四年前，我寫過一篇《》，側重于從公民的立場出發，介紹申請政府信息公開的具體流程及實操建議。四年后的現在，之所以要對指南進行更新，一方面是因為，過去幾年自己積累了更多的關于申請政府信息公開的實務經驗，對于整個申請程序中可能涉及的一些操作細節、申請結果以及反駁理由，有必要做進一步的說明與完善；另一方面則是因為，《行政復議法》在2023年進行了修訂，此次修法雖然并不會直接影響申請政府信息公開的具體流程，但新法從救濟程序層面針對政府信息公開案件增設了特別規定，尤其是將大多數該類爭議納入了“復議前置”的范疇，進而直接改變了權利救濟的啟動路徑，因此有必要進行相應的補充與介紹。

初版《指南》一共分為三個部分：在第一部分，首先闡釋政府信息公開的兩個基礎概念；在第二部分，再詳細講解申請政府信息公開的具體實操流程；在第三部分，則分析我們所可能得到的申請結果以及相應的反駁理由。此次修訂，一方面是結合過去幾年的實務經驗，對初版的三個部分進行了不同程度的完善；另一方面，是新增了第四部分，重點論述在對申請結果不滿的情況下，該如何進行相應的權利救濟。

普及“政府信息公開”制度，是我撰寫《政府信息公開申請指南》的主要目的，這是一件頗“費力不討好”的事。事實上，“政府信息公開”在法律實務中一直屬于一個相當小眾的領域——因“民告官”是眾所周知的困難，行政法的實務價值相當受限，所以在法學院的課程當中，“行政法”本就處于一個相當邊緣的位置；而在“行政法”課程當中，“政府信息公開”又處于一個更加邊緣的位置，其教學深度往往流于形式，很多時候老師只是一筆帶過。也因此，大多數法律人都并沒有申請政府信息公開的實操經驗，甚至于很多法學生可能根本就沒聽說過“政府信息公開”這一法律概念。

值得一提的是，實務中政府信息公開案件其實并不算少，只不過，其中大多數都與“征地拆遷”相關——被征收人通過申請政府信息公開的方式，要求行政機關公開征地批文、補償方案等文件，以獲取征拆相關的政府信息，同時也作為一種向行政機關施壓的手段。在這個意義上可以說，大多數申請人的根本動因，還是在于追求“經濟性”的利益，而非純粹為了行使某種“政治性”的公民監督權利。

過去幾年，自己也曾以“申請政府信息公開”的方式介入一些公共事件，將其作為一種社會參與的路徑。在此過程中，又與更多朋友有了更多的交流，更讓自己開心的是，通過這些公共參與和個案傳播，也讓更多人了解到了“申請政府信息公開”這一法律工具。政府信息公開制度的設立初衷，便在于保障公民權利，促進民眾參與及社會監督。希望有更多人能了解并運用這一制度，以此行使自身公民監督的權利，作為一種推進法治進程的公民實踐，它其實足夠簡單，幾乎人人可做。

再次歡迎大家與我溝通交流【我的微信號是：lawpoetry0309】，以便于我之后進一步的豐富完善。感謝諸位。

文｜顏森林

2025/4/30

本文較長，特制作思維導圖如下（高清PDF版思維導圖可通過點擊文末“閱讀原文”獲取）：

正式展開正文以前，需要說明的是——從廣義上，政府信息公開屬于行政法的范疇，所以自然與廣義的行政法相關，如行政處罰法、行政復議法、行政訴訟法等法律的規定也適用于申請政府信息公開的過程當中，當然，這就并非本文的重點了；而就狹義而言，對于政府信息公開的具體規定主要體現在《政府信息公開條例》當中，這也是我們尤其需要關注的一部行政法規。《政府信息公開條例》于07年發布（08年5月正式實施），此后，19年又進行了一次修訂，然后適用至今。本文中，19年版《政府信息公開條例》簡稱為“條例”，07年版《政府信息公開條例》簡稱為“舊條例”。

01/

基礎概念

要想有效地申請政府信息公開，首先我們需要明確一件事情——我們應該向哪個“主體”申請公開什么“政府信息”？基于此，我們有必要先弄清兩個基本概念——第一，什么是“政府信息”；第二，什么是政府信息公開的“主體”。

（一）“政府信息”是什么？

根據條例第二條之規定：“本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”但上述對“政府信息”概念的定義似乎還是過于抽象，其實簡單來說，“政府信息”就是行政機關在履行法定職能的過程中所掌握的信息，而這些信息，往往又是以各類文件的形式被記錄下來，所以申請政府信息公開往往也就意味著申請公開相關文件。例如，行政機關在日常工作當中，會產生各種開銷，對于這些開銷的明細，政府部門有義務進行記錄并公開，以便于群眾監督，所以公民自然有權要求某個行政機關公開其開銷的決算信息，比如《三公經費支出決算表》；又如，行政機關在做出具體行政行為的時候，一般均需要制作相應的行政文件，比如行政機關若要實施行政處罰，則需出具相應的行政處罰決定書，對該行政處罰決定書，公民一般也有權申請公開……

在法律實務當中，由于社會生活的多樣性與復雜性，政府信息的具體類型也具有開放性特征，難以通過列舉方式予以窮盡。作為公民一方，我們其實也并不需要依照過于嚴苛死板的要求去理解“政府信息”的內涵。我們只要認為依照某行政機關的法定職能，某種信息可能被該行政機關所掌握，那么我們就可以依法提出請求公開相關信息的申請。進而將判斷的責任轉移給行政機關或法院，在最壞的結果下，大不了就是被告知不屬于政府信息。

（二）政府信息公開的“主體”

