羅志恒牛琴 方堃（羅志恒系粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事）

摘要

當(dāng)前中美關(guān)稅戰(zhàn)進(jìn)入到90天談判期和緩和期，但特朗普反復(fù)無(wú)常的立場(chǎng)以及美方逆差源自中美各自比較優(yōu)勢(shì)的客觀事實(shí)導(dǎo)致關(guān)稅戰(zhàn)的不確定性仍大，而且事實(shí)上美國(guó)對(duì)華目前仍征收高達(dá)40%以上的關(guān)稅，“搶出口”因素消退后對(duì)中國(guó)將產(chǎn)生較大的影響。面對(duì)此種局面，做好自己的事情最為重要，其中房地產(chǎn)、地方債務(wù)問(wèn)題和提振消費(fèi)是其中關(guān)鍵，而這核心又是地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力和積極性的問(wèn)題。因此，關(guān)稅戰(zhàn)與地方債務(wù)問(wèn)題不直接相關(guān)，但如果地方化債處理得好，地方政府輕裝上陣，既能紓困企業(yè)和居民，又能呵護(hù)營(yíng)商環(huán)境，有助于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。

2024年中央出臺(tái)“6+4+2”的化債舉措，極大地緩解了地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，地方化債壓力大大減輕、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效緩釋，地方政府從應(yīng)急狀態(tài)回歸常態(tài)謀發(fā)展。但是在化債過(guò)程中，地方政府還面臨財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)延續(xù)、法定債務(wù)付息壓力增加、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型困難、拖欠企業(yè)賬款尚未得到系統(tǒng)性解決等問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

2025年是一攬子化債方案完善落實(shí)之年，也是城投轉(zhuǎn)型提速之年。2025年《政府工作報(bào)告》提出“穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，“優(yōu)化考核和管控措施，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型”等。各省市陸續(xù)發(fā)布了政府工作報(bào)告和財(cái)政預(yù)算報(bào)告，詳細(xì)列出了2024年化債進(jìn)展和2025年化債工作安排。本文基于各省市縣的公開資料和數(shù)據(jù)，梳理以下問(wèn)題：當(dāng)前地方化債效果如何？今年化債工作安排有哪些新亮點(diǎn)？還面臨哪些挑戰(zhàn)？化債政策還有哪些優(yōu)化空間？

一、2024年地方化債的六大成效

2024年，地方化債實(shí)現(xiàn)了六重效果：隱性債務(wù)“清零”和顯性化進(jìn)度加快、融資平臺(tái)退出加快、債務(wù)成本下降、債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、清欠企業(yè)賬款加快、全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控更加有效，間接地實(shí)現(xiàn)了區(qū)域金融穩(wěn)定，消化拖欠企業(yè)賬款提振了企業(yè)信心，暢通了國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

1、2024年隱性債務(wù)余額大幅壓降1/4左右，隱性債務(wù)顯性化進(jìn)程加快。2024年用于置換存量地方政府債務(wù)的各類地方政府債券發(fā)行規(guī)模合計(jì)達(dá)3.4萬(wàn)億元，置換后地方隱性債務(wù)余額從2023年末的14.3萬(wàn)億元降至2024年末的11.0萬(wàn)億元，下降幅度達(dá)23%。若考慮地方使用“真金白銀”償還的債務(wù)后，地方隱性債務(wù)壓降幅度更大。

從化債進(jìn)度看，重點(diǎn)省份中，寧夏、吉林、內(nèi)蒙古、青海化解隱性債務(wù)的進(jìn)度較快；非重點(diǎn)省份中，新疆、江蘇的市縣隱性債務(wù)化解進(jìn)度較快。從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)看，重點(diǎn)省份債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)緩釋，多個(gè)市縣綜合債務(wù)率下降。重點(diǎn)省份市縣大力盤活資產(chǎn)資源，包括存量土地和房產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、電力指標(biāo)等各類國(guó)有資源，籌集“真金白銀”償還存量債務(wù)。

2、融資平臺(tái)退出加快，2024年全國(guó)“退平臺(tái)”數(shù)量近7000家，政府融資職能加快剝離。從公開信息可知，寧夏、內(nèi)蒙古融資平臺(tái)數(shù)量與2023年3月末相比分別壓降76%、66.5%，吉林、遼寧壓降幅度均超過(guò)50%，位居全國(guó)前列。

3、通過(guò)利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)“高息債務(wù)低息化”，極大地減輕了地方利息壓力。2024年地方政府債券平均發(fā)行利率為2.3%。據(jù)財(cái)政部估算，置換后利率水平下降平均超過(guò)2.5個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)這部分置換債券5年利息減少2000億元以上。2024年廣西新發(fā)行債券平均利率較上年同期超303個(gè)基點(diǎn)；內(nèi)蒙古債務(wù)“置換后每年可節(jié)省利息30.9億元”，相當(dāng)于2024年法定債務(wù)付息支出的8.5%。

4、融資平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)占比持續(xù)壓降，債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2024年，各地通過(guò)協(xié)商銀行貸款置換掉信托、融資租賃、債權(quán)計(jì)劃、定融等利息成本高、償債壓力大的非標(biāo)債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。例如，柳州市全市融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非標(biāo)、債券余額分別壓降272億元、50億元，占比分別從16%和29%下降至6%和27%，非標(biāo)債務(wù)占比下降尤為明顯；銀行貸款占比從55%上升至67%，利率更低、風(fēng)險(xiǎn)更低的銀行貸款比重上升，減輕了融資平臺(tái)償債壓力。

5、加快加力推進(jìn)清理拖欠企業(yè)賬款工作，緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激發(fā)企業(yè)主體活力。政府拖欠的企業(yè)賬款中，部分屬于政府項(xiàng)目中存在長(zhǎng)期拖欠、變相讓企業(yè)墊資，且未在財(cái)政預(yù)算中安排相應(yīng)資金償還形成事實(shí)債務(wù)的，已納入隱性債務(wù)。地方用好中央政策，加快加力清理拖欠企業(yè)賬款。其中，寧夏把納入隱債的政府拖欠企業(yè)賬款全部清零；貴州多措并舉積極解決多年積累的拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題；云南健全解決企業(yè)賬款拖欠問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制。

6、建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)取得成效。全口徑債務(wù)管理更加公開透明，有利于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方債務(wù)數(shù)據(jù)、評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并采取精準(zhǔn)舉措，也有利于遏制化債不實(shí)和新增隱性債務(wù)。2024年，多數(shù)地區(qū)都表示已經(jīng)實(shí)施了“全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)”。江蘇、山東實(shí)現(xiàn)對(duì)政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投經(jīng)營(yíng)性債務(wù)“三債統(tǒng)管”。

二、2025年地方化債重點(diǎn)工作部署

2025年，各地深入貫徹落實(shí)中央決策部署，堅(jiān)持“在發(fā)展中化解債務(wù)、在化債中促進(jìn)發(fā)展”的工作思路，統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政和金融資源，重點(diǎn)推進(jìn)嚴(yán)格遏制新增隱債、靠前發(fā)行置換債券化債、動(dòng)態(tài)退出重點(diǎn)省份名單、加快退平臺(tái)并分類推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型、提高債務(wù)資金使用效率、完善全周期債務(wù)監(jiān)管等六個(gè)方面的化債工作。

