文/王云輝

2025年5月14日，全國人大常委會(huì)2025年度立法工作計(jì)劃公布。

其中，包括14件繼續(xù)審議的法律案，23件初次審議的法律案——業(yè)界期待已久的“電信法”，卻依舊不在其中。

它仍然躺在“預(yù)備審議項(xiàng)目”的清單里。

這也是自2021年“電信法草案”列入預(yù)備提請全國人大常委會(huì)審議以來，“電信法草案”連續(xù)第5年被列為“預(yù)備審議項(xiàng)目”。

此時(shí)，距離1980年郵電部首次組織起草《電信法（草案）》已經(jīng)過去45年，但它何時(shí)出爐，依然遙遙無期。

電信立法的難產(chǎn)歷史，其實(shí)可以追溯至70年前。

1954年9月，中華人民共和國郵電部正式成立，作為國務(wù)院組成部門之一，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分工負(fù)責(zé)，分級管理”的方針，正式確立了全國統(tǒng)一調(diào)度指揮的郵電網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)體制。

新部門的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，需要有法可依。1955年，郵電部著手《郵電法（草案）》的組織起草，并在當(dāng)年內(nèi)完成初稿。

此后，短短兩年時(shí)間內(nèi)，《郵電法》進(jìn)行三次修改，最終形成三編38條的《郵電法（修訂稿）》。

然而，為了戰(zhàn)備保密需要，1958年，中共中央批準(zhǔn)郵電部“改變郵電體制”報(bào)告，《郵電法》起草進(jìn)程就此中斷。1969年，郵電部正式撤銷，電信系統(tǒng)劃歸軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)立法自此無疾而終。

轉(zhuǎn)眼十年過去，新一輪的電信立法，拉開了新的序幕。

1979年，國家恢復(fù)對郵電企業(yè)實(shí)施郵電部和地方政府雙重管理，并以郵電部為主的管理體制，郵電通信回歸專業(yè)部門統(tǒng)管。

一如35年前，郵電部也于1980年11月，開始《電信法（草案）》的組織起草，并于次年7月完成初稿。

然而，一部《電信法》背后，牽扯了太多糾葛。

比如，如何平衡協(xié)調(diào)國家發(fā)改委的投資審批權(quán)、價(jià)格管理權(quán)，國家工商行政管理總局的反不正當(dāng)競爭和反壟斷監(jiān)管權(quán)，國資委的國有資產(chǎn)管理，商務(wù)部的外資進(jìn)入審批等問題，都需要與其他部門協(xié)調(diào)會(huì)商。

最難解的癥結(jié)，在于電信、廣電兩大部委的業(yè)務(wù)之爭，尤其是手機(jī)電視、IPTV等業(yè)務(wù)的管轄定性。此后數(shù)十年，雙方在相關(guān)問題上一直針鋒相對，直到2010年國家三網(wǎng)融合戰(zhàn)略啟動(dòng)以后，才逐漸緩和。

于是，從1982年11月，《電信法（送審稿）》上報(bào)國務(wù)院開始，它改了又審，審了又改，多次列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃和全國人大立法規(guī)劃，甚至一度被列為“第一類立法項(xiàng)目”，卻始終是年年有希望，年年終難產(chǎn)。

時(shí)間白駒過隙，轉(zhuǎn)眼近20年過去，進(jìn)入世紀(jì)之交，面對市場化改革提速和加入WTO的雙重需求，電信業(yè)對新法規(guī)的需求日益緊迫。

但即使如此壓力，也未能推動(dòng)《電信法》得成正果，只催生出了一個(gè)“權(quán)宜方案”。

1999年，《中華人民共和國電信條例》列入國務(wù)院1999年度立法工作計(jì)劃。

同年12月，《中華人民共和國電信條例（送審稿）》提交國務(wù)院。

次年9月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議正式通過《中華人民共和國電信條例》，同月發(fā)布施行。