條例第四條規定：“各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度。”很顯然，負責政府信息公開的主體主要是各級行政機關，包括各級人民政府（如成都市人民政府）及政府部門（如成都市教育局）。與此同時，依據條例第五十四條規定， “法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”（如證監會）也屬于政府信息公開的主體；此外， 依據條例第五十五條規定，“與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位”（如公交公司）也負有 公開其在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的法定義務，值得一提的是，此處雖然規定在《政府信息公開條例》當中，但嚴格來說，這些信息已并非“政府”信息，對此通常也會有相關的特別規定。

總體而言，政府信息公開的主體主要還是各級行政機關。此外，公安系統屬于比較特殊的一例，因為公安既屬于行政機關又屬于刑事機關，所以如果我們要向公安機關申請政府信息公開，就只能針對其作為行政機關職能的部分，比如我們可以申請公安公開其作出的行政處罰決定書，但無權要求其公開刑事卷宗。

而要做到有效地申請政府信息公開，我們就要找準掌握該政府信息的具體主體。依據條例第十條的規定，我們可以遵循“誰制作，誰公開”“誰保存，誰公開”的原則，進而向該確定主體提出具體的申請。比如如果我們通過新聞了解到某公安局做出了一個行政處罰，既然該行政處罰決定是由該公安局所作出的，那么自然也是由其所制作的，其也就負有公開的義務，我們自然也就可以向該公安局申請公開相應的行政處罰決定書。

與此同時，我們還可依據行政機關的職能范圍來確定相關政府信息的公開主體。根據“政府信息”的定義，政府信息是行政機關在履行行政管理職能過程中形成的信息，因此行政機關需要公開的“政府信息”往往與該機關的職能直接相關。例如，在征地拆遷領域，相關的政府信息便可能涉及多個政府部門，各個政府部門都有其對應的職責，所掌握的政府信息也不盡相同——涉及國民經濟和社會發展規劃、重大建設項目的立項批復等政府信息，通常應向“發展和改革部門”提出申請；涉及集體土地征收、國土空間規劃等政府信息，通常應向“規劃和自然資源部門”提出申請；涉及國有土地上房屋征收與補償、棚戶區及舊城改造等政府信息，通常應向“住房和城鄉建設部門”提出申請。

值得注意的是，就算申請的行政機關主體錯誤，現行法律體系也具有一定的容錯機制。條例第三十六條第（五）項的規定：“所申請公開信息不屬于本行政機關負責公開的，告知申請人并說明理由；能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。”即便我們申請的主體錯誤，行政機關也還負有向我們告知正確主體的義務，也就是說，如果行政機關試圖以“主體錯誤”為由駁回我們的申請，那么我們同時也可以依據條例第三十六條要求該行政機關明確告知正確的行政機關，以便于我們后續另行申請。

02/

實操流程

當我們明確了“向哪個主體申請公開什么政府信息”過后，就可以開始進入實際的申請流程了。

（一）準備申請材料

1、申請材料=“申請表/書”+“申請人身份證明”

要申請政府信息公開，首先肯定需要準備一份申請材料。可以是《政府信息公開申 請表》的形式，也可以是《政府信息公開申請書》的形式。此外，19年《政府信息公開條例》修訂后，還增加了在政府信息公開申請里提供申請人身份證明的要求，所以申請時通常還需要提供一份身份證明，如果是線下提交，就是身份證復印件；若是線上提交，則通常是通過網絡上傳身份證正反面照片。

簡單來說，申請材料=“申請表/書”+“申請人身份證明”。

需要注意的是，根據條例第二十九條之規定：“政府信息公開申請應當包括下列內容：（一）申請人的姓名或者名稱、身份證明、聯系方式；（二）申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機關查詢的其他特征性描述；（三）申請公開的政府信息的形式要求，包括獲取信息的方式、途徑。”因此，“申請表/書”當中，必須寫明申請人的姓名、身份證號（身份證復印件作為附件提交）、聯系方式（如電話號碼、電子郵箱）；同時應盡量精準地描述申請公開的政府信息；此外還需寫明獲取信息的方式，例如在行政機關提供的“申請表”模板當中，通常有一欄為“獲取政府信息的方式”，通常至少包括“郵寄”與“電子郵件”，根據自身需要選擇即可。

申請表通常可以在各行政機關官網的政府信息公開“依申請公開”網頁處下載，如果是在線提交，一般還可以在線上直接填寫，按要求填寫好即可。以下為一份官方的申請表模板：

▲政府信息公開申請表格式

申請書則主要分為“主體”“申請公開事項”“事實與理由”三部分，這里需要強調的一點是，政府信息是“以公開為原則，以法定不公開為例外”，所以在申請書的“事實與理由”部分，我們通常可以援引條例的第十三條來強調除法定不公開的情形外，政府信息原則上均應公開，此外一般還可以援引條例的第十九條、第二十條，以強調行政機關應主動公開的情形，最后，再引用條例第二十七條，以表明公民有申請公開的權利。

以我之前寫過的一份申請書為例，申請書格式大致如下：

▲政府信息公開申請書格式

2、申請表與申請書各有特點，可二選一

申請表與申請書二選一提交即可，就申請的法律效果來看，兩者并無差別。兩者略有差異的地方在于——申請表會更加簡潔，填寫起來也更為簡單，只需直接寫明所需的政府信息即可；申請書相對而言則更為復雜，但與此同時，這也為申請人提供了更廣闊的說理空間，你可以在申請書中充分闡述申請公開信息的理由，以及表達個人對相關政府信息的見解和觀點，輸出更多的個人意見，這有助于行政機關更全面地理解你的申請意圖，從而更精準地進行信息檢索和公開。

3、對政府信息的描述須具有明確的指向性，用“陳述句”而非“疑問句”

