街巷之間

作者：張雪霖

出版時(shí)間：2025年3月

廣西師范大學(xué)出版社 新民說

“重新發(fā)現(xiàn)中國”系列

廣西師范大學(xué)出版社 新民說

一、社區(qū)空間的違建執(zhí)法困境

在佛山市 S 街道環(huán)境保護(hù)和城市管理局下的城管辦訪談時(shí)，一名城管說最難管的不是街頭治理，反而是新建商品房小區(qū)內(nèi)部的違章搭建、違規(guī)室內(nèi)裝修等問題。小區(qū)內(nèi)部違法建設(shè)的表現(xiàn)主要有在樓頂加蓋房屋，在一樓、陽臺(tái)或天臺(tái)私搭雨棚，違法改建廁所，將陽臺(tái)改為廚房，安裝空調(diào)室外機(jī)，毀綠改停車位或毀綠種菜等， 這些經(jīng)常會(huì)被居民投訴。居民投訴的理由一般是擔(dān)心改變建筑物的承重結(jié)構(gòu)導(dǎo)致樓體不安全、擾亂社會(huì)治安、產(chǎn)生噪音或影響美觀等。這些細(xì)小瑣碎的違法事項(xiàng)成為城管執(zhí)法和社區(qū)治理的共同難題。

建設(shè)前城管可以開具行政處罰單，責(zé)令停止施工、限期整改和恢復(fù)原狀，如果執(zhí)法對(duì)象不聽從，城管能使用的最高行政處罰手段是暫扣施工工具和查封施工現(xiàn)場。如果執(zhí)法對(duì)象撕毀封條繼續(xù)施工，實(shí)際上違反了治安秩序，從法律上來看公安就要介入管理。但實(shí)踐中公安很少介入， 至少城管反映沒有產(chǎn)生實(shí)際效果，最后違建都落成了。違法建設(shè)一旦完成，要想拆除就比較困難了，需要縣（區(qū)）政府授權(quán)責(zé)成有關(guān)部門行使行政強(qiáng)制拆除權(quán)。在業(yè)主違法建設(shè)施工的過程中對(duì)其進(jìn)行制止的難度相對(duì)較小，但是違建一旦落成再強(qiáng)制拆除，遭遇執(zhí)法對(duì)象強(qiáng)烈反抗的可能性大， 因?yàn)闃I(yè)主的違法利益損失比較大。城管能強(qiáng)制拆除的很少，最多只能集中資源強(qiáng)制拆除極少數(shù)被投訴得比較激烈或業(yè)主相對(duì)配合的違建，絕大部分違建都無法拆除。

二、社區(qū)空間性質(zhì)與執(zhí)法

從執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象的互動(dòng)過程出發(fā)，可以將一線執(zhí)法的空間分為窗口空間、街頭空間和社區(qū)空間。不同于街頭空間的開放性和流動(dòng)性特征，社區(qū)空間是相對(duì)封閉和靜止的。社區(qū)空間內(nèi)的執(zhí)法，需要執(zhí)法者主動(dòng)深入社區(qū)空間，此時(shí)被執(zhí)法者掌握了一定的主動(dòng)權(quán)。城管無法自由進(jìn)入有門禁系統(tǒng)的社區(qū)空間，對(duì)社區(qū)空間內(nèi)的違建信息就無法及時(shí)直接發(fā)現(xiàn)，需要依賴社區(qū)內(nèi)部的物業(yè)公司、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)或者業(yè)主的反映間接獲取。城管作為執(zhí)法部門如何有效地與社區(qū)對(duì)接，有無及時(shí)發(fā)現(xiàn)違建信息，將對(duì)違建治理結(jié)果產(chǎn)生直接影響。也就是說，部門執(zhí)法的效果依賴于屬地管理的成效，即屬地管理原則中的村（居）委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司對(duì)違建的及時(shí)勸阻、發(fā)現(xiàn)和上報(bào)義務(wù)。