1、將不新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律，防止一邊化債一邊新增。2025年，四川、湖北、福建、河北、廣西、寧夏等多個(gè)省份將“不新增隱債”作為“一條鐵律”。甘肅、貴州、吉林要求嚴(yán)格落實(shí)“舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制”，對(duì)新增隱性債務(wù)問(wèn)題“零容忍”。河北“對(duì)違規(guī)舉債、虛假化債的嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)”。

2、通過(guò)靠前使用化債額度、籌集化債資金等手段，化解存量隱性債務(wù)。其一，2025年化債額度更早使用更早見效。截至2025年5月20日，今年2.8萬(wàn)億元（6萬(wàn)億分三年+4萬(wàn)億分五年）用于化債的地方債券累計(jì)發(fā)行超1.77萬(wàn)億元，進(jìn)度達(dá)63%。包括：29個(gè)省份發(fā)行特殊再融資專項(xiàng)債券合計(jì)達(dá)16116億元，進(jìn)度超80%；16個(gè)省份發(fā)行特殊新增專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)1573億元，進(jìn)度約20%。其二，2025年通過(guò)盤活資產(chǎn)、加快土地出讓等手段，籌集化債資金。

3、符合要求的重點(diǎn)省份爭(zhēng)取分批次退出高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，寧夏、內(nèi)蒙古有望率先退出重點(diǎn)省份名單。2025年，中央將動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)省份名單，支持打開新的投資空間。目前寧夏宣布“已符合退出債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份的條件”，“已向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)”退出；內(nèi)蒙古也滿足條件“有望率先退出高風(fēng)險(xiǎn)省份”。

4、推進(jìn)融資平臺(tái)加快退出與轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性機(jī)制。短期來(lái)看，為了完成2027年6月底之前地方融資平臺(tái)清零的目標(biāo)，2025年融資平臺(tái)壓降進(jìn)度有望進(jìn)一步提速。近期，多地區(qū)表態(tài)力爭(zhēng)在2025年實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)全部退出。退平臺(tái)僅解決“身份問(wèn)題”，并未解決“生存問(wèn)題”。中長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府還需積極引導(dǎo)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，形成“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性循環(huán)。未來(lái)城投公司“退平臺(tái)”后，會(huì)形成兩極分化，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較高、自身盈利能力較強(qiáng)的城投公司，順利地轉(zhuǎn)型為普通國(guó)有企業(yè)；而市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較低、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型難度較大的城投平臺(tái)，有必要盡快重組或清退。

5、強(qiáng)化預(yù)算約束與投資項(xiàng)目管理，提升債務(wù)資金使用效益。一是根據(jù)財(cái)政承受能力安排投資項(xiàng)目，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估。二是根據(jù)地方發(fā)展需求匹配項(xiàng)目，提高資金使用效益。

6、構(gòu)建地方債務(wù)全生命周期監(jiān)管，完善債務(wù)全鏈條管理。一是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”管理。二是確保政府負(fù)債和項(xiàng)目資產(chǎn)平衡。三是探索建立專項(xiàng)債券償債備付金制度。

三、進(jìn)一步化債面臨的四大挑戰(zhàn)

盡管化債工作已經(jīng)取得階段性成果，但是化債工作仍然面臨以下四重挑戰(zhàn)：

1、隱性債務(wù)滋生的土壤仍然存在，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制仍在探索中。其一，宏觀稅負(fù)仍處于下行通道，地方大量支出依靠轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)彌補(bǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)仍面臨國(guó)內(nèi)有效需求不足、物價(jià)低迷等挑戰(zhàn)，以現(xiàn)價(jià)計(jì)量的財(cái)政收入承壓，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，引起房地產(chǎn)相關(guān)稅收及土地出讓收入下滑。其二，地方政府在多元化考核目標(biāo)下，民生、“三保”等重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出責(zé)任不減，地方仍需兼顧化債、“三保”與發(fā)展，部分任務(wù)完成訴諸隱性債務(wù)的沖動(dòng)仍存。其三，財(cái)稅體制改革在有序推進(jìn)中，但是事權(quán)和支出責(zé)任改革客觀上講難度較大，地方支出責(zé)任依然較大。

2、隱性債務(wù)顯性化后，法定債務(wù)余額快速攀升，納入預(yù)算的付息支出增加，可能擠占地方財(cái)政支出空間。多個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中提及“債務(wù)付息剛性增長(zhǎng)”，可能對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行和基層庫(kù)款保障帶來(lái)挑戰(zhàn)。

3、城投公司內(nèi)部造血能力不足，外部融資監(jiān)管政策趨嚴(yán)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度仍然較大。一是城投公司自身經(jīng)營(yíng)能力有限，現(xiàn)金流狀況不佳。城投公司往往承擔(dān)了大量公益性項(xiàng)目建設(shè)，其建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢，從項(xiàng)目回收的資金有限，不足以償還債務(wù)本息。二是城投公司市場(chǎng)化融資受限，尤其是涉及隱性債務(wù)的城投公司，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型更加困難。其中，城投債融資監(jiān)管趨嚴(yán)，重點(diǎn)區(qū)域公開市場(chǎng)融資更加受限。

4、拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題尚未系統(tǒng)性解決，可能增加地方政府支出責(zé)任，影響部分地方政府的公信力和微觀主體信心。部分地方政府部門違規(guī)要求國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)項(xiàng)目，以及拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款，既增加政府未來(lái)的支出責(zé)任，容易形成事實(shí)上的隱性債務(wù)，又破壞了營(yíng)商環(huán)境，要予以堅(jiān)決制止和根本解決。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局先后五次公開通報(bào)38個(gè)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，其中不乏通過(guò)拖欠賬款等方式違規(guī)舉債的案例。

四、進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

下階段，要統(tǒng)籌債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型工作，既要持續(xù)壓降隱性債務(wù)，又要確保穩(wěn)定發(fā)展；既要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又要嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；既要注重短期防風(fēng)險(xiǎn)，又要注重長(zhǎng)期體制機(jī)制改革，也要加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。

1、短期看，推動(dòng)中央加杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升、考慮將化債額度根據(jù)地方實(shí)際需要一次性給到地方，地方因地制宜開展債務(wù)置換、加快國(guó)有資產(chǎn)盤活、清理拖欠企業(yè)賬款。

一是有必要通過(guò)中央加杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好，尤其要推動(dòng)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，為地方財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行提供良好宏觀環(huán)境。比如，中央層面發(fā)行國(guó)債建立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”專項(xiàng)用于保交樓、收儲(chǔ)、盤活閑置土地等，解決地方支持房地產(chǎn)的能力不足問(wèn)題。

二是地方債務(wù)置換工作要因地制宜開展，靠前落實(shí)支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債，研究將“6萬(wàn)億分三年、4萬(wàn)億分五年”的化債方式調(diào)整為根據(jù)地方債務(wù)形勢(shì)和壓力一次性給到地方，根據(jù)需要靠前化債而非平均用力。