此外，這里需要重點提醒的一點是——在提出我們所要求公開的政府信息時，應當是針對“特定”的政府信息提出請求，在表達上，也應當是“陳述句”，而不要是“疑問句”。如果我們是以提問的形式提出請求，行政機關很可能會依據條例第三十九條，認定我們提出疑問的行為屬于“申請人以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動”，而后以“不作為政府信息公開申請處理”為由駁回我們的信息公開申請【這是我親身遭遇過的情形，大家切記！實務中也有相當數量的信息公開申請是以此為由被駁回的】。

再強調一遍，在提出信息公開的請求時，我們應清晰地說明我們欲申請公開的具體事項，它應指向特定的政府信息，最好能夠寫明所申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機關查詢的其他特征性描述，而不是模糊不定地拋出疑問或提出質疑。

以我此前申請“反拐行動”相關政府信息公開為例【參見《》一文】，在此事件當中，我申請公開的政府信息具體包括“反拐行動”相關的實施細則、各年度實施方案以及考核結果，相應的文件依據是國務院發布的《中國反對拐賣人口行動計劃（2013—2020年）》（簡稱《行動計劃》），根據《行動計劃》“保障措施”一章的規定，“縣級以上地方政府要逐級建立協調機制，組織協調和督導檢查反拐工作，并制定本地區《行動計劃》實施細則和年度實施方案。”“將反拐工作納入社會管理綜合治理考核范疇以及相關部門、機構的目標管理和考核體系，考核結果送干部主管部門，作為對相關領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。”基于前述《行動計劃》的規定，各級政府便負有制定本地區《行動計劃》實施細則、年度實施方案，以及確定考核結果的法定義務，這些信息便屬于各級政府在履職過程中需要制作的政府信息（暫且不論行政機關是否需要公開這些政府信息，但其至少應當制作這些政府信息）。由此可見，在我援引國務院發布的《行動計劃》作為文件依據的情況下，我所提出的“申請公開事項”也就具有了明確的指向性，這樣的表達更為專業，也更有利于行政機關進行答復。

4、區分“政府信息公開”與“信訪”

而對于疑問或質疑，我們應通過“信訪”的形式提出，比如向相關的行政機關進行咨詢，又或者通過向各級人民政府的公開信箱投遞“信件”的形式反映我們的問題、提出我們的質疑、給出我們的建議、表達我們的訴求、進行投訴舉報等等。比如以下便為成都市政府的“市長信箱”，有相關的問題可以通過這條途徑反映：

▲成都市政府官網的“市長信箱”頁面

還需要說明的是——“政府信息依申請公開”與“市長信箱”屬于兩條不同的路徑，前者屬于“政府信息公開”的范疇，由《政府信息公開條例》調整；后者則屬于“信訪”的情形之一，由《信訪條例》所規定。兩者各有其用途，有時候，我們可以雙管齊下，通過兩者的配合運用，以更好地實現我們的訴求，但有效運用的前提是不要將兩者混淆。在此可舉例說明——“請求公開張三的行政處罰決定書”，這是政府信息公開申請的正確提法；而“請問張三是否被行政處罰了？”就大概率會被認定為信訪了。

5、申請政府信息公開無須再說明用途

此外，19年《政府信息公開條例》修訂后，刪去了舊條例中申請人須“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”才可以申請獲取相關政府信息的規定，也就是說，現在申請政府信息公開已經不再要求申請人說明申請相關政府信息的用途。如果有些申請表里仍有此要求，我們隨意簡單說明一下便是，或者就干脆說自己是在行使公民的知情權、監督權。簡而言之，用途不重要，沒用途也可申請。

6、不必僵化地遵守“一事一申請”原則

最后有必要解釋一下“一事一申請”原則。實務當中，往往存在“一事一申請”的說法，根據《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》的規定，對一些要求公開項目較多的申請，可以按照“一事一申請”的原則來處理，即一個政府信息公開申請只對應一個政府信息項目。

但事實上，“一事一申請”原則所針對的，主要是“一個申請要求公開分屬多個行政機關制作或保存的政府信息，有的申請公開的信息類別和項目繁多”的情形。而如果你的一份申請中涉及同一事項有關的多項政府信息（例如你想了解與“反拐行動計劃”相關的多項政府信息），且這些政府信息的公開主體屬于同一行政機關的，那么我仍建議就在同一份《政府信息公開申請》當中一并提出，這樣我們就不必重復準備幾份申請材料，有利于提高我們的申請效率，對此，其實《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》也有相應規定：“對將申請公開的政府信息拆分過細的情況，即申請人就一個具體事項向同一行政機關提出多個內容相近的信息公開申請，行政機關需要對現有的信息進行拆分處理才能答復，受理機關可要求申請人對所提申請作適當歸并處理。”而如果最終受理機關確實要求申請人按照“一事一申請”原則進行調整，屆時我們再配合調整即可。

當然，如果你申請公開的政府信息確實數量較多，涉及多個類別，乃至受理機關都不盡相同，那么最好還是就每項政府信息單獨提出相應的《政府信息公開申請》，如果你使用的是“申請表”的格式，這并不會增加你太多的工作量。

（二）提交申請

在準備好申請材料之后，就可以開始著手提交申請了。

根據《國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室關于政府信息公開申請接收渠道問題的解釋》的規定，“當面提交”與“郵政寄送”是政府信息公開申請的基本渠道。但除此之外，為進一步便利申請人，也鼓勵行政機關根據自身實際，開通傳真、在線申請、電子郵箱等多樣化申請接收渠道。在互聯網日益高速發展的今天，大多數行政機關也已經開通了線上的申請渠道（通常是在相關行政機關官網的“政府信息依申請公開頁面”），所以在“當面提交”與“郵政寄送”之外，我們一般還可以通過“線上提交”的形式提出我們的信息公開申請。

