國創聯行：政府投資基金新變化！多地推出容錯機制發力直投

今年年初國辦印發的《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）已落地3個月。

證券時報記者多方調研了解到，近3個月來，多地政府紛紛發布相關的政府投資基金管理辦法，圍繞新政指引，引導當地政府投資基金科學、規范發展。

在此背景下，地方政府投資基金的設立情況出現一定的分化態勢，作為主流的“基金重鎮”，廣東、江浙滬等地區設立政府引導基金的強勁勢頭依舊不減；而部分中西部地區及區縣級政府引導基金的設立數量卻出現了下降。此外，設立直投基金開展直接投資的策略，也愈發受到地方政府的青睞和推崇。

政府投資母基金設立呈現區域分化

今年以來，地方政府投資母基金設立步伐有所放緩，這是不少一線募資人士不約而同的感受。“明顯感覺有些地方今年設立母基金的積極性大不如前，存量母基金在選擇子基金時也更加謹慎和挑剔。” 深圳一家早期VC機構的募資人員程璐（化名）向記者透露道，“與往年那些動輒百億、千億規模的政府投資基金相比，今年的市場氛圍顯得格外冷清。”

山東一國資投資機構的募資人員趙瑞（化名）對此也深有同感：“從今年年初到現在，周邊確實沒什么大動作。我們合作的一些市區級投資機構的基金，雖然還在籌備設立階段，但推進過程十分緩慢，最終能否成功設立還充滿了不確定性。”

數據上看，據執中ZERONE統計，2025年第一季度，全國地方國資共出資成立298只基金，同比減少2.5%；基金總規模3384.1億元，同比減少19.04%。

然而，記者在與業內人士深入交流后發現，當前地方政府投資母基金設立 “遇冷” 并非普遍現象，而是在不同地區呈現出差異化表現。“我們浙江這邊的基金設立工作并沒有明顯的減緩態勢，各個市區依舊按照計劃正常設立基金。” 浙江省一國資投資機構負責人汪昊（化名）向記者介紹，“今年頭兩個月，各地在基金設立問題上確實有過短暫的迷茫期，對于是否設基金、怎么設等問題存在一些疑慮。但進入3月份，該地區的政府投資基金市場又重新活躍起來了。”

就在4月24日，江蘇省蘇州市正式審議通過第二批蘇州市戰略性新興產業基金組建方案，這意味著，第二批4只總規模105億元蘇州市戰新基金正式進入落地階段，這4只基金分別聚焦人工智能、低空經濟、新型能源及智能座駕和高校科技成果轉化。

“母基金的出資主體主要是地方政府，其設立活躍度與地方財政健康狀況密切相關。” 西安一國資投資機構負責人分析道，“目前，沿海發達地區設立母基金的熱情依然高漲，而部分中西部地區以及區縣級政府的政府投資基金新設數量有所減少。” 執中 ZERONE 數據顯示，2025年一季度，僅有15只縣級政府引導基金完成備案，同比減少了3只。而且，這15 只基金中大部分都是在去年就已啟動設立流程。

基金招商需求仍舊強勁地方發文引導基金規范發展

部分地區新設母基金積極性不高、新設基金數量減少，或與今年年初發布政策有一定的關系。

今年1月7日，國務院辦公廳印發《指導意見》提出，地方“不以招商引資為目的設立政府投資基金”，以及對各級政府投資基金的統籌整合發展給予了指引。

“實際上各地對文件的理解和執行程度都各不相同，據我了解，各地依然有非常強烈的招商引資訴求，尤其是中西部地區要強鏈補鏈，完全摒棄用基金來招商引資是不太現實的。”汪昊表示，有能力有財力的地區依舊在積極設基金。

趙瑞也坦言，各地方在解讀這一政策時存在一定的彈性空間，“雖然不能將招商引資作為唯一目標，但可以設立綜合考核指標，把招商引資納入其中即可。” 她向記者透露，在一些地方新出臺的基金管理辦法中，對基金的考核方式進行了合理調整，不再將招商引資作為單一考核指標。

記者梳理也發現，在符合政策大方向的前提之下，幾個主要的基金強省強市，仍在有序地開展基金投資和管理工作。以浙江為例，浙江省財政廳近期發布《關于促進政府投資基金高質量發展的實施意見（征求意見稿）》指出，要推動政府投資基金科學高效發展，構建更加規范、高效的政府投資基金管理體系。與此同時，杭州市的多個區也發布類似的政府投資基金管理辦法。

“各地更需要著眼于如何科學、規范地設立和管理基金，提高基金的運行效率，真正服務于地方的產業發展。”汪昊表示。

趙瑞也認為，部分地區新設母基金減少，更多與地方財力有關。“尤其是區縣政府的財政壓力很大，而且這兩年有些地方設立的基金還沒有完全投出去，還有資金趴在賬上，自然不會再設基金了。”

根據相關數據統計，截至2024年末，全國超過2.8萬億元的政府引導基金中，約有1.1萬億元因返投限制而滯留在賬上，資金的實際利用率不足40%。

地方熱衷設立直投基金，容錯機制提供重要保障

多地母基金設立減少的同時，直投基金卻被不少地方視為招商引資更有效的路徑。今年以來，多個地方設立了直投基金群，比如今年3月，北京昌平成立150億元科技產業基金群；上海設立了總規模達500億的產業轉型升級二期基金，以及規模為500億元的上海市國資并購基金矩陣。

“一些財政資金緊張的地方更傾向于設立直投基金，因為他們對資金使用效率的要求更高，認為政府直接下場投資開展招商引資，效果會優于母基金投向子基金的模式。” 程璐觀察到，“即便有些地方仍然采用母基金策略，也會同步設立直投基金，不再僅僅滿足于作為 LP（有限合伙人），而是希望參與到項目的投資決策過程中。”

在汪昊看來，母基金做招商引資存在機會主義，子基金以完成返投任務為主，招來的項目不一定符合當地產業需求；而直投基金更具優勢，類似合肥模式，沿著產業鏈自上而下做投資。

當然，地方國資做直投基金，直接下場做GP（普通合伙人），背后更需要一套容虧容錯機制作為支撐。2025年以來，各地政府引導基金紛紛出臺新政策，以容錯機制和高額資金投入硬科技。例如，深圳市發布的《南山區支持創新創業“六個一”行動方案》提出，設立總規模為5億元的戰略直投專項種子基金和天使基金，允許單個項目最高100%的虧損。

廣州開發區則通過《科技創新創業投資母基金直接股權投資實施細則》，允許種子直投、天使直投、產業直投分別出現最高不超過投資總額50%、40%、30%的虧損，種子直投和天使直投單項目最高允許100%虧損。

政策之下，具體落實如何？汪昊告訴記者，杭州部分區縣已明確招商引資項目的容虧容錯機制，“只要項目是通過區里的常務會集體決策的，即便最后投資失敗、產生虧損，都可以通過集體決策的方式共同分擔風險。”