《中國新聞周刊》作者：余倩

發于2025.5.17總第1187期《中國新聞周刊》雜志

清晨六點，供應商送來當天蔬菜，負責驗收的是兩名校內教師。食堂從外包轉為自營后，這樣的環節已經重復兩個學期，校長方梅仍然有些不適應：學校事務繁多，現在還要從教師中抽調人選，無償參與食堂管理。不止于此，她也要事無巨細地插手每一個環節：大到參與食材招標會議，小到挑鍋選灶、更換廚師，“自己干(食堂)比外包難太多了”。

從外包轉為自營，這是當前國內許多中小學食堂在做的事。自營和外包是我國中小學食堂的兩種經營模式，自營強調校方主體責任和成本核算，要求校方全程掌控采購、品控、定價等環節；外包則依托市場化運作，將食堂的經營管理權交由第三方餐飲企業，校方履行監督之責。

近年來，國家多次對中小學食堂外包亂象發出治理指示。2025年4月，市場監管總局相關負責人在新聞發布會上還提到這一亂象：食品安全責任劃分不清，集中用餐單位食堂與承包經營企業、供餐單位協同工作機制未有效建立，甚至存在“一包了之”“只包不管”等情況。

為此，2019年市場監管總局辦公廳等部門聯合印發《關于落實主體責任強化校園食品安全管理的指導意見》，明確“具備條件的中小學、幼兒園食堂原則上采用自營方式供餐，不再引入社會力量承包或者委托經營食堂，不再簽訂新的承包或者委托經營合同”。目前，全國已有多個省份出臺配套文件，宣布實現中小學食堂全部或者高比例自營。

不過，《中國新聞周刊》從多方了解到，這場“外包變自營”的變革，事實上正在變得“上有政策、下有對策”：部分學校食堂對外宣稱自主運營，實際經營權仍通過人員勞務派遣、食材供應、設備租賃等拆分形式流向餐飲企業。“要干的活和干活的人(和轉自營前相比)沒變，卻不得不私下進行。”一位業內從業者表示。

多位受訪專家指出，其實無論自營還是外包，都各有利弊，當學校既無專業管理能力又缺乏監督制衡時，兩種模式都可能成為權力尋租的土壤。“這不是簡單的經營模式選擇題，我們需要重新審視食堂治理體系的科學性與有效性。”中國教育后勤協會中小學后勤分會副會長孫廣學向《中國新聞周刊》強調，如何讓兩種經營模式都處在有力的監管之下，已經成為校園食品安全治理無法回避的必答題。

自營“皮”，外包“芯”

做了二十多年“校園餐”業務，一家頭部餐飲企業的業務負責人呂楊明顯感覺，這幾年中小學食堂“情況很復雜”。他解釋，不同于前十多年純粹的自營或外包模式，如今校園食堂又出現了一種新模式，“自營‘皮’，外包‘芯’，看似是學校的人在運營，其實活都轉給了某家社會餐飲公司做”。

自2019年市場監管總局辦公廳等部門首次明確，全國具備條件的中小學、幼兒園食堂原則上采用自營方式供餐以后，呂楊回憶，2020年前后，他所在的省、市教育部門多次發文，要求中小學食堂合同到期后就全部由外包轉自營。這意味著，當地所有像呂楊所在公司這樣的餐飲企業都得被清退出中小學食堂的市場。

這是呂楊從未料想到的。呂楊所在的是一家注冊資金超過三千萬元的外資全球企業，員工規模達三千多人，餐飲是其主營業務之一。他負責該公司在華東某地的餐飲項目，當地數百所中小學、高校，都是他所在公司的潛在業務對象。

作為全國最早進駐中小學食堂的企業代表之一，早在2002年，呂楊所在公司就成功拿下了當地一家私立中學的食堂合同，到2019年，其合作對象已擴展至當地十余所中小學。呂楊說，這是他十幾年來最重要的一條業務線，“一直干得很好，沒出過問題，勢頭也在增長”。

清退政策來得很突然，留給外包企業的清退窗口期并不長。呂楊稱，大多數餐飲企業此前簽訂的合同期限為三年。2022年，合同陸續到期，呂楊所在企業全面退出了當地中小學食堂業務。談起這件事，呂楊覺得遺憾，“學校是很理想的甲方，打款快、信用好、客源穩定”。

看到當地教育局宣布實現“全部自營”，呂楊以為，這就是外包模式在當地中小學食堂市場的收尾了。但他沒有想到，“上有政策，下有對策”，之后兩三年的時間里，當地一些團餐企業不僅沒有退出這一市場，反而換了種形式，繼續為中小學食堂提供外包服務。

