（代理原告）被某省高級人民法院評為省內(nèi)唯一一件判賠額最高的案件。同時，李營營律師在商業(yè)秘密體系建設(shè)領(lǐng)域，也具有豐富的項目經(jīng)驗。協(xié)助多家企業(yè)客戶完成企業(yè)商業(yè)秘密保密體系運行情況的法律盡職調(diào)查，成功為多家企業(yè)客戶建設(shè)完善的商業(yè)秘密保密體系。在民商事爭議解決領(lǐng)域，李營營律師主辦大量重大疑難復(fù)雜案件，多次成功爭取法院支持客戶訴訟請求、二審改判等結(jié)果，得到眾多客戶的一致好評和肯定。在保全與執(zhí)行領(lǐng)域，李營營律師主辦了大量難度較大的執(zhí)行案件，例如：疫情封控期間，在一周內(nèi)代理客戶保全被告數(shù)億現(xiàn)金；代理客戶成功撤銷法院凍結(jié)企業(yè)工商信息；代理客戶成功撤銷法院已經(jīng)完成的拍賣行為；代理客戶成功阻擋申請執(zhí)行人拍賣土地、廠房，最終爭取執(zhí)行和解的圓滿效果。截至目前，李營營律師在“法客帝國”“民商事裁判規(guī)則”“保全與執(zhí)行”等公眾號發(fā)表與商業(yè)秘密、公司實務(wù)、保全與執(zhí)行等話題相關(guān)專業(yè)文章百余篇，多篇文章被最高人民法院和各地法院轉(zhuǎn)載，廣受業(yè)內(nèi)人士好評。2022年，李營營律師結(jié)合多年來辦理大量執(zhí)行審查類相關(guān)業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，以真實案例為導(dǎo)向，對各種業(yè)務(wù)場景下的主要法律問題、典型裁判規(guī)則、風(fēng)險應(yīng)對策略和解決方案建議進行類型化匯總和歸納，合著出版《保全與執(zhí)行：執(zhí)行異議與執(zhí)行異議之訴實戰(zhàn)指南》。接下來，李營營律師團隊會陸續(xù)出版商業(yè)秘密訴訟實戰(zhàn)的相關(guān)書籍、技術(shù)合同糾紛實戰(zhàn)相關(guān)書籍，以更好服務(wù)客戶。