三是考慮逐步實(shí)行以市縣為單位制定管控措施的化債政策，更加精細(xì)化管理。

四是加大資產(chǎn)盤活力度，通過(guò)提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比重、劃轉(zhuǎn)國(guó)有股權(quán)等方式支持地方化債和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。

五是加大拖欠企業(yè)賬款的清理力度，摸清底數(shù)，分類清償欠賬，利用新增專項(xiàng)債政策加快清欠進(jìn)度。以省為單位建立清欠企業(yè)賬款的響應(yīng)機(jī)制，比如省級(jí)財(cái)政部門對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)設(shè)立政府欠款的信息直通系統(tǒng)，企業(yè)拖欠賬款情況直達(dá)省級(jí)財(cái)政部門，有利于摸清底數(shù)；清欠額度可從專項(xiàng)債而來(lái)，中央在各省之間根據(jù)需要調(diào)劑、增發(fā)。

2、長(zhǎng)期看，要從財(cái)政體制改革、建立債務(wù)與資本預(yù)算、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型三個(gè)維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生，構(gòu)建防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是有必要推動(dòng)財(cái)稅體制改革，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，解決無(wú)限責(zé)任政府職能過(guò)大、支出責(zé)任過(guò)大的問(wèn)題。

二是探索建立債務(wù)與資本預(yù)算，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，降低地方對(duì)債務(wù)的依賴。

三是加快推動(dòng)城投融資平臺(tái)向國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型，通過(guò)引入社會(huì)資本、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平。

風(fēng)險(xiǎn)提示：地方財(cái)政收支緊平衡加劇；房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響超預(yù)期。

目錄

一、2024年地方化債和城投轉(zhuǎn)型的成效

二、2025年地方化債和城投轉(zhuǎn)型工作新部署

三、下階段化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

四、關(guān)于進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

正文

2024年，中央化債思路實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，從防風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，將穩(wěn)增長(zhǎng)和促發(fā)展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一攬子化債舉措，在五年內(nèi)支持地方化解12萬(wàn)億元的隱性債務(wù)，支持地方政府卸下包袱、輕裝上陣，極大地緩解地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過(guò)度占用財(cái)政資源的困境，騰出更多資金解決基層“三保”及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2024年是地方化債大年，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得積極成效，取得了隱性債務(wù)大幅壓降、融資平臺(tái)“退平臺(tái)”進(jìn)度加快、債務(wù)付息支出下降、債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、拖欠企業(yè)賬款減少、全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控更加有效等多重效果。

一、2024年地方化債和城投轉(zhuǎn)型的成效

2024年，中央化債思路實(shí)現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，從防風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，將穩(wěn)增長(zhǎng)和促發(fā)展置于更高的地位。2024年11月8日，中央“6+4+2”的一攬子化債舉措，在五年內(nèi)支持地方化解12萬(wàn)億元的隱性債務(wù)，支持地方政府卸下包袱、輕裝上陣，極大地緩解地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，扭轉(zhuǎn)存量債務(wù)過(guò)度占用財(cái)政資源的困境，騰出更多資金解決基層“三保”及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2024年是地方化債大年，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)取得積極成效，取得了隱性債務(wù)大幅壓降、融資平臺(tái)“退平臺(tái)”進(jìn)度加快、債務(wù)付息支出下降、債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、拖欠企業(yè)賬款減少、全口徑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控更加有效等多重效果。

第一，“隱性債務(wù)顯性化”進(jìn)程加快，2024年債務(wù)置換政策直接帶動(dòng)全國(guó)隱性債務(wù)余額下降約1/4，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)明顯緩釋。整體上，“6+4+2”一攬子債務(wù)置換政策實(shí)施后，地方隱性債務(wù)大幅壓降。2024年，綜合考慮2.5萬(wàn)億元特殊再融資債券（用于置換隱性債務(wù)或償還地方政府存量債務(wù)）、8778億元的特殊新增專項(xiàng)債券（無(wú)具體項(xiàng)目用途而是用于化債的新增專項(xiàng)債），債務(wù)置換的財(cái)政資金合計(jì)達(dá)3.4萬(wàn)億元。一攬子債務(wù)置換政策實(shí)施后，地方隱性債務(wù)余額從2023年末的14.3萬(wàn)億元降至2024年末的11.0萬(wàn)億元，下降達(dá)23%。此外，地方除了用好中央債務(wù)置換政策，還積極統(tǒng)籌化債資源、安排“真金白銀”進(jìn)一步化解存量隱性債務(wù)。若考慮地方使用“真金白銀”償還的債務(wù)后，地方隱性債務(wù)壓降幅度更大。

2024年，多個(gè)省份超額完成化債任務(wù)，寧夏、內(nèi)蒙古、吉林、新疆、江蘇等隱性債務(wù)“清零”進(jìn)程較快，寧夏、吉林隱性債務(wù)余額下降八成左右。重點(diǎn)省份中，甘肅“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效緩釋”，實(shí)現(xiàn)了“化債卸包袱、發(fā)展不停步”；寧夏、青海“超額完成”年度地方債務(wù)化解任務(wù)。2024年，寧夏隱債規(guī)模和債務(wù)率大幅下降，隱性債務(wù)余額較2023年3月末下降78%。吉林2024年末存量隱性債務(wù)降至1000億元以下，與2023年3月上報(bào)國(guó)務(wù)院數(shù)據(jù)相比壓降80%左右。市縣層面，2024年末，吉林省有82.9%的市縣區(qū)隱性債務(wù)實(shí)現(xiàn)“清零”；黑龍江省綏化市10個(gè)區(qū)縣、遼寧省本溪市6個(gè)區(qū)縣隱性債務(wù)全部“清零”；天津市河北區(qū)、西青區(qū)實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。2024年，內(nèi)蒙古宣布新增8個(gè)旗縣隱性債務(wù)“清零”；青海省新增4個(gè)州全域?qū)崿F(xiàn)隱性債務(wù)“清零”。非重點(diǎn)省份中，新疆“提前完成”全年化債任務(wù)，新疆“自治區(qū)本級(jí)和13個(gè)地州市本級(jí)、95個(gè)縣市區(qū)提前完成存量隱性債務(wù)化解，276家融資平臺(tái)存量隱性債務(wù)全部化解完畢”。江蘇多個(gè)市縣提前完成隱性債務(wù)化解任務(wù)，徐州市“在全省率先實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零”，連云港市海州區(qū)、贛榆區(qū)、宿遷市宿城區(qū)、鹽城市阜寧縣、蘇州市吳江區(qū)、南京市玄武區(qū)2024年末實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”目標(biāo)。

