導讀

為高質量發展建設共同富裕示范區，浙江堅持以“千萬工程”牽引城鄉融合發展縮小“三大差距”，做好“強城”“興村”“融合”三篇文章，因地制宜分類推進縣域發展軸建設。

近日，浙江省委農辦、省委組織部、省財政廳、省農業農村廳聯合印發《關于推進鄉村片區組團發展的指導意見》，提出到2027年底全省累計建設500個重點村組團片區，輻射帶動3000個以上周邊村聯動發展，這是浙江首次針對鄉村片區組團發展出臺指導文件。本文著眼于現實問題與需求，對“鄉村片區組團”進行了全面解析。

本文字數：4225字

閱讀時間：13分鐘

作者 | 董翊明、田園、范征、童巖冰、冷詩雨

浙江省城鄉規劃設計研究院國土空間規劃設計分院

#1

為何建鄉村片區組團

（一）現實背景

近年來，浙江深化新時代“千萬工程”的成效顯著，和美鄉村、歷史文化村落、新時代美麗鄉村共同富裕示范帶等載體已實現“點上出彩”、“線上靚麗”。

然而，單個村“小弱散”的問題也逐步顯現：一是人口少流出多，據統計全省行政村村均常住人口不足千人，村莊人口凈流出比例超50%；二是大分散小集中，11萬余個自然村雖然沿河沿路，但空間上較為分散散布，不利于設施配套；三是設施少重復多，單個村設施不足與多個村設施重復配置并存，共享管護不足；四是產業同資源費，農業拋荒、農旅同質，產業同質體量小且增收渠道不足，整體運營協同弱且利益聯結不足；五是肌理差風貌亂，城市化、現代化、西方化的過度設計較多，鄉村傳統元素散落，這些均導致單個村難形成“串點成片”的規模效應與梯度效應，背后的約束是區域產業結構與就業結構不夠匹配、城鄉設施結構與人口結構不夠匹配、收入結構與市民化政策結構不夠匹配等。

在“村莊競爭”轉向“片區協同”、“行政主導”轉向“市場驅動”、“資源消耗”轉向“價值共生”的大趨勢下，推進鄉村片區組團發展的意義在于破解資源分散困局并激活要素配置效率、重構鄉村治理體系并提升設施服務效能、推動城鄉要素對流并優化城鎮村關系、助力建強發展軸并縮小“三大差距”夯實共富基礎，進而將片區內生態、文化、空間等資源轉化為可持續的綜合發展資本，推動片區發展從“政策紅利”向“制度紅利”躍升。

（二）地方需求

國內多個省份通過鄉村振興示范片區、宜居宜業和美鄉村片區等載體，探索多元的多村聯動模式。江蘇省委農辦發布《宜居宜業和美鄉村片區建設指導意見》，提出每個片區內不少于15個相連成片的行政村，片區整體實現規劃設計、鄉村建設、產業發展、富民增收和鄉村治理五個協同，主要任務為強化農業生產基礎、推動路網連接互通、推進水系綜合整治、改善農民住房生活條件、塑造鄉村特色風貌、提升基本公共服務、促進一二三產業融合、壯大村集體經濟；山東青島印發《關于高質量建設鄉村振興示范片區的意見》，打造產業興、組織強、環境美、治理優、要素活、生活富的市級鄉村振興示范片區，帶動建設鄉村振興示范片區，主要任務為高標準編制建設規劃、全面改善宜居環境、做優做強鄉村產業、激活農村資源要素、提升鄉村善治能力、著力推進強村富民；廣東出臺《新型農村集體經濟發展促進條例》，四川結合經濟區推動差異化片區發展。

浙江省內通過共同富裕示范帶、和美鄉村片區、未來鄉村組團等載體，探索分類的鄉村片區組團化模式。杭州高標準推進未來鄉村帶與鄉村CEO聯動，寧波制定《黨建引領鄉村片區組團促進共同富裕工作導則（試行）》，溫州發布黨建引領鄉村連片提升行動方案，湖州打造五批未來鄉村組團，嘉興建設和美鄉村示范片區，紹興實施“和美越鄉”共富片區，金華實施三年行動方案推進先行片區，衢州依托詩畫風光帶謀劃片區組團標準，舟山同步建設百里海鄉畫廊與片區組團，臺州引導沿海、沿路示范帶、示范片區跨鄉鎮組團發展，麗水探索共富聯合體。