此后26年來，在《電信法》長期缺位的情況下，《中華人民共和國電信條例》雖然在2014年和2016年兩度修訂，但時(shí)至今日，仍是整個(gè)電信業(yè)的核心法規(guī)。

雖然《中華人民共和國電信條例》已經(jīng)出爐，但從信產(chǎn)部到工信部，對《電信法》的起草與推動(dòng)，依然未曾停步。

2003年，時(shí)隔5年，《電信法》再次列入第十屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并列為第一類立法項(xiàng)目。

其時(shí)，信息產(chǎn)業(yè)部部長兼國務(wù)院信息辦公室主任王旭東就已出任《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長，信產(chǎn)部副部長奚國華擔(dān)任副組長，其余8名成員也大都是信產(chǎn)部的司局級主官。這一“豪華陣容”，充分體現(xiàn)了對于《電信法》的高度重視。

然而，不但電信廣電之爭癥結(jié)尚未解開，頻繁的重組改革和激烈的市場競爭，也催生了大量的行業(yè)內(nèi)部矛盾，成為拖累《電信法》出臺(tái)的阻路石。

比如，對于《電信法》的征求意見，各大運(yùn)營商就利益訴求不一：聯(lián)通強(qiáng)烈要求對弱小運(yùn)營商予以保護(hù)；移動(dòng)堅(jiān)決反對向弱勢運(yùn)營商傾斜；網(wǎng)通和電信則全力爭取全業(yè)務(wù)經(jīng)營牌照。

互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展，更為電信立法的深度和廣度提出了新的挑戰(zhàn)。從早年的3Q大戰(zhàn)、十月圍城，到近幾年的滴滴、螞蟻上市風(fēng)波……面對不斷推陳出新的互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新，技術(shù)倫理、資本邊界與公共價(jià)值的深度碰撞，不僅改寫了行業(yè)競爭格局，也深刻推動(dòng)了政府監(jiān)管與政策立法的不斷進(jìn)化，電信立法的復(fù)雜度與難度也更加凸顯。

于是，《電信法》再次成為不斷反復(fù)的行業(yè)懸案。

2004年7 月，共15章190條的《中華人民共和國電信法（送審稿）》正式報(bào)請國務(wù)院審議，并列入國務(wù)院2005年度一類立法計(jì)劃。然后，次年6月，《電信法》卻未能提交全國人大常委會(huì)。

2013年12月，《電信法》被列入十二屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目。次年，卻又被國務(wù)院調(diào)整為第二類“預(yù)備項(xiàng)目”。

2021年5月“電信法草案”列入預(yù)備提請全國人大常委會(huì)審議的立法項(xiàng)目。同年11月公布的《“十四五”信息通信行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，將積極推動(dòng)電信法立法工作。

然而，此后4年過去，《電信法》依然始終是“預(yù)備審議項(xiàng)目”。

中央的立法僵局，甚至倒逼了很多地方自下而上的“實(shí)踐修正”，比如貴州2014年出臺(tái)首部《信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》，明確規(guī)定市政動(dòng)遷需補(bǔ)償通信設(shè)施；比如廣東汕頭推進(jìn)《電信設(shè)施建設(shè)保護(hù)條例》，將通信基站納入了城鄉(xiāng)規(guī)劃。

但顯然，這些局部的進(jìn)化，終究難以解決系統(tǒng)化的問題。

當(dāng)中國AI迎來DeepSeek時(shí)刻，當(dāng)“TikTok難民”涌入小紅書，當(dāng)星鏈衛(wèi)星劃過中國領(lǐng)空，當(dāng)無人機(jī)改變戰(zhàn)爭格局，我們?nèi)栽谟?0世紀(jì)的規(guī)則，管理21世紀(jì)的生態(tài)。

花開花落，花落花開，少年子弟江湖老，曾經(jīng)滿頭黑發(fā)的年輕官員專家，有的已經(jīng)銀絲垂頭退居二線頤養(yǎng)天年，而他們曾參與起草的《電信法》，卻還在路上。