對此，我建議在提交申請之前，先前往行政機關官網的“政府信息依申請公開”頁面，查看該行政機關關于申請政府信息公開的具體程序性要求。根據條例第十二條之規定，行政機關需要編制自身的“政府信息公開指南”，指南中須包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式和政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、互聯網聯系方式等內容。從中你通常可以了解到該機關的申請渠道、政府信息公開工作機構（通常為“辦公室”）、辦公地址、聯系電話等信息。需要注意的是，結合我過往的實務經驗來看，不同行政機關的“申請渠道”可能存在很大差別：有些機關只能郵寄申請，有些機關則還可以線上申請，以各機關的具體要求為準。

鑒于“當面提交”通常太費時費力，所以我的建議是“線上提交為主，郵政寄送為輔”。對于已開通線上申請渠道的行政機關而言，優先考慮線上提交的形式提出申請；而對于一些暫未開通線上渠道的行政機關來說，也就只能依靠郵政寄送了（對于郵寄寄送的相關要求及收件信息，具體以該機關“政府信息公開指南”所公示的信息為準）。此外，鑒于線上申請通常為“申請表”的形式，其格式很固定死板，若你想在申請材料當中進行更多的觀點表達，也是可以考慮通過線下寄送“申請書”的形式提出申請。當然，為保險起見，可以考慮雙管齊下，線上線下同時進行：

▲成都市政府官網的“政府信息依申請公開”頁面

如圖，以上是成都市政府官網的“政府信息依申請公開”頁面，在線按要求填寫好，提交即可。

如果是線下郵寄申請材料，郵寄一般是用EMS，行政機關的地址信息很容易就能搜到，于郵單收件人處填寫好即可。同時可以提醒一下的是，政府信息公開的工作一般是由該行政機關的“辦公室”部門處理（具體以該機關“政府信息公開指南”所公示的信息為準），故郵寄時也可以在函件信封上注明“《政府信息公開申請》，交由辦公室處理”的字樣。在填寫郵寄單時，注意備注好是《政府信息公開申請》，寄出后，也要注意保存好相應的郵寄單。通過查詢郵寄信息我們可以得知行政機關是何時簽收的申請材料，并以此作為法定答復期限的起算時間。

除了線下郵寄可能會產生一些打印及郵寄費用，申請的行為本身一般不會產生任何費用（除非頻率很高，數量很多，具體可自行查閱《政府信息公開信息處理費管理辦法》）。提交后，等待答復即可，根據條例規定，未延期的情況下，法定最長答復期限是20個工作日，通常也就是四周時間。

03/

申請結果

那么對于我們所提出的政府信息公開申請，我們最終可能收到行政機關怎樣的答復呢？條例第三十六條列舉了以下七種情形。

對政府信息公開申請，行政機關根據下列情況分別作出答復：

• （一）所申請公開信息已經主動公開的，告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑；

• （二）所申請公開信息可以公開的，向申請人提供該政府信息，或者告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑和時間；

• （三）行政機關依據本條例的規定決定不予公開的，告知申請人不予公開并說明理由；

• （四）經檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在；

• （五）所申請公開信息不屬于本行政機關負責公開的，告知申請人并說明理由；能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式；

• （六）行政機關已就申請人提出的政府信息公開申請作出答復、申請人重復申請公開相同政府信息的，告知申請人不予重復處理；

• （七）所申請公開信息屬于工商、不動產登記資料等信息，有關法律、行政法規對信息的獲取有特別規定的，告知申請人依照有關法律、行政法規的規定辦理。

對于我們提出的《政府信息公開申請》，除非行政機關完全不作為（逾期不答復），否則行政機關通常都會給我們回復《政府信息公開申請答復書/告知書》。依照我個人的經驗以及相關案例的檢索，行政機關的處理方式及相關理由主要有以下類型，我在此進行列舉，并逐一進行評析：

（一）逾期不答復

對于政府信息公開申請，根據條例第三十三條第二款之規定，行政機關應當自收到申請之日起20個工作日內予以答復（注意，此處是工作日而非自然日，不包括節假日及休息日），如果行政機關需要延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意并告知申請人，且延長的期限最長不得超過20個工作日。

也就是說，自收到政府信息公開申請之日起20個工作日內，行政機關要么應當答復我們，要么應當告知我們需要延長答復期限；而如果行政機關告知需要延長答復期限的，延長的期限也不得超過20個工作日，在這延長的20個工作日內，行政機關就必須給我們答復。

需要注意的是，根據條例第三十三條第三款之規定，行政機關征求第三方和其他機關意見所需時間不計算在前款規定的期限內。通常情況下，此類征求意見所需時間不會超過15個工作日，并且，如果因征求意見導致答復期限順延的，行政機關也應主動向申請人說明情況，避免因信息不對稱導致申請人對答復期限產生誤判、引發爭議。

當行政機關逾期未答復時，就構成行政不作為，我們便可以申請行政復議：請求確認行政機關逾期不答復申請人政府信息公開申請的行為違法，并責令行政機關限期答復申請人的政府信息公開申請。

（二）向申請人提供相關政府信息或告知獲取方式

最順利的情況下，行政機關會向我們提供我們所申請的全部政府信息，一般可以通過線下郵寄紙質材料或線上郵件發送電子材料的形式向我們提供。具體采用何種形式，如前所述，我們可以在申請材料當中向行政機關提出自己的要求（如“郵寄”或“電子郵件”）。