2024年，內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林多個(gè)市縣綜合債務(wù)率下降或風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)下降。重點(diǎn)省份各市縣大力盤活資產(chǎn)資源，包括存量土地和房產(chǎn)、礦業(yè)權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、電力指標(biāo)等各類國(guó)有資源，籌集“真金白銀”償還存量債務(wù)。重點(diǎn)省份中，2024年，內(nèi)蒙古自治區(qū)新增1個(gè)盟市本級(jí)和10個(gè)旗縣退出高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；吉林省長(zhǎng)春市、遼源市、松原市多個(gè)地市退出債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)；黑龍江佳木斯市、寧夏固原市“由紅轉(zhuǎn)橙”；甘肅張掖市“退橙”。遼寧多個(gè)區(qū)縣債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降級(jí)，天津市北辰區(qū)綜合債務(wù)率“退紅”，重慶市大足區(qū)、墊江縣綜合債務(wù)率下降。非重點(diǎn)省份中，經(jīng)濟(jì)大省隱性債務(wù)清零進(jìn)展較快，市縣綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下降明顯。如江蘇省鎮(zhèn)江市“政府性債務(wù)率實(shí)現(xiàn)大幅壓降”，四川省攀枝花市綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)“由橙轉(zhuǎn)黃”，湖北省鄂州市實(shí)現(xiàn)“退橙轉(zhuǎn)黃”。

第二，融資平臺(tái)退出加快，2024年全國(guó)“退平臺(tái)”數(shù)量近7000家。監(jiān)管部門要求，各地融資平臺(tái)退出時(shí)間不得晚于2027年6月末。根據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)在全國(guó)人大記者會(huì)上披露，2024年四季度，置換政策實(shí)施后融資平臺(tái)減少了4680家，占全年減少總數(shù)的三分之二以上。據(jù)此估計(jì)，2024年地方融資平臺(tái)累計(jì)壓降數(shù)量接近7000家。從區(qū)域看，重點(diǎn)省份中，2024年末寧夏、內(nèi)蒙古融資平臺(tái)數(shù)量與2023年3月末數(shù)量相比分別壓降76%、66.5%，吉林、遼寧壓降幅度均超過(guò)50%，位居全國(guó)前列；天津“清理撤并融資平臺(tái)75家”。非重點(diǎn)省份中，江蘇“壓降50%以上”；新疆“融資平臺(tái)清退進(jìn)度位居全國(guó)前列”；河南“118家企業(yè)退出融資平臺(tái)”。

第三，通過(guò)利率更低的地方政府債券置換存量隱性債務(wù)，實(shí)現(xiàn)“高息債務(wù)低息化”，極大地減輕了地方付息壓力。2024年1-12月，地方政府債券平均發(fā)行利率為2.3%。由于地方政府債券利率低于存量隱性債務(wù)，債務(wù)置換后可節(jié)約利息支出、降低債務(wù)付息壓力。根據(jù)藍(lán)佛安部長(zhǎng)介紹“去年發(fā)行的2萬(wàn)億元置換債券，利率水平下降平均超過(guò)2.5個(gè)百分點(diǎn)，部分地區(qū)下降更為明顯，預(yù)計(jì)這部分置換債券5年利息減少2000億元以上。”地方層面，湖南省“全省每年降低債務(wù)利息近50億元”，節(jié)約的利息相當(dāng)于湖南2024年法定債務(wù)付息支出的8.2%；廣西2024年置換隱性債務(wù)515億元，“每年節(jié)省利息10億元以上”；內(nèi)蒙古2024年發(fā)行置換債券572億元，“置換后每年可節(jié)省利息30.9億元”，相當(dāng)于2024年法定債務(wù)付息支出的8.5%。

第四，融資平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)占比持續(xù)壓降，債務(wù)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。2024年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議定調(diào)“地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到整體緩解”后，監(jiān)管部門連續(xù)下發(fā)補(bǔ)充文件，進(jìn)一步強(qiáng)化配套政策支持，優(yōu)化金融化債效果，包括擴(kuò)大金融化債支持范圍至雙非債務(wù)（包括重點(diǎn)省份的非持牌機(jī)構(gòu)非標(biāo)債務(wù)以及非重點(diǎn)省份的非標(biāo)債務(wù)）、支持政策延長(zhǎng)至2027年6月等。信托、融資租賃、債權(quán)計(jì)劃、定融等利息成本高、償債壓力大的非標(biāo)債務(wù)可通過(guò)協(xié)商銀行貸款進(jìn)行債務(wù)置換，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。例如，柳州市全市融資平臺(tái)債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，非標(biāo)、債券余額分別壓降272億元、50億元，占比分別從16%和29%下降至6%和27%，非標(biāo)債務(wù)占比下降尤為明顯；銀行貸款占比從55%上升至67%，利率更低、風(fēng)險(xiǎn)更低的銀行貸款比重上升，減輕了融資平臺(tái)償債壓力。

第五，加快加力推進(jìn)清理拖欠企業(yè)賬款工作，緩解了企業(yè)現(xiàn)金流壓力，激發(fā)企業(yè)主體活力。2024年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題的意見》，對(duì)推進(jìn)解決拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題作出系統(tǒng)部署。賬款拖欠按性質(zhì)分類，既有政府欠企業(yè)的，也有企業(yè)拖欠企業(yè)的。其中，政府拖欠的企業(yè)賬款中，部分屬于政府項(xiàng)目中存在長(zhǎng)期拖欠、變相讓企業(yè)墊資，且未在財(cái)政預(yù)算中安排相應(yīng)資金償還形成事實(shí)債務(wù)的，已納入隱性債務(wù)。2024年，中央安排的4000億元地方政府債務(wù)結(jié)存限額和8000億元新增地方政府專項(xiàng)債券，部分用于清理拖欠企業(yè)賬款。地方則用好中央政策，加快加力清理拖欠企業(yè)賬款。其中，寧夏把納入隱債的政府拖欠企業(yè)賬款全部清零；貴州多措并舉積極解決多年積累的拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題；云南健全解決企業(yè)賬款拖欠問(wèn)題長(zhǎng)效機(jī)制；重慶完成清理拖欠企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)；湖南落實(shí)大規(guī)模債務(wù)置換政策，實(shí)現(xiàn)還隱債、清欠款、補(bǔ)欠稅“一錢多用”效果；陜西臺(tái)賬內(nèi)拖欠企業(yè)賬款實(shí)現(xiàn)“應(yīng)清盡清”，省屬高校清欠任務(wù)按期完成。

第六，建立全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)取得成效。從過(guò)去隱性債、法定債雙軌管理到合并監(jiān)管，全口徑債務(wù)管理更加公開透明，有利于監(jiān)管部門實(shí)時(shí)準(zhǔn)確地掌握地方債務(wù)數(shù)據(jù)、評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并采取精準(zhǔn)舉措，也有利于遏制化債不實(shí)和新增隱性債務(wù)。2024年，多數(shù)地區(qū)都表示已經(jīng)實(shí)施了“全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)”。江蘇、山東實(shí)現(xiàn)對(duì)政府法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投經(jīng)營(yíng)性債務(wù)“三債統(tǒng)管”；重慶“深入推進(jìn)全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)體系建設(shè)”；河北“在全國(guó)首批開展全口徑地方債務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)試點(diǎn)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)債務(wù)變化情況”；新疆“實(shí)施全口徑地方債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)”；廣西欽州市高質(zhì)量完成全口徑地方債務(wù)檢測(cè)系統(tǒng)試點(diǎn)任務(wù)，“獲得財(cái)政部表?yè)P(yáng)”；吉林省長(zhǎng)春市“對(duì)地區(qū)隱性債務(wù)、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)全流程、一體化管理”。

