該文章是廣東省物業管理行業協會楊國賢會長提出了有關人防工程管理的議題，程鵬教授的團隊經過前期資料整合、訪談多位行業人士，與楊國賢會長合作，共同形成了這個文章。

當下的物業行業，遇到的都是深水區問題，需要怎么樣來解決，的確需要全行業和全社會形成共識。

中國內地的物業管理已經走了44年的歷程，物業管理回歸本源，根本要回歸到物業本身，回歸到房屋本身，要認識到全生命周期下的房屋性能變化規律，也要認識到建安成本、修繕成本、維護成本、使用成本，按照60年平攤，其費用比例保持在1:1:2:2。物業管理行業不能脫離這些最基本的規律去獨自發展，社會也不能不顧及這些最基本的規律去認知物業管理。

今天，我們聚焦在一個很少有人注意的空間：人防工程。伴隨房屋開始老化，人防工程到底誰來負責，誰來擔責等基本的問題，本文嘗試給出我們的思考。

以下為文章全文：

1997年1月1日，我國頒布實施了《人民防空法》，明確指出城市新建民用建筑，按照國家有關規定修建戰時可用于防空的地下室，在保證戰時使用效能的前提下，鼓勵平時利用人防工程為經濟建設和人民生活服務。

《人民防空法》頒布近30年來，正逢我國市場經濟高速發展階段，基本建設投資主體多元化，城市風貌日新月異，結建式人防工程也得到了迅猛發展。有關資料顯示，近年來我國每年新增建筑面積接近或超過20億平方米，即使其中的50%新建建筑按2%的規定修建結建式人防工程，則每年也會增加面積超過2000萬平方米。《解放軍報》也曾報道，2011年-2016年，全國新增人防工程面積3.5億平方米。根據行業研究估算，當前結建式人防工程規模已突破8億平方米。

人防工程管理：物業公司的“燙手山芋”

2025年3月15日，住房和城鄉建設部召開新聞發布會，正式公布了全國住房普查的最終結果。據住建部公布的數據，截至2024年12月31日，全國城鎮住房總套數達到3.97億套，總建筑面積約382億平方米。值得注意的是，其中絕大部分建筑均在1997年《人民防空法》頒布以后建成。

隨著建筑物進入“老齡化周期”，人防工程管理問題集中爆發。目前，住宅小區和商業樓宇人防工程管理存在著一系列的矛盾和對立沖突的點，需要有關部門、物業公司和業主等共同關注，共同探索出一條有利于人防工程“長治久安”的長遠之計。

一是公共性與外部性矛盾。人防工程戰時需保障區域內所有人員安全，但平時多作為停車場或商業空間使用，管理和維護費用的可收取對象僅能鎖定所在小區或建筑的產權所有人，產權歸屬與使用權分離導致權責不清，業主既不愿意也沒有動力動用公共維修資金或者繳納相關的費用用于人防工程的維護。

二是法律模糊性與滯后性。《人民防空法》未明確建設單位注銷后的責任分配，僅規定“投資者使用管理”。但數據顯示，2024年內全國申請破產房企數量已超過152家，累計2019年至今全國范圍內發布了破產文書的房企數量則突破1663家，留下監管真空。與此同時，部分開發建設單位通過以租代售人防工程停車位等方式，提前回收了大批資金，疊加房企大量破產，其中的風險尤其值得關注。

三是資金缺口巨大。以上海市發布的《上海市公用人防工程維修養護估算指標（2024）》為例，其中規定（以建筑面積≤1000㎡的門式封堵人防工程為例），土建結構和孔口防護設施維修養護經費（含指揮工程、醫療救護工程、人員掩蔽工程、物資庫和汽車庫等其他配套工程等）為115.82元/㎡.3年，防臺、防汛費為5.37元/㎡.3年，防水堵漏為568元/m（縫漏）或204元/個（點漏），止水帶更換為2600元/m。初步估算下來，一個中型小區年維護費用普遍超過20萬元。但我國既有建筑專項維修資金的覆蓋率存在顯著差異，部分地區和小區的覆蓋率較低，導致維修資金不足，難以滿足房屋及其附屬設施設備維修和更新的需求，且使用流程復雜。

物業公司遭遇“三重困境”

現階段，物業公司正面臨越來越大的內外部壓力，任何的風吹草動或者責任分擔都讓行業從業人員和經營主體坐立不安。在此背景下，關于人防工程管理過程中可能面臨的責任分擔和支出正引來越來越多物業公司關注的目光。