而如果我們所申請公開的政府信息行政機關此前已經主動公開的，依據條例第三十六條第（一）項規定，那么行政機關不會再重復向我們提供，與此同時，行政機構仍需要告知我們獲取該政府信息的方式與途徑。

（三）依據條例第三十六條第（三）項，答復“決定不予公開”

“決定不予公開”可以說是實務當中行政機關用得最多的答復理由之一，相關的理由更是五花八門。“決定不予公開”又可具體細分為“絕對不予公開”（對應條例第十四條）、“相對不得公開”（對應條例第十五條）、“酌定不予公開”（對應條例第十六條），此處有必要進行更細致的分析介紹：

1、依據條例第十四條，以“涉及國家秘密”為由不予公開

一般而言，以“涉及國家秘密”為由拒絕公開相關政府信息其實很難具有說服力。對于相關政府信息是否屬于“國家秘密”的認定，應當依據《保守國家秘密法》第九條的規定進行嚴格限定，否則該理由便很可能被濫用。首先，政府信息公開制度建立的目的便是為了提高政府工作的透明度，保障公民的知情權、監督權，所以原則上對于政府信息都應予以公開；其次，誰有權認定某個政府信息是否屬于國家秘密？是被申請的行政機關自身嗎，倘若當真如此，行政機關自己做自己的裁判，則政府信息公開制度在很大程度上便可能被架空。故此，行政機關對“涉及國家秘密”理由的適用應當慎之又慎，應該盡量少用乃至不用。

2、依據條例第十四條，以“危及三安全一穩定（國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定）”為由不予公開

尤其在涉及群體性事件的情況下，這是經常被援引的理由，征地拆遷領域尤為明顯。但就如“國家秘密”一樣，這幾個也是相當抽象的理由，應該少用乃至不用，否則會架空整個政府信息公開制度，行政機關應當對 “三安全一穩定” 理由進行嚴格舉證，不得濫用自由裁量權。在反駁的要點上：一方面，我們可以強調公共利益的優先性，若公開信息涉及重大公共利益（如公共安全、環保、民生等），即使存在一定風險，也應優先保障公眾知情權，公眾知情權可能遠大于潛在風險；另一方面，我們可以援引“比例原則”，即使行政機關認為公開可能危及“三安全一穩定”，也需證明其拒絕公開的決定是“最小損害”方式，例如，是否可以通過部分公開（如刪除敏感部分）的方式來平衡公眾知情權與安全需求。

3、依據條例第十五條，以“涉及個人隱私”為由不予公開

對于政府信息涉及第三方的情形，行政機關一般會以涉及個人隱私為由拒絕公開。對此，我們通常可以以相關政府信息涉及“公共利益”為由進行抗辯，主張不公開相關政府信息會對公共利益造成重大影響，“讓渡部分個人信息”有利于保障公眾知情權與監督權；并且，在技術層面，對于包含個人隱私內容的政府信息，也可以進行脫敏處理（例如隱去當事人身份證號、住址等信息）或區分處理之后再進行公開，而非一味不予公開；同時，對于第三方為公眾人物的情形，我們還可以主張公眾人物的個人隱私往往較普通人會受到更多限制，故行政機關不應以涉及個人隱私為由拒絕公開相關政府信息。比如如果某明星遭受了行政處罰，但行政機關又以涉及個人隱私為由拒絕公開相關的行政處罰決定書，那么我們就可以提出上述理由進行反駁。

4、依據條例第十六條第一款，以“屬于內部事務信息”為由，不予公開

行政機關的內部事務信息，通常包括公務員招錄考核、內部獎懲決定、辦公設備采購計劃、內部培訓材料等信息，內部事務信息的核心要點在于，其僅涉及內部管理而不對外部直接產生法律效力。在反駁的理由上，我們依舊可以強調某些信息涉及公共利益、具有公共屬性，故應依據條款第十九條“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”之規定，予以公開。例如，行政機關內部針對某些重大事項的考核結果，其雖屬于“人事管理”相關的信息，但出于保障公眾監督權、知情權的必要，也應予以公開。

5、依據條例第十六條第二款，以“屬于過程性信息”為由，不予公開

關于何謂過程性信息，始終存在相當大的討論與爭議，而在政府信息公開實務當中，“過程性信息”又確實已經成為行政機關拒絕公開相關政府信息的慣用理由。的確，行政機關在作出具體行政行為的過程當中，也許會經歷不同階段，對于這些階段性的信息，考慮到行政行為尚未完成，提前公開可能會影響行政機關依法獨立進行行政決策，所以一般確實不宜公開。但至少，對于最終形成決定的文件，不應當認定為屬于過程性信息，理應予以公開。

（四）依據條例第三十六條第（四）項，答復“政府信息不存在”

的確，不是公民所申請的任何政府信息都確實存在。但至少，對于行政機關所作出的具體行政行為，一般均需要形成相應的行政文件，這是對行政權力進行約束、防止權力濫用的必然要求，而如若行政機關作出某個具體行政行為而又無相關的行政文件予以支撐，很大程度上即可推知該行政行為的作出不符合法定程序，例如一個行政機關實施了行政處罰，但又無相應的行政處罰決定書，即可推知該行政處罰的作出存在程序違法。同理，假如根據法律法規的規定或政策性文件的要求，行政機關負有制定特定文件的法定職責，在我們向行政機關申請公開該特定文件的情況下，若行政機關答復說“政府信息不存在”，那么也可推知該行政機關存在行政不作為之嫌。此外，行政機關在作出信息不存在的答復時，亦應提供合理說明以佐證其結論。

（五）依據條例第三十六條第（五）項，答復“不屬于本行政機關負責公開”