呂楊了解到，這些企業進校干活的內容和從前一樣，唯一變化的是，他們需要穿上學校的制服，并對外宣稱自己是學校雇傭的勞務人員。“實際上也確實如此，雙方通過拆分式的合同，將外包‘洗’成了自營。”呂楊說。

拆分式合同，指的是企業“化整為零”，將原本食堂的整體外包項目拆解為多個看似獨立的單元項目。例如，從前一個食堂外包項目，如今要將其中的廚師、食堂工作人員等運營團隊轉為勞務派遣人員，與學校簽訂勞務派遣合同；將食材菜品服務轉為食材供應合同；等等。這個模式中，學校表面上保留了食堂管理權，企業以“供應商”而非“承包商”身份出現，但實質仍然承包整個食堂業務。

這并非呂楊所在省市的偶發現象。《中國新聞周刊》從多地食堂管理人員及多家團餐企業方面了解到，這種模式已經成為多個中小學食堂的“下有對策”之舉。在走訪調研時，孫廣學也發現，一些宣稱實現“中小學食堂百分百自營”的地區，實際上就是依靠將部分或全部食堂工作外包以維持運轉。

根據孫廣學的調研數據，目前外包(含送餐)仍然占據全國中小學食堂一半以上比例。而這并非簡單的企業不愿退出中小學食堂市場問題，學校也同樣離不開餐飲企業。

外包餐飲企業被清退，意味著學校要接手食堂運營，從買菜、做飯再到算賬，每個流程都需親自上陣。多位中小學校校長告訴《中國新聞周刊》，接到自營的要求，意味著他們要從本就煩瑣的行政事務中擠出時間和精力，從不算富裕的辦公經費中勻出部分資金。“真的不想干、干不動，也怕干不好。”濟南市一名公辦中學校長表示。

錢和人手是推進食堂自營的一大障礙。以自營食堂的食材查驗環節為例，上述校長稱，學校只能抽調教師無償進行此項工作，由于未接受過專業培訓，老師們只能勉強完成基本的清點任務。同時，學校也無法按照相關政策所要求的，增加食材查驗人手，以實現外部監督，“從哪里找愿意每天早上六七點來學校驗收食材，還不收錢的校外人員呢”？

多地食堂管理人員向《中國新聞周刊》證實，相當數量的學校沒有自主經營食堂的現實條件和調度能力。孫廣學也認為，讓專業餐飲企業負責“校園餐”，是學校出于實際需求做出的選擇，“需求存在，外包就沒辦法被清退”。

在這些背景下，“明自營、暗外包”模式應運而生。這一形勢也倒逼原本做中小學食堂業務的企業不得不從餐飲整包管理，向拆分服務輸出模式轉型。一位不愿具名的大型團餐企業工作人員稱，“活沒變，但拆分后效率卻變低了”。

外包的快速擴張和叫停

長期以來，自營和外包的“拉鋸戰”從未停息。

華東師范大學教育管理學系副教授董輝做過食堂后勤研究，他告訴《中國新聞周刊》，我國中小學食堂大體上經歷了從計劃經濟時期的自辦自營，到受經濟社會改革影響逐漸出現外包經營，再到近些年中央和多地政策推動向學校主導自營模式轉變的過程，各階段的轉變并不統一，存在地區差異。

1985年以后，隨著國家經濟體制和教育體制改革的推進，高校后勤社會化開啟了高校食堂的外包模式。隨著社會改革的深入，后勤社會化逐步擴大至中小學，中小學食堂也逐漸引入了外包的食堂運營模式。

當時，孫廣學是北京教育學院后勤處的管理人員，從事全國各地學校校長的后勤管理培訓工作。他回憶，2000年前后，上海、深圳等地區的中學食堂率先求變，尋求和外包餐飲公司合作。一段時間后，各地發現外包模式效率更高，也能減輕學校的行政負擔，于是紛紛效仿。

根據孫廣學的調研數據，發展至2019年，外包模式(含送餐)已經壓倒自營，在中小學食堂中占據一半以上的比例。而在先行試點的上海，據上海市原食藥監局披露，2017年上海市近1800家中小學食堂中，學校自辦食堂不足兩成。