社區(qū)空間的違建大致分為兩類：一是城中村或城郊村的謀利型違建，即建房不是為了實(shí)現(xiàn)自己居住的功能，而是改變房屋使用用途，要么是為了獲取征地拆遷補(bǔ)償，要么是為了出租物業(yè)獲取級(jí)差地租等，內(nèi)生的是地租經(jīng)濟(jì)；二是城市社區(qū)內(nèi)部的生活型違建，居民違建主要是為了擴(kuò)大居住空間，便利自己的生活，如樓頂違建、陽臺(tái)改造、架設(shè)雨棚等。

三、源頭治理與末端治理

在行政權(quán)力的鏈條中，行政執(zhí)法處罰權(quán)屬于下游或末端，規(guī)劃和審批則屬于上游。一位城市管理監(jiān)督股的城管說，一個(gè)小區(qū)的規(guī)劃很重要，新建商品房小區(qū)的功能規(guī)劃較為合理，能夠滿足居民的需求，違法建設(shè)就會(huì)少。反之，一個(gè)小區(qū)的功能規(guī)劃不合理，如開發(fā)商為了小區(qū)樓盤賣個(gè)好價(jià)格，純粹為了美觀而忽略了實(shí)用性，導(dǎo)致居民在日常生活中不便，就容易導(dǎo)致居民進(jìn)行違法建設(shè)，如違法室內(nèi)裝修或陽臺(tái)改造等。因此，商品房小區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)能否有效地滿足居民的內(nèi)生需求，與居民的違法行為數(shù)量有直接的關(guān)聯(lián)。作為源頭的城市小區(qū)空間規(guī)劃是否合理，將直接影響作為末端的城管執(zhí)法工作量和難度。這是源頭治理與末端治理的矛盾。

而且在頂樓違章搭建，樓梯是設(shè)置在室內(nèi)的，要想行政強(qiáng)制拆除，必須進(jìn)入違法業(yè)主的戶內(nèi)。城管在去執(zhí)法時(shí)，業(yè)主不在家或者拒不開門，城管便沒有辦法拆除。這個(gè)時(shí)候就需要聯(lián)合執(zhí)法，如聯(lián)合公安部門執(zhí)法，有公安部門一起上門的話，對(duì)違法業(yè)主還是有一定的威懾力，至少業(yè)主會(huì)開門。但是聯(lián)合執(zhí)法的成本較高，要看公安等其他部門的配合力度。關(guān)于違建執(zhí)法困境值得關(guān)注的重點(diǎn)有：

（1）對(duì)于窗口空間、街頭空間、社區(qū)空間的執(zhí)法，不同的空間內(nèi)行動(dòng)主體的主動(dòng)權(quán)不同；

（2）城管的有限資源和選擇性執(zhí)法，空間的配置，主次干道—背街小巷—社區(qū)依次減弱的空間執(zhí)法力量的配置；

（3）社區(qū)內(nèi)部的治理，物業(yè)公司的前置治理和司法救濟(jì)的困境，城管和社區(qū)的對(duì)接；

（4）謀利型違建與生活型違建的邏輯不同，理解其執(zhí)法困境的根源在于利益結(jié)構(gòu)的生成和博弈。

街巷之間

作者：張雪霖

出版時(shí)間：2025年3月

廣西師范大學(xué)出版社 新民說

作者簡介：

張雪霖，華中科技大學(xué)博士，現(xiàn)為武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院副研究員，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。長期從事城市與鄉(xiāng)村社會(huì)調(diào)查，研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)學(xué)與鄉(xiāng)村治理。

內(nèi)容簡介：

隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，城市基層組織逐漸成為中國城市治理體系的特色，更成為理解我國城市社會(huì)秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵切入口。

在本書中，作者充分利用在南京、上海、深圳等各大城市社區(qū)街道獲得的田野經(jīng)驗(yàn)，記述了我國城市街道、社區(qū)以及居委會(huì)工作現(xiàn)狀，進(jìn)一步剖析目前存在的“城市治理”問題，就如何激活居民自治、激發(fā)社會(huì)活力，從而在政府和社會(huì)之間形成有效互動(dòng)的論題展開充分探討。借此觀察與研究，希望能夠加強(qiáng)基層治理能力建設(shè)，這對(duì)于我國社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，具有極其重要的意義。

- End -

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