一是生存壓力加劇。首先是物業費收繳率下滑，截至2025年4月底，有數據可查的全國物業費平均收繳率進一步下降，以南寧某萬人小區為例，其2024年4月的物業費收繳率僅有18%，物業公司入不敷出。其次是成本持續攀升，數據顯示，物業公司人工成本年均增長5%-7%，能耗費用上漲近10%，而物業費十年未漲成為常態。最后是信用風險累積，以廣東為例，廣東將物業違規行為納入“信用廣東”平臺，因維護不力被列入黑名單的企業投標受限。

二是法律責任邊界模糊。一方面是合同條款缺失，絕大多數的《物業服務合同》未明確人防工程維護內容，但法院可能以“事實管理”認定物業責任。另一方面是行政監管加碼，2021年12月21日，江蘇省人民防空辦公室出臺了《江蘇省〈人防工程平時使用證〉管理辦法》。《辦法》明確提出要“鼓勵推廣運用電子證照”，實現人防工程平時使用登記。此外，根據廈門市人民防空辦公室發布的《關于對人防工程建設嚴重失信行為實行聯合懲戒的實施方案》，未上傳人防工程平時使用證的行為屬于失信行為之一。

三是政策執行“一刀切”。部分主管部門“甩鍋”，如將開發商注銷后的人防工程維護責任或明或暗的轉嫁給物業。

以西安市長安區某小區破壞人防工程案為例，市人防工程質量監督監察隊執法人員在檢查過程中發現該項目樓下人防工程門框墻和密閉通道墻上各后開洞一個，在人防區域修建廁所一間。后有關部門通過多次與建設單位、物業管理單位進行談話，并查證《xxx住宅小區二期前期物業服務合同》相關條款，合同證明雙方交接時未注明該違法行為已經存在，最后確定某物業公司應當承擔責任，為本案違法主體。

破解困局：政策、法律與行業的協同突圍

展望未來，隨著建筑物的持續老化，包括人防工程在內的一系列設施設備都將面臨嚴峻的維修維保乃至更新更換的壓力。面對這種必將到來的嚴峻挑戰，既需要行業主管部門、物業公司、業主乃至行業協會的協同發力與群策群力，還需要我們在法律法規制定、政策引導和具體落地執行方面全面打通，才能更好的推動問題的解決，為最終實現人民對美好生活的向往筑牢堅實的家園基礎。

一是政策創新，通過產權改革與資金保障，推動問題的解決。

在產權改革和國有化接管試點方面，2024年7月31日，寧波市國防動員辦公室發布《關于移交人防工程（建設單位已注銷）維護管理責任的公示》，將49個建設單位已注銷的人防工程移交寧波市基礎設施運營管理有限公司進行維護管理，并在官網公示項目清單，有關項目的物業公司僅承擔合同約定的服務。

在資金籌措機制方面，一方面可以建立專項維修資金，如試點“人防工程維修資金專戶”，允許緊急情況下先行使用；另一方面，在有條件的項目大力試點并推廣“以用促管，以洞養洞”模式，將一定數量的人防工程開發利用收益作為小區維護管理資金來“以洞養洞”，這也是解決當前小區人防工程維護管理難題的權宜之計。

二是完善法律，通過責任明晰與救濟路徑明確，推動問題解決。

一方面，可以通過推動《人民防空法》修訂，明確建設單位注銷后責任由業主共有或國有單位承接；與此同時，參考《江蘇省人民防空工程維護管理規定》，實行“誰使用、誰維護”的管理制度，建立責任追溯機制。另一方面，推動有關部門認可“無因管理”主張，物業公司墊付費用后可向業主或國有單位追償。

三是行業自救，通過完善風控體系與數字化轉型，及時發現風險并排除隱患。

一方面，通過合同條款優化，明確排除人防工程主體結構維護責任，并將《人防工程現狀移交清單》作為附件；另一方面，利用并完善數字化管理措施，采用物聯網設備監測人防工程狀態，降低人工巡查成本。

四是構建“共建共治”新生態，通過政府主導、行業協同、社會參與，探索新的可能，達成新的共識。

政府主導方面，可以設立人防工程維護專項基金，按建筑面積征收固定的維護費。行業協同方面，可以成立“人防工程維護聯盟”，整合技術資源與保險產品，降低中小物業企業風險；還可以推動《物業服務合同示范文本》修訂，明確人防工程管理邊界。社會參與方面，引導業主參與并監督，及時公開人防工程維護資金使用明細，讓業主實現從了解到理解再到心甘情愿繳費的轉變；此外，還可以引入第三方評估機構，定期發布人防工程維護質量報告，及時采取針對性的措施。

人防工程管理危機本質是城市治理體系與房地產行業發展失衡的縮影。物業公司需從“救火隊員”轉型為“風險管理者”，通過政策倡導、法律博弈與技術賦能，推動形成“責任共擔、利益共享”的新生態。唯有如此，才能破解“人防工程越管越難”的困局，守護城市安全底線。

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