二、2025年地方化債和城投轉(zhuǎn)型工作新部署

2025年，全國(guó)財(cái)政總體形勢(shì)維持緊平衡，同時(shí)面臨國(guó)內(nèi)有效需求不足、物價(jià)低迷、房地產(chǎn)處于轉(zhuǎn)型調(diào)整期等多重挑戰(zhàn)，防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍是防風(fēng)險(xiǎn)重要工作。

（一）中央：動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，建立地方債務(wù)長(zhǎng)效監(jiān)管制度

2025年《政府工作報(bào)告》明確“穩(wěn)妥化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。中央定調(diào)堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展，做好新形勢(shì)下的化債部署。一是實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，提升財(cái)政赤字率和擴(kuò)大政府債券發(fā)行規(guī)模，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境。二是優(yōu)化考核和管控措施，持續(xù)加大對(duì)地方化債的指導(dǎo)，動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)省份名單，推廣地方化債典型經(jīng)驗(yàn)做法。三是加快落實(shí)落細(xì)債務(wù)置換政策，盡早發(fā)行使用置換債券額度，對(duì)隱性債務(wù)精準(zhǔn)置換。四是加快推進(jìn)融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，剝離平臺(tái)政府融資功能，結(jié)合企業(yè)實(shí)際分類推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。五是統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)稅體制改革，建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)長(zhǎng)效監(jiān)管制度，完善與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機(jī)制，從根本上遏制違規(guī)舉債沖動(dòng)。

（二）地方：堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)新增、靠前發(fā)行置換債券、重點(diǎn)省份分批退出、加速融資平臺(tái)退出

2025年，各地深入貫徹落實(shí)中央決策部署，堅(jiān)持“在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”的工作思路，統(tǒng)籌財(cái)政金融化債資源，重點(diǎn)推進(jìn)以下六方面化債工作：一是堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)新增；二是穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)；三是推動(dòng)重點(diǎn)省份分批次退出高風(fēng)險(xiǎn)名單；四是分類施策促進(jìn)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型；五是提升債務(wù)資金使用效益；六是建立健全地方債務(wù)全生命周期管理機(jī)制。

第一，將不新增隱性債務(wù)作為鐵的紀(jì)律，防止一邊化債一邊新增。地方均強(qiáng)調(diào)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)，堅(jiān)決防止化了舊賬又添新賬。云南省提及“壓實(shí)法定債務(wù)償債責(zé)任，堅(jiān)決防止一邊化債，一邊新增”。貴州、吉林嚴(yán)格落實(shí)“舉債終身問(wèn)責(zé)制和債務(wù)問(wèn)題倒查機(jī)制”，對(duì)新增隱性債務(wù)問(wèn)題“零容忍”。四川、湖北、福建、河北、廣西將嚴(yán)禁新增隱債作為“一條鐵律”；廣西、新疆、甘肅提及決不能“前清后欠”。

第二，通過(guò)靠前使用化債額度、籌集化債資金等手段，化解存量隱性債務(wù)。其一，地方政府專項(xiàng)債券置換隱性債務(wù)仍是重要的隱性債務(wù)化解方式。2025年全國(guó)至少有2.8萬(wàn)億元地方債券用于化債，包括用于置換債券2萬(wàn)億元、用于化債的新增專項(xiàng)債8000億元。發(fā)債節(jié)奏層面，2025年化債額度更早使用更早見效。截至2025年5月20日，今年2.8萬(wàn)億元（6萬(wàn)億分三年+4萬(wàn)億分五年）用于化債的地方債券累計(jì)發(fā)行超1.77萬(wàn)億元，進(jìn)度達(dá)63%。包括：29個(gè)省份發(fā)行特殊再融資專項(xiàng)債券合計(jì)達(dá)16116億元，進(jìn)度超80%；16個(gè)省份發(fā)行特殊新增專項(xiàng)債券規(guī)模達(dá)1573億元，進(jìn)度約20%。其中，重慶、內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、甘肅、寧夏、青海等16個(gè)省份2025年特殊再融資專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)度達(dá)到100%。其二，2025年通過(guò)盤活資產(chǎn)、加快土地出讓等手段，籌集化債資金。2025年重點(diǎn)省份持續(xù)推動(dòng)盤活資產(chǎn)資源籌集資金支持化債，通過(guò)加大土地盤活力度推動(dòng)房地產(chǎn)相關(guān)財(cái)政收入反彈，黑龍江、甘肅、寧夏等預(yù)計(jì)2025年土地出讓收入將分別增長(zhǎng)95.9%、96.9%、47.3%。

第三，符合要求的重點(diǎn)省份爭(zhēng)取分批次退出高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)名單，寧夏、內(nèi)蒙古有望率先退出重點(diǎn)省份名單。2025年，中央將根據(jù)地方化債進(jìn)展，結(jié)合隱性債務(wù)率、金融債務(wù)規(guī)模、退平臺(tái)進(jìn)度確定退出標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估地區(qū)化債能力，動(dòng)態(tài)調(diào)整重點(diǎn)省份名單，支持打開新的投資空間。不同地區(qū)隱性債務(wù)和金融債務(wù)規(guī)模與分布情況差別較大，當(dāng)前化債的進(jìn)展不一，寧夏、內(nèi)蒙古有望率先退出重點(diǎn)省份名單。目前寧夏宣布“已符合退出債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)省份的條件”，“已向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)”退出；內(nèi)蒙古也滿足條件“有望率先退出高風(fēng)險(xiǎn)省份”。黑龍江、吉林、遼寧、青海城投平臺(tái)金融債務(wù)余額相對(duì)不高，后續(xù)隨著存量隱性債務(wù)化解加快，有望滿足退出標(biāo)準(zhǔn)。吉林表示推動(dòng)全域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)下降或降級(jí)，爭(zhēng)取早日“脫紅摘帽”。

第四，推進(jìn)融資平臺(tái)加快退出與轉(zhuǎn)型發(fā)展，構(gòu)建“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性機(jī)制。短期來(lái)看，為了完成2027年6月底之前地方融資平臺(tái)清零的目標(biāo)，2025年融資平臺(tái)壓降進(jìn)度有望進(jìn)一步提速。近期，多地區(qū)表態(tài)力爭(zhēng)在2025年實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)全部退出。新疆自治區(qū)財(cái)政廳表示“力爭(zhēng)2025年全面完成政府融資平臺(tái)退出工作”；寧夏銀川市、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市均表示2025年底前實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)全面退出。退平臺(tái)僅解決“身份問(wèn)題”，并未解決“生存問(wèn)題”。中長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府還需積極引導(dǎo)城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“退出—轉(zhuǎn)型—發(fā)展”的良性循環(huán)。未來(lái)城投公司“退平臺(tái)”后，會(huì)形成兩極分化，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較高、自身盈利能力較強(qiáng)的城投公司，順利地轉(zhuǎn)型為普通國(guó)有企業(yè)；而市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)程度較低、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型難度較大的城投平臺(tái)，有必要盡快重組或清退。例如，寧夏堅(jiān)持“破立并舉”，推動(dòng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度；安徽提出厘清政府和企業(yè)權(quán)責(zé)，推動(dòng)城投企業(yè)“轉(zhuǎn)型為國(guó)有企業(yè)”，獨(dú)立自主運(yùn)營(yíng)。