如果我們所申請公開的政府信息，不屬于被申請行政機關負責公開的，在此情況下，行政機關也有義務向申請人進行告知并說明理由，并且，如果被申請人能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，還須告知申請人該行政機關的名稱與聯系方式。因此，在《政府信息公開申請書》最后，我通常都會加上一段話：“倘若申請人所申請公開信息不屬于被申請人負責公開的，應當根據《政府信息公開條例》第三十六條第（五）項之規定，明確告知申請人并說明理由；能夠確定負責公開該政府信息的行政機關的，應告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式，以便申請人后續另行申請。”

（六）依據條例第三十六條第（六）項，答復“不予重復處理”

這主要是針對同一申請人多次申請公開相同政府信息的情況，如果確實存在重復申請的行為，那么行政機關也確實可以不予重復處理。當然，這是針對“同一”申請人而言，如果是“不同”申請人提出相同的政府信息公開申請，那么對于每一位申請人，行政機關仍需要逐一進行答復。在某些群體性事件當中，便存在組團申請政府信息公開進行施壓的情形。

（七）依據條例第三十六條第（七）項，告知申請人依照有關規定進行辦理

工商、不動產登記資料等信息，屬于特定行政管理領域的業務查詢事項，涉及個人或法人的財產權益和隱私信息，因此有相應的特別規定，對此，行政機關可依據條例第三十六條第（七）項規定進行答復，告知申請人依照有關規定進行辦理。

（八）依據條例第三十五條，答復“不予處理”

根據條例第三十五條規定，對于申請數量或頻次明顯超出合理范圍，行政機關可要求說明理由，理由不成立的，可不予處理。這主要是針對申請人濫用申請權的情形，不過，實務中對于如何界定申請數量和頻次的“合理范圍”，尚缺乏統一標準，通常需要結合具體情況“一事一議”，而非簡單以數量論。與此同時，《政府信息公開信息處理費管理辦法》第四條為“合理范圍”的實務判斷提供了一點參考依據，該條規定：“同一申請人一個自然月內累計申請10件以下（含10件）的，不收費。”從反向解釋可推知，“一個月內不超過10件”的申請數量與頻次屬于行政機關可合理承受的范圍。這一標準雖非直接規范申請權的邊界，但客觀上為申請人劃定了一條“合理范圍”的行為界限，因此我通常建議政府信息公開的申請頻率最好“一個月內不超過10件”。

（九）依據條例第三十九條，答復“申請公開的內容屬于咨詢、詢問，不屬于政府信息公開申請”

如前所述，我們在提出信息公開的請求時，一定要注意“信訪”與“政府信息公開”兩條途徑的差異。我們一定要運用陳述句，清晰地說明我們想申請公開的具體事項，它需要指向特定的政府信息，而不要通過疑問句的形式去提出疑問或者質疑。否則便很可能被行政機關以“申請人是在提出詢問、咨詢”“申請人是以政府信息公開申請的形式進行信訪、投訴、舉報等活動”為由駁回我們的申請。

（十）認為不屬于條例第二條規定的政府信息范圍，不予提供

行政機關提供政府信息的前提，是相關信息確實屬于“政府信息”的范圍。根據條例第二條的定義，政府信息是指行政機關在履行“行政管理”職能過程中形成的信息，如果相關信息不是履行“行政管理”職能時形成的，也就不屬于政府信息公開的范圍。通常來說，類似的情況最可能發生在公安部門，因為公安既屬于行政機關又屬于刑事機關，如果我們申請公開的信息屬于公安機關在履行“刑事”職能過程中形成的信息（如刑事卷宗中的材料），也就不屬于政府信息的公開范圍。

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救濟程序

在前文部分，我已詳細梳理了行政機關對于《政府信息公開申請》可能的處理方式及相關依據，同時對各類處理方式進行了法律評析。在最理想的情況下，我們能夠獲取到自己想要的政府信息，但除此之外，倘若申請過程遭遇阻礙，或對申請結果存在異議，屆時我們就只能進一步通過行政復議或行政訴訟的途徑主張權利救濟，上文所作的相關法律評析，或許就可作為復議及訴訟時我們能夠用以反駁行政機關的理由。

需要說明的是，行政復議及行政訴訟作為行政救濟程序，其內容極其專業且龐雜，遠非本文所能夠承載，且其屬于行政法領域的普適性制度安排，也本無必要在一份“政府信息公開申請指南”中進行單獨介紹。也正因如此，我在初版指南當中并未就行政救濟程序做深入介紹。

但正如文章開頭所述，此次之所以要新設這部分內容，主要是因為《行政復議法》在2023年進行了修訂，新法增設了與政府信息公開案件相關的特別規定，進而可能會影響到申請政府信息公開后續的權利救濟，基于此，本文雖以信息公開申請實務操作為核心，但也有必要對新法涉及的程序要點進行簡要提示，以避免大家在尋求權利救濟的過程當中走不必要的彎路。

（一）復議前置擴大化及適用爭議

行政救濟程序主要包括行政復議與行政訴訟，“行政復議”是一種“準行政訴訟”的救濟程序，與“行政訴訟”高度類似；同時二者又存在程序上的銜接，對于大多數行政復議案件而言，若我們對復議結果不服，還可進一步提起行政訴訟。

具體到政府信息公開領域，在23年《行政復議法》修訂之前，對于政府信息公開案件的救濟程序，遵循“自由選擇”的原則，申請人既可選擇申請行政復議，也可選擇直接提起行政訴訟，本沒有任何爭議。但在23年《行政復議法》修訂以后，不少政府信息公開案件被納入了“復議前置”的范疇，即必須先申請復議，對復議決定不服才能提起行政訴訟。此處暫且不論此項調整背后的法理依據與價值意義，但其帶來的客觀影響是：這一調整將政府信息公開案件從毫無爭議的“復議訴訟二選一”模式，轉變為了存在爭議的“復議前置”程序，從根本上改變了爭議解決的啟動路徑。