（三）政策供給

鄉村片區組團的法律制度日趨健全。《浙江省“千萬工程”條例》要求建立健全片區組團發展工作機制，鄉村片區組團領域首部地方性法規《臺州市促進鄉村片區組團發展規定》強化不同類型組團要素政策，《中華人民共和國農村集體經濟組織法》為鄉村片區組團中農村集體經濟組織的資源整合提供了支撐，《中華人民共和國土地管理法》為鄉村片區組團跨村土地整合和產業用地保障提供了依據。

鄉村片區組團的頂層設計體系逐步完善。2020年以來，不僅省委一號文件等法律法規與政策文件提出推動片區、村莊等聯動建設，省領導也在各地調研中強調，加快鄉村片區組團發展。

#2

鄉村片區組團是什么

為更明晰鄉村片區組團的定義，需處理好兩組關系：

（一）重點村與片區組團“小與大”的關系

重點村的概念與《鎮規劃標準（GB50188-2007）》提出的中心村概念相近，即設有兼為周邊村服務的公共設施的村，其中特大型村莊為1000人以上，大型村莊為601-1000人。

在單個行政村村域內，可將集聚了較多人口、較強產業、較優設施、較豐資源、較好區位的自然村，以及目前條件一般但潛力較大的自然村當成“重點村”，帶動其他一般自然村，在局部上形成“小組團”，可見重點村的關鍵在于集聚能力與帶動能力，由此制定涵蓋黨建引領、經濟發展、設施服務、治理能力、輻射帶動5類12個指標的《重點村遴選標準》，其中還針對山區海島縣定制差異化取值的常住人口、村集體經濟年經營性收入、便民服務圈3個指標，以及不作要求的汽車通戶率、服務設施2個指標。

從多個行政村跨村看，重點村還可通過“組團”的方式，聯動周邊地理相鄰、稟賦相近、產業相似的多個行政村，形成“大片區”，這里“組團”和“片區”互為手段和目的。

（二）片區組團與發展軸“內與外”的關系

一方面，宜結合浙江百縣千鎮萬村的城鎮體系和演變規律，以及都市區、縣城、中心鎮、一般鎮與鄉村之間直接或間接的帶動關系，通過一體編制片區組團發展規劃與項目實施方案的“一片一規劃”，既要把握因地制宜的片區組團容納規模的合理區間，如平原、山區、海島等不同地形下適宜聯動的一般村數量，也要探索因時可變的重點村數量，如城鎮化工業化不同發展階段下可依托的重點村數量，及其與中心鎮、一般鎮鎮區、鎮域的鄰屬關系，非必要盡可能不跨鎮，避免“小馬拉大車”。

另一方面，大多數情況下，發展軸軸域并不需涵蓋所有片區組團，而需通過統籌協同的發展軸建設方案與專項規劃“一縣一布局”，根據“人-地”增長基礎與態勢，研判三年內重點縮差的“城-鎮-村”載體，聚焦可建成的軸域或分段軸域，并控制縣（市、區）片區組團總數，避免“滿鋪全覆蓋”，軸域外的片區組團只要能通過各級道路等方式與發展軸聯系上，也可由近及遠實現共富。