第五，強(qiáng)化投資項(xiàng)目管理，提升債務(wù)資金使用效益。一是根據(jù)財(cái)政承受能力安排投資項(xiàng)目，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估。吉林長(zhǎng)春市要加強(qiáng)財(cái)政承受能力評(píng)估，完善政府性投資項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審和決算管理制度，加強(qiáng)全過(guò)程績(jī)效評(píng)估，防止形成“半拉子”工程。新疆強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁各地各部門超出財(cái)政承受能力鋪攤子、上項(xiàng)目，嚴(yán)禁無(wú)預(yù)算、超預(yù)算安排支出”。二是更好匹配資金與項(xiàng)目，提高使用效益。2025年，重慶市部署擴(kuò)大有效益的投資，創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，做好“資金池”與“項(xiàng)目池”規(guī)劃統(tǒng)籌。山東優(yōu)化債務(wù)資金投向，“管好用好專項(xiàng)債券，額度分配向項(xiàng)目準(zhǔn)備充分、投資效率高的地區(qū)傾斜”。

第六，構(gòu)建地方債務(wù)全生命周期監(jiān)管，完善債務(wù)全鏈條管理。一是加強(qiáng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目“借、用、管、還”管理。廣東提出“建立健全債券發(fā)行定期調(diào)度機(jī)制，強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目投后管理”。二是增強(qiáng)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理，確保政府負(fù)債和項(xiàng)目資產(chǎn)平衡。浙江提出“強(qiáng)化對(duì)專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目所形成資產(chǎn)的管理”；福建“強(qiáng)化專項(xiàng)債券項(xiàng)目資產(chǎn)管理、收入歸集”；黑龍江“分類管理存量項(xiàng)目資產(chǎn)”；新疆“研究建立政府債券收益歸集、資產(chǎn)管理等制度”。三是探索建立專項(xiàng)債券償債備付金制度，拓寬專項(xiàng)債償債來(lái)源，統(tǒng)籌財(cái)政補(bǔ)助資金、調(diào)度項(xiàng)目單位資金償還債務(wù)。如天津市和平區(qū)“嚴(yán)格落實(shí)償債備付金制度，積極推動(dòng)資產(chǎn)變現(xiàn)，加快推進(jìn)土地出讓，騰出各類資金用于債務(wù)償還”。

三、下階段化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

盡管地方化債工作已經(jīng)取得階段性成果，但下階段化債仍然面臨多重挑戰(zhàn)：財(cái)政緊平衡態(tài)勢(shì)延續(xù)、法定債務(wù)付息壓力增加、城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型困難以及拖欠企業(yè)賬款尚未得到系統(tǒng)性解決。

第一，隱性債務(wù)滋生的土壤仍然存在，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制仍在探索中。其一，宏觀稅負(fù)仍處于下行通道，地方大量支出依靠轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)彌補(bǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)仍面臨國(guó)內(nèi)有效需求不足、物價(jià)低迷等挑戰(zhàn)，以現(xiàn)價(jià)計(jì)量的財(cái)政收入承壓，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，引起地方土地出讓收入下滑，進(jìn)一步導(dǎo)致地方自有財(cái)力不足。2025年預(yù)計(jì)地方財(cái)政緊平衡形勢(shì)延續(xù)，31個(gè)省份中，有25個(gè)省份2025年一般公共預(yù)算收入增速目標(biāo)低于2024年預(yù)算目標(biāo)。江蘇在預(yù)算報(bào)告中提及“2025年財(cái)政運(yùn)行壓力超出上年”；河南提及“財(cái)政緊平衡特征更加明顯”。其二，地方政府在多元化考核目標(biāo)下，民生重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政支出責(zé)任不減，“三保”支出壓力較大，地方仍需兼顧化債、“三保”與發(fā)展，部分任務(wù)完成訴諸隱性債務(wù)的沖動(dòng)仍存。其三，財(cái)稅體制改革在有序推進(jìn)中，但是事權(quán)和支出責(zé)任改革客觀上講難度較大，地方支出責(zé)任依然較大。

第二，隱性債務(wù)顯性化后，法定債務(wù)余額快速攀升，納入預(yù)算的付息支出增加，可能擠占地方財(cái)政支出空間。總體上看，2024年地方政府債券付息支出13542億元，較2023年增長(zhǎng)超10%，占地方一般公共預(yù)算和政府性基金支出之和的4.0%；其中專項(xiàng)債券付息支出8351億元，占地方政府性基金支出的8.6%。分省份看，一些重點(diǎn)省份債務(wù)置換規(guī)模較大，地方法定債務(wù)率上升，法定債務(wù)利息支出占比較高。2024年，天津、吉林、貴州、重慶法定債務(wù)率超過(guò)200%，較2023年上升超20個(gè)百分點(diǎn)。黑龍江、遼寧、青海、天津2024年專項(xiàng)債務(wù)付息支出占政府性基金支出的比重超16%。多個(gè)省份在預(yù)算報(bào)告中提及“債務(wù)付息剛性增長(zhǎng)”，可能對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行和基層庫(kù)款保障帶來(lái)挑戰(zhàn)。浙江表示，“政府債務(wù)還本付息剛性增長(zhǎng)，個(gè)別市縣流動(dòng)性吃緊”。

第三，城投公司內(nèi)部造血能力不足，加之外部融資監(jiān)管政策趨嚴(yán)，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度仍然較大。其一，城投公司自身經(jīng)營(yíng)能力有限，現(xiàn)金流狀況不佳。城投公司往往承擔(dān)了大量公益性項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)慢，從項(xiàng)目回收的資金有限，不足以償還債務(wù)本息。其二，城投公司市場(chǎng)化融資受限，尤其是涉及隱性債務(wù)的城投公司，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型更加困難。其中城投債融資監(jiān)管趨嚴(yán)，當(dāng)前城投債凈融資總體呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，2024年末，城投債余額10.78萬(wàn)億元，較上年末下降4.7%。重點(diǎn)區(qū)域公開市場(chǎng)融資更加受限，2024年重點(diǎn)省份中僅廣西和吉林成功發(fā)行城投債。在內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和外部政策雙重壓力下，城投企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型之路任重道遠(yuǎn)。近期重點(diǎn)地區(qū)融資平臺(tái)集中退出，更多是政策考核下“形式上”調(diào)整，而非依靠經(jīng)營(yíng)能力改善的“實(shí)質(zhì)性”轉(zhuǎn)型。