這里我先拋一個結論：對于政府信息公開案件，建議都統一優先考慮申請行政復議，然后再考慮提起行政訴訟。這一方面是因為，行政復議大多是書面審理，對于申請人而言，其成本會比行政訴訟低很多；另一方面也是因為，政府信息公開類案件內部還存在更多的細分類型，但對于其中哪些類型的案件適用“復議前置”，目前理論與實務當中尚存在不小爭議，這種情況下，若你選擇直接提起訴訟，有可能會面臨不予受理或被駁回起訴的情況，相較而言，先申請行政復議能夠有效避免程序上的爭議及不確定性。

當然，有一種情形例外：即你的主要目的就是想通過起訴行政機關來引起公眾關注與社會討論，那么直接提起行政訴訟會更適宜（哪怕后續未正式受理）。因為盡管行政復議也是一種爭議解決機制，具有類似于行政訴訟的功能，但與正式的司法訴訟相比，它并不為普通民眾所熟知。因此，在激發公共輿論和動員社會力量方面，“民告官”的行政訴訟往往能取得更為顯著的效果。

以下我想簡要介紹一下，在政府信息公開領域，對于“復議前置”的適用范圍為何會引發廣泛爭議。關于這個問題，主要涉及兩項法條：《行政復議法》第二十三條第一款第（三）項【未履行法定職責】與第二十三條第一款第（四）項【不予公開政府信息】。而之所以存在爭議，便在于對這兩項法條，都分別有著多重的解讀路徑。

1、關于第（三）項“未履行法定職責”的解釋分歧

首先，《行政復議法》第二十三條第一款第（三）項規定：“認為行政機關存在本法第十一條規定的未履行法定職責情形。”對于該項的“未履行法定職責”，至少存在狹義與廣義兩種解讀：

“狹義論”認為，在第十一條的共計15項條款當中，僅有第十一條第（三）項【申請行政許可未履行】、第（十一）項【申請保護人身權、財產權等合法權益未履行】、第（十二）項【申請行政給付未履行】屬于明確列舉的三類消極不作為情形。因此，《行政復議法》第二十三條第一款第（三）項的“未履行法定職責”，便應嚴格限定為第十一條第（三）項、第（十一）項、第（十二）項這三類消極不作為情形。而除這三類法定列舉情形以外的行政不作為（包括“逾期不答復”政府信息公開申請的行為），均不應適用“復議前置”程序。

與此相對應，“廣義論”則主張，《行政復議法》第二十三條第一款第（三）項所規定的“未履行法定職責”，應作擴大解釋，涵蓋更為廣泛的未履職情形，即只要行政機關存在未履行法定職責（即行政不作為）的情況，便均屬于“復議前置”的范圍。基于這種理解，“逾期不答復”政府信息公開申請作為典型的行政不作為，自然落入第（三）項調整范圍，也就適用“復議前置”了。

2、關于第（四）項“不予公開政府信息”的解釋分歧

其次，《行政復議法》第二十三條第一款第（四）項規定：“申請政府信息公開，行政機關不予公開。”對于此處的“不予公開”政府信息，也至少存在狹義與廣義兩種解讀，且在每一種解讀內部，還可能存在更多細微的分歧：

“狹義論”的觀點認為，此處的“不予公開”，僅指《信息公開條例》第十四、十五、十六條所規定的“決定不予公開”的情形，對于除此以外的其它情形（如告知政府信息不存在、告知不屬于本行政機關負責公開等），因未涉及公開與否的實體判斷，便不適用“復議前置”。

“廣義論”觀點則認為，“不予公開”應作擴張解釋，包括更為廣泛的拒絕公開的情形【但“逾期不答復”除外，其歸于第（三）項調整】，即只要申請人未能獲得相關信息，便均屬于第（四）項所規定的“不予公開”，相應的也就適用“復議前置”，如梁鳳云法官便持此類觀點；值得一提的是，在“廣義論”觀點內部，也還存在著細微的差異，例如在馬懷德教授看來，“不予答復”（包括“逾期不答復”）也屬于“不予公開”的一種類型，而“不予公開”整體而言又屬于“未履行法定職責”的一種特殊情形。可以說，在“廣義論”的視角下，幾乎所有的“依申請公開”的政府信息公開案件，均可被納入“復議前置”的范圍。

3、實踐現狀與實務建議

基于上述對《行政復議法》第二十三條第一款第（三）項、第（四）項法條的不同理解，可以進行不同的排列組合，并由此決定了政府信息公開案件中適用“復議前置”的不同范圍：例如，若同時采狹義解釋第（三）項與狹義解釋第（四）項，則僅“決定不予公開”情形需復議前置，而若同時采廣義解釋，則幾乎所有“依申請公開”案件均需復議前置。此處我不想再進行各種復雜的排列組合來讓大家的腦袋變得更暈，我只想強調的是：在政府信息公開領域，對于哪些類型的案件適用“復議前置”，目前無論在理論界還是在實務界，均存在著爭議，相關說法可謂眾說紛紜。

就我個人經驗來看，主流意見均傾向于將“逾期不答復”與“決定不予公開”的情形納入復議前置范圍，但對于除此以外的其他答復類型是否適用復議前置，始終存在著巨大爭議。值得注意的是，許多行政機關和法院都傾向于對“不予公開”作擴大解釋，導致實務中大量信息公開案件被納入復議前置范圍。所以我才會建議你：對于政府信息公開案件，建議都統一優先考慮申請行政復議，然后再考慮提起行政訴訟。