#3

鄉村片區組團做什么

（一）鄉村片區組團重點任務

1.任務推演

從破解單個行政村“小弱散”的問題導向出發，主要有產業共富、運營共贏、設施共通3大任務、5項行動。

從縮小“三大差距”、建強發展軸的目標導向出發，主要有組織共建、規劃共繪2大任務、5項行動。

從凸顯鄉村環境、文明等特色的特色導向出發，主要有環境共美、服務共享2大任務、5項行動。

綜上，鄉村片區組團建設內容可總結為“七共”7大任務和15項行動。

2.任務內容

（1）任務1“組織共建”的戰略意圖：目標導向的機制設計。

行動1——黨建聯心話家常。

行動2——領雁帶頭抓重點。

行動3——青年入鄉興三農。

（2）任務2“規劃共繪”的戰略意圖：目標導向的多規合一。

行動4——連片規劃綠富美滿菜園。

行動5——實施管理有桿秤。

（3）任務3“產業共富”的戰略意圖：問題導向的錯位增量。

行動6——土特產富滿菜園。

行動7——新業拉手增飯碗。

（4）任務4“運營共贏”的戰略意圖：問題導向的聯結增強。

行動8——整體運營土變金。

行動9——利益聯結抱成團。

（5）任務5“設施共通”的戰略意圖：問題導向的一體增效。

行動10——路電氣網水端平。

行動11——一體管護全家福。

（6）任務6“環境共美”的戰略意圖：特色導向的環境增色。

行動12——保山護水潤麥田。

行動13——修舊如舊鄉韻深。

（7）任務7“服務共享”的戰略意圖：特色導向的服務增值。

行動14——農事家事一站清。

行動15——鄉風文明煥新貌。

（二）鄉村片區組團發展戰略

1.因勢利導的區位戰略

無論是主動“組群”還是被動“加群”，都離不開農業區位論、工業區位論、旅游區位論、中心地理論等區位理論，不符合區位規律的片區組團，哪怕有強村公司加持，也可能會使“強扭的瓜不甜”，區位的作用也從“趨利避害”轉向“因勢利導”，即為特定村莊與土特產匹配有利于要素集聚的區位，基于此衍生多村多產利益聯結和增值收益分配機制，進而形成報酬遞增的正外部效應。

如衢州開化聚高合片區，根據最適宜小香薯5.5-6.5pH值、20-30度氣溫的農業區位，培育從香薯干到香薯酒再到香薯游的“心有所薯”“土特產鏈”，并依托阿里巴巴、駐村規劃師等外力，謀劃農文旅融合的農業公園，打造“人人有事做、家家有收入”的“兩有”共富組團。

2.順其自然的生態戰略

正如《天論》提出的“萬物各得其和以生，各得其養以成”，鄉村片區組團也應循地之道，通過控制人口的明堂、合乎風水的選址、鄉土樸素的手法，使片區村莊數量與占地面積處在城鎮村大體系中的合理區間，才可能接近天人合一的境界。

同理，位于同一山脈或同一水系的片區組團，往往具備道法自然的生態基礎，如臨安“天目月鄉”五村共富示范發展片區組團注重保護白鶴美麗田園、月亮灣漂流等生態要素，強化天目山生態旅游的綜合改造提升。

3.主客共享的文化戰略

鄉村片區組團從外在整合轉向內在融合的關鍵在于，推進入鄉隨俗、主客共享的深層次文化認同，既需保護原鄉人傳統聚落的物質文化載體，也需融入歸鄉人、念鄉人社會交往的非物質文化網絡，更需創造旅鄉人、新鄉人協同煥新的空間場所。

如臨海“江南·溪望谷”沿溪鄉村片區組團，打通“老屋拯救-青年回鄉-村企運營-茶園復興-文化新生” 的文化保護利用與傳承煥新鏈條，并依托原鄉人、歸鄉人、念鄉人、旅鄉人、新鄉人“五鄉人”，運營“今有光”等鄉村創意空間。

（三）鄉村片區組團實施路徑

1.分類定形的空間組織路徑

根據重點村與中心鎮、一般村的空間與數量關系，將鄉村片區組團的空間組織形式分為多種類型，包括眾星拱月型、單核聯鎮型、單核散點型、無核抱團型、單核跨鎮型、單核延伸型、雙核比鄰型等。

2.運營支撐的產業鏈接路徑

依托國企整營、村企聯營、多村自營等模式，引導片區產業差異布局、產業鏈垂直整合、多業態融合創新，推廣精準滴灌的土特產鏈“一鏈一策”與“鏈長制”，如金東八仙積道片區探索以線帶點促面模式，成立“村集體+投資方+招商運營公司+產業聯盟”的運營公司，依托產業共富帶培育多個片區。

3.減提同步的設施統籌路徑

制定片區組團內重點村設施提級與一般村設施減配“兩張清單”，供給托幼、老年助餐點、聯村水站等必要設施，同時避免照搬城市、過于復雜的設施，如余杭禹上稻香、徑山共富古城等片區探索設施集約的路徑。

4.活化適土的風貌營造路徑

從片區村民遷入遷出、大小家庭等多元需求出發，采用鄉土場景還原、藝術植入、材質對比等低影響適土化手法，推廣節地巧裝等鄉土建造技藝，引導微差與重復的在地化組合，避免千屋一面單調設計與一屋一式過度設計，如長興八都岕片區強化5株千年古銀杏周邊古道、古寺等風貌保護，打造“十里銀杏古長廊”。

*本文圖片由黃宇文、王饒全提供。

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