第四，拖欠企業(yè)賬款問(wèn)題尚未系統(tǒng)性解決，可能增加地方政府支出責(zé)任，影響部分地方政府的公信力和微觀主體信心。2022年以來(lái)工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款賬期不斷拉長(zhǎng)，一方面源自宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、下游需求偏弱導(dǎo)致回款變慢；另一方面可能與政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)新增拖欠賬款有關(guān)。2024年末，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款平均回收期64.1天，較2023年末拉長(zhǎng)3.5天；其中私營(yíng)工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款平均回收期66.0天，較2023年末拉長(zhǎng)4.2天，均處于歷史較高水平。一些地方政府違規(guī)要求國(guó)有企業(yè)墊資建設(shè)項(xiàng)目，以及拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款，既增加政府未來(lái)的支出責(zé)任，增加了政府未來(lái)的支出責(zé)任，容易形成事實(shí)上的隱性債務(wù)，又破壞了營(yíng)商環(huán)境，要予以堅(jiān)決制止和根本解決。2022年5月、2022年7月、2023年11月、2024年9月和2025年4月財(cái)政部監(jiān)督評(píng)價(jià)局先后五次公開通報(bào)38個(gè)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例，其中不乏通過(guò)拖欠賬款等方式違規(guī)舉債的案例。

四、關(guān)于進(jìn)一步化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

下階段要統(tǒng)籌債務(wù)化解和城投轉(zhuǎn)型工作，兼顧促發(fā)展和防風(fēng)險(xiǎn)，完善防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，保證經(jīng)濟(jì)和財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行，助力高質(zhì)量發(fā)展。一是既要持續(xù)壓降隱性債務(wù)，又要確保穩(wěn)定發(fā)展，在高質(zhì)量發(fā)展中化解風(fēng)險(xiǎn)。化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不在于單純追求債務(wù)總量的減少，而在于發(fā)展質(zhì)效的提升，要在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全發(fā)展的前提下穩(wěn)妥開展。要樹立“發(fā)展是政績(jī)、化債也是政績(jī)”的理念，在高質(zhì)量發(fā)展中化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)更加積極的財(cái)政政策帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升促進(jìn)地方財(cái)政增收。要優(yōu)化完善化債政策精準(zhǔn)支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債，兼顧促發(fā)展與防風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)地方政府的“企業(yè)家精神”。二是既要妥善化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又要嚴(yán)防新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2018年中央開啟隱性債務(wù)化解工作以來(lái)，發(fā)行再融資債券置換存量隱性債務(wù)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但個(gè)別地區(qū)違規(guī)舉債、化債不實(shí)仍時(shí)有發(fā)生，有必要從源頭上治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免隱性債務(wù)“邊化邊增”、拖欠賬款“邊清邊欠”。三是既要注重短期防風(fēng)險(xiǎn)，又要注重長(zhǎng)期體制機(jī)制改革，也要加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。地方政府開展債務(wù)置換緩解短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)后，未來(lái)要從短期應(yīng)急化債模式向長(zhǎng)效治債模式轉(zhuǎn)變，逐步建立健全地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制。從中長(zhǎng)期看，有必要推動(dòng)財(cái)稅體制改革，解決無(wú)限責(zé)任政府職能過(guò)大、支出責(zé)任過(guò)大的問(wèn)題；探索建立債務(wù)與資本預(yù)算，完善地方政府考核體系并構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的債務(wù)管理體制，降低地方對(duì)債務(wù)的依賴。推動(dòng)地方城投融資平臺(tái)向國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型，提升運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)水平，防范隱性債務(wù)回彈。

（一）短期：堅(jiān)持在發(fā)展中化債，優(yōu)化化債方式，研究將化債額度一次性給到地方、根據(jù)需要靠前使用

一是推動(dòng)中央加杠桿促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升向好，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”推動(dòng)房地產(chǎn)止跌回穩(wěn)，為地方化債提供良好宏觀環(huán)境。根據(jù)財(cái)政形勢(shì)需要及時(shí)果斷追加預(yù)算增發(fā)國(guó)債，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好。同時(shí)，考慮中央發(fā)行特別國(guó)債，探索中央層面成立“房地產(chǎn)穩(wěn)定基金”，規(guī)模在2萬(wàn)億元左右，專項(xiàng)用于保交樓、收儲(chǔ)存量房和房企存量閑置土地等，提升房企抗風(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)減輕地方政府穩(wěn)樓市的壓力。

二是優(yōu)化化債政策，化債額度根據(jù)地方實(shí)際需要一次性給到地方，支持高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)化債、靠前化債。統(tǒng)籌各年度債務(wù)置換安排，研究將“6萬(wàn)億分三年、4萬(wàn)億分五年”的化債方式調(diào)整為根據(jù)地方債務(wù)形勢(shì)和壓力一次性給到地方，由地方根據(jù)自身化債需要彈性安排實(shí)施。中央提前下達(dá)、地方盡快安排發(fā)行，優(yōu)先置換到期時(shí)間緊、利息成本高的存量債務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)隱性債務(wù)精準(zhǔn)置換。

三是做好退出重點(diǎn)地區(qū)后的政策銜接工作，逐步實(shí)行以市縣為單位制定管控措施的化債政策，實(shí)施精細(xì)化管理。重點(diǎn)省份雖然獲得化債支持，但受到投資限制對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生收縮效應(yīng)。未來(lái)以市縣為單位制定和執(zhí)行化債政策，更加注重精細(xì)化管理和差異化施策；嚴(yán)控新增政府投資項(xiàng)目的區(qū)域范圍從以省為單位調(diào)整為以市縣為單位，避免誤傷部分市縣政府投資。在嚴(yán)格控制隱性債務(wù)的前提下，逐步解綁對(duì)退出重點(diǎn)省份后的新建和在建投資項(xiàng)目限制，優(yōu)先公益性較強(qiáng)、收益預(yù)期較好的項(xiàng)目審批，發(fā)揮政府投資撬動(dòng)社會(huì)投資擴(kuò)大有效需求的作用。

四是加大資產(chǎn)盤活力度，籌集地方化債資金，完善償債備付金機(jī)制。其一，加大行政事業(yè)單位資產(chǎn)盤活力度。明晰國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬，加強(qiáng)環(huán)保、規(guī)劃、審計(jì)等部門的協(xié)調(diào)配合，避免由于制度限制導(dǎo)致資源資產(chǎn)難以被盤活。通過(guò)開展資產(chǎn)出租、處置、運(yùn)營(yíng)，盤活存量土地、保障性租賃住房、智慧停車場(chǎng)等收益穩(wěn)定資產(chǎn)，增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入。對(duì)于擁有穩(wěn)健收益的基建項(xiàng)目資產(chǎn)，加大REITs盤活存量資產(chǎn)的力度，幫助回收資金、緩解化債壓力。其二，多渠道利用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)支持化債。如提高國(guó)有資本收益上繳財(cái)政的比重，發(fā)揮社會(huì)主義公有制的優(yōu)勢(shì)；擁有上市國(guó)企資源的地區(qū)可以繼續(xù)劃轉(zhuǎn)部分經(jīng)營(yíng)效益和社會(huì)效益較好的國(guó)有股權(quán)，支持地方化債和融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型。其三，完善償債備付金機(jī)制。通過(guò)歸集財(cái)政超收收入、財(cái)政補(bǔ)助資金、專項(xiàng)債項(xiàng)目收益、土地出讓收入等，用于補(bǔ)充地方政府償債備付金。隨著隱性債務(wù)顯性化進(jìn)行，對(duì)于收益較差的公益性項(xiàng)目導(dǎo)致的隱性債務(wù)，可允許通過(guò)償債備付金進(jìn)行償還。同時(shí)參考預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的管理方式，償債備付金的動(dòng)用或補(bǔ)充需要納入預(yù)算管理，在預(yù)算報(bào)告中披露接受各級(jí)監(jiān)督。