至于行政復議與行政訴訟的具體操作流程，那屬于常規的行政爭議解決的內容，不是本文的重點，也無法在本文中展開。在此，我僅提供一份自己使用過的“政府信息公開”相關的《行政復議申請書》，供大家參考：

▲《行政復議申請書》模板

值得一提的是，對于政府信息公開申請的救濟程序，除了行政復議與行政訴訟，還有“信訪”。條例第五十一條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益的，可以向上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門投訴、舉報，也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

（二）復議管轄集中化

1、確定案件的管轄

要想申請行政復議，首先就需要確定管轄的行政復議機關。復議機關類似于行政訴訟程序中的法院，在23年《行政復議法》修訂之前，復議機關設置得相當分散，新法對行政復議管轄制度進行了重大調整，取消了縣級以上地方人民政府工作部門的行政復議職責，將大部分行政復議案件的管轄權集中至縣級以上地方各級人民政府，改變了以往分散的管轄模式。

具體而言，目前主要的管轄模式包括：

• （1）人民政府管轄：對縣級以上地方各級人民政府工作部門及其派出機構、授權組織等作出的行政行為不服的，統一向本級人民政府申請行政復議；對下級人民政府作出的行政行為不服的，向上一級人民政府申請行政復議。

• （2）垂直機關管轄：海關、金融、外匯管理、稅務、國家安全機關維持垂直管理體制，向其上一級主管部門申請行政復議。

• （3）司法行政機關例外：對履行行政復議機構職責的地方人民政府司法行政部門的行政行為不服的，可以向本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級司法行政部門申請行政復議。

例如：如果我們對成都市教育局作出的政府信息公開答復不滿的，復議機關就是成都市人民政府；如果我們對成都市人民政府作出的政府信息公開答復不滿的，復議機關就是四川省人民政府；如果我們對成都市稅務局作出的政府信息公開答復不滿的，復議機關就是四川省稅務局；如果我們對成都市司法局作出的政府信息公開答復不滿的，復議機關既可以是成都市人民政府，也可以是四川省司法廳，二選一即可。

2、區別行政復議機關與行政復議機構

行政復議機構，是行政復議機關設立的負責行政復議案件受理、審查和裁決工作的辦事機構，常見的行政復議機構主要為各級人民政府的司法行政部門（即司法局），例如在成都市人民政府作為行政復議機關的案件當中，成都市司法局就是相應的行政復議機構。

在實務當中，很多人往往分不清被申請人、行政復議機關與行政復議機構。在此也舉例說明：如果你向成都市教育局申請政府信息公開，對其答復結果不滿并提起行政復議，在此情況下，被申請人為成都市教育局，行政復議機關為成都市人民政府，行政復議機構則為成都市司法局。相應地，起草《行政復議申請書》時也需精準把握三者區別：“被申請人”一欄應填寫成都市教育局，文末的“此致”處則應寫明行政復議機關“成都市人民政府”，當所有行政復議申請材料準備完畢，最終便需要將其郵寄給行政復議機構“成都市司法局”。

需要注意的是，最終負責復議案件具體承辦的，往往是司法局內部的特定科室（如“行政復議與應訴科”，對此官網通常也有相關的公示信息），在我們郵寄行政復議申請材料的時候，收件人也往往是這一科室，在郵寄材料前建議與承辦科室確認好收件人信息及郵寄要求。此外，通常也還可以通過“全國行政復議服務平臺”（xzfy.moj.gov.cn）線上提出復議申請。

（三）審理程序簡化

新《行政復議法》增設了簡易程序，簡易程序通過簡化流程（如縮短審理期限、書面審理、快速送達等）和明確適用范圍（如事實清楚、爭議不大），大幅縮短了案件處理周期。

根據《行政復議法》第五十三條，政府信息公開案件可以適用簡易程序，實務中對政府信息公開案件也基本都是按簡易程序審理，這對審理程序最直觀的改變在于，審理期限會大幅縮短，為30日。

文章的最后，再聊點有的沒的。

盡管在本文當中，我一直在從盡量專業的角度去闡述申請政府信息公開的規范流程，但對于“申請政府信息公開”這件事情而言，“專業”其實沒有那么重要，重要的是“申請”這個動作本身，是公民監督權利的行使，是行動。

事實上，由于官民地位的懸殊，對于那些不想公開的政府信息，行政機關總有一萬種理由拒絕公開；即便申請人形式上擁有行政復議、行政訴訟的救濟權利，但最終復議機關、人民法院推翻行政機關不予公開決定的概率也極低；尤其，當你申請的政府信息涉及敏感信息、社會熱點時，還可能面臨不可名狀的施壓。

回顧過去幾年自己參與過的政府信息公開事件，連我自己也會時常懷疑這些申請的價值：從結果導向來說，這些申請幾乎是完全失敗的，我不可能獲得我想要的那些政府信息，甚至于在某些情形下，自己還不得不撤回申請。于是最終整個申請行為更像是一場表演，而我像是在做一場法律行為藝術。

但從過程維度來看，這些申請的動作本身也的確展現出了其公共性，它們都多少推動了公眾對于相關事件的進一步關注；同時也向行政機關傳遞出一種信號，讓他們知道，有人正在關注著他們，甚至有人還愿意付諸于一些實際的監督行動，從而對其施加某種也許微不足道的影響，以規范其權力的行使。這或許就是這些申請的意義所在。

不必那么悲觀，這件事遠沒有那么危險，它始終在法律框架內，即便不一定有效，但至少足夠安全。而在更大的社會治理的視野里來定位“申請政府信息公開”，你可以將其視為一種社會參與的法律工具，它還需要與其他工具協同配合，才能發揮出更大的功用，而這，就是一個更大的話題了。

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