五是加大企業(yè)拖欠賬款的清理力度，建立企業(yè)賬款清欠響應(yīng)機(jī)制，摸清底數(shù)，分類清償欠賬。其一，摸清底數(shù)，甄別不同類別和成因的政府拖欠企業(yè)賬款。以省為單位建立清欠企業(yè)賬款的響應(yīng)機(jī)制，比如省級(jí)財(cái)政部門對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)設(shè)立政府欠款的信息直通系統(tǒng)，企業(yè)拖欠賬款情況直達(dá)省級(jí)財(cái)政部門，有利于摸清底數(shù)。區(qū)分政府性欠款和城投企業(yè)欠款，甄別政府負(fù)有償還責(zé)任的企業(yè)欠款，避免將企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的欠款轉(zhuǎn)化為地方政府欠款。建立政府失信懲治機(jī)制，對(duì)拖欠款項(xiàng)失信的機(jī)關(guān)事業(yè)單位限制其經(jīng)費(fèi)安排，對(duì)拖欠賬款失信的國(guó)有企業(yè)限制其投融資項(xiàng)目審批。其二，加大拖欠企業(yè)賬款的清理力度，分類清償欠賬。壓實(shí)地方政府、國(guó)有企業(yè)責(zé)任，對(duì)于政府負(fù)有償還責(zé)任或者公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目產(chǎn)生欠款，利用發(fā)行新增地方政府專項(xiàng)債政策，清欠額度可從專項(xiàng)債而來(lái)，中央在各省之間根據(jù)需要調(diào)劑，加快清欠進(jìn)度。對(duì)于企業(yè)有償還義務(wù)的欠款，優(yōu)先清償無(wú)分歧欠款的及時(shí)清償，在期限內(nèi)推動(dòng)欠款清零；有分歧的欠款化解，完善司法爭(zhēng)議解決機(jī)制，依法合理保障中小企業(yè)債權(quán)人的訴求。創(chuàng)新方式落實(shí)企業(yè)欠款償還資金來(lái)源，對(duì)于無(wú)法全額支付的欠款，允許先期部分支付，不足以清償?shù)牟糠郑劳杏谌嗣胥y行應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺(tái)，探索應(yīng)付賬款融資業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

（二）中長(zhǎng)期：推動(dòng)財(cái)政體制改革、建立債務(wù)與資本預(yù)算、加快城投轉(zhuǎn)型

中長(zhǎng)期看，要從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，要從財(cái)政體制改革、加快城投轉(zhuǎn)型、建立債務(wù)與資本預(yù)算三個(gè)維度出發(fā)抑制地方隱性債務(wù)的產(chǎn)生，構(gòu)建防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是財(cái)政體制方面，要逐步穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，科學(xué)界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，推動(dòng)減稅降費(fèi)從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型。適當(dāng)增加地方財(cái)政收入，落實(shí)下劃消費(fèi)稅給地方以增加地方可用財(cái)力。其二，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，科學(xué)界定政府規(guī)模。要深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理，收縮政府邊界，精兵簡(jiǎn)政，切實(shí)減少財(cái)政供養(yǎng)人口，對(duì)人口流出的區(qū)縣進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，解決無(wú)限責(zé)任政府職能過(guò)大、支出責(zé)任過(guò)大的問(wèn)題。其三，深化中央與地方財(cái)政體制改革，減少對(duì)地方政府尤其是基層政府的壓力。逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無(wú)能力、也無(wú)動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。

二是債務(wù)預(yù)算制度方面，建立債務(wù)與資本預(yù)算，加強(qiáng)地方全口徑債務(wù)管理，構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的債務(wù)管理體制。

其一，建立債務(wù)預(yù)算與資本預(yù)算，對(duì)債務(wù)形成有效約束并有利于未來(lái)盤活資產(chǎn)資源。債務(wù)預(yù)算是對(duì)政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃的預(yù)算，是現(xiàn)行債務(wù)限額管理的升級(jí)版。當(dāng)前我國(guó)債務(wù)管理僅僅是余額和限額管理，并未編制涵蓋規(guī)模、結(jié)構(gòu)、還本付息計(jì)劃、投向等更詳細(xì)的債務(wù)預(yù)算，資本預(yù)算即針對(duì)政府固定資產(chǎn)投資等能夠形成公共固定資產(chǎn)的財(cái)政支出活動(dòng)編制的預(yù)算。尤其是專項(xiàng)債債務(wù)形成的資產(chǎn)具有一定收益或潛在收益，需要積極提高相關(guān)資產(chǎn)收益率，避免資產(chǎn)資源浪費(fèi)。

其二，完善全口徑債務(wù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。地方政府應(yīng)將法定債務(wù)、隱性債務(wù)、城投平臺(tái)債務(wù)、企業(yè)欠款、國(guó)企債務(wù)等全部納入全口徑債務(wù)管理，嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模，確保債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。各級(jí)地方政府建立健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制，包括化債協(xié)調(diào)專項(xiàng)機(jī)制、債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)機(jī)制、應(yīng)急流動(dòng)性信用保障機(jī)制等，切實(shí)保證不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律和監(jiān)管力度，加強(qiáng)債務(wù)信息公開的透明度，債務(wù)管理接受內(nèi)外部監(jiān)督，防止地方政府違規(guī)舉債、變相舉債等行為的發(fā)生。

其三，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)。充分發(fā)揮出中央財(cái)政空間大的優(yōu)勢(shì)，中央政府有加杠桿的能力，可以承擔(dān)更大責(zé)任。優(yōu)化地方債務(wù)區(qū)域結(jié)構(gòu)和投向結(jié)構(gòu)，投向有償債能力的區(qū)域、投向有償債能力的項(xiàng)目、投向可持續(xù)的項(xiàng)目和區(qū)域。適度放寬都市圈、城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度，發(fā)揮出舉債額度的正向激勵(lì)作用。

三是城投轉(zhuǎn)型方面，推動(dòng)地方城投融資平臺(tái)向國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司轉(zhuǎn)型，加快市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展。其一，對(duì)于轉(zhuǎn)型中的城投公司，要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)的綜合治理，核心是要?jiǎng)冸x其政府融資職能，整合經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，推動(dòng)城投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)，逐步成為不依賴政府信用、財(cái)務(wù)自主可持續(xù)的市場(chǎng)化企業(yè)。其二，對(duì)于轉(zhuǎn)型完成后的城投公司，要?jiǎng)澢迤髽I(yè)與政府的界限，厘清債權(quán)債務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、投融資由企業(yè)自主決策。城投公司承擔(dān)的公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)，要堅(jiān)持市場(chǎng)化原則開展，明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)收益分擔(dān)機(jī)制。城投公司要加快市場(chǎng)化、專業(yè)化發(fā)展，通過(guò)引入社會(huì)資本、劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)等方式，增強(qiáng)城投公司的自我造血能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，壓降綜合融資成本，從根本上降低對(duì)地方政府的依賴。