不過，外包模式快速擴張的同時，食堂安全問題也層出不窮。比如，2018 年10月，上海市民辦中芯學校食堂發現存在蔬菜霉變、半成品提前標注加工日期、調味品和半成品超過標注的保質期限等問題，涉嫌存在食品安全違法行為的供餐公司被立案調查，校長被免職；2021年11月，河南新鄉封丘縣趙崗鎮戚城中學部分學生餐后出現嘔吐、腹瀉癥狀，經查，這是一起食源性疾病事件，供餐公司及相關官員被立案調查。

這也直接導致社會各界對外包模式的批評。市場監管總局、教育部等部門有關司局負責人曾公開表示，因片面追求經濟利益，一些校外供餐單位、承包或者委托經營的食堂，容易放松食品安全管理。在監管執法中，有關部門也發現因為主體責任不落實，疏于食品安全管理而引發食源性疾病的問題。

不過，即便如此，2019年的新規在當時仍然像“一塊巨石落入平靜的湖面”。多位業內人士表示，這一政策在中小學食堂工作各界都引發了激烈的討論。為此，中國教育后勤協會中小學后勤分會專門開了一次討論會。“各方都還比較認同外包的發展模式，不能因噎廢食。”孫廣學稱，當時許多專家擔憂，外包轉自營的工作在地方實踐中較難開展。這也和他后來進行一線調研和走訪時獲知的信息相印證，不少地區的中小學及教育行政部門負責人對自營食堂表現出抵觸情緒，“抱怨沒地方、沒資金、沒人手，總結下來就是沒能力自營”。

不過，2019年之后，各省市還是陸續發文要求學校收回食堂的經營權，盡快轉為學校自主經營，山東、四川、浙江、湖北、廣東等多地紛紛宣布區域內中小學食堂實現高比例(95%以上)或全部自營。

值得注意的是，相關政策表述始終采用“鼓勵”“原則上”“具備條件的學校”等倡導式表達，為中小學食堂外包留下了轉圜余地。中國教育科學研究院研究員儲朝暉對《中國新聞周刊》分析，我國各地區經濟發展存在差異，考慮到不同學校規模、辦學條件和食堂硬件因素，尤其是部分學校自營仍存在困難，所以政策沒有“一刀切”。

不過，多個頭部團餐企業負責人告訴《中國新聞周刊》，清退外包的信號，還是被業內視為進入中小學食堂領域的風險因素。曾獲“全國校園餐企業百強”的中膳團餐產業集團副總裁蔣方源提道，“未來政策怎么變，是持續收緊，還是可能逐漸放寬，都還是不明朗的，這種不確定性是企業最擔心的事”。

權責不明和“非營利”原則

在一些業內人士眼中，食堂外包領域的食品安全問題層出不窮，與長期存在粗放管理有關。歸根結底，是其監管權責不明。

自外包食堂出現以來，政府部門對其監管也逐步細化。2002年，教育部和原衛生部出臺《學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定》，要求學校食堂與學生集體用餐的衛生管理由“衛生行政部門監督指導、教育行政部門管理督查、學校具體實施”，食堂實行承包經營時，學校必須把食品衛生安全作為承包合同的重要指標。2010年，原國家食品藥品監督管理局和教育部出臺《關于進一步加強學校食堂食品安全工作的意見》，要求各級食品藥品監管部門指導學校制定學校食堂承包經營的準入要求，加強管理，并要求學校建立健全以校長為第一責任人的學校食堂食品安全責任制。2019年，教育部、市場監管總局、國家衛生健康委出臺《學校食品安全與營養健康管理規定》，要求建立教育、食品安全監督管理、衛生健康等部門分工負責的工作機制。

至此，監管責任框架基本形成：市場監管部門負責食品安全監督執法，教育部門負責日常管理和考核，兩部門以日常檢查、隨機抽查和飛行檢查的形式監管。

不過，一位不愿具名的受訪專家指出，在實際執行過程中，政府部門和學校對外包食堂的監管大大弱于對自營食堂的管理。江西省一所民辦中學食堂管理人員告訴《中國新聞周刊》，該地外包的服務期限為三年，學校一般不會干涉餐飲公司諸如采購、記賬之類的內部管理和經營。云南省一所仍在引入社會力量承包經營的中學食堂管理人員也向《中國新聞周刊》證實，食堂經營權外包，學校只是協助管理，不直接參與食堂經營，食堂由市場監管、教育部門監督管理，形式是“一學期到校抽檢一次”。

為了堵塞風險漏洞，2025年，市場監管總局出臺《食品生產經營企業落實食品安全主體責任監督管理規定》《集中用餐單位落實食品安全主體責任監督管理規定》，規定強調“學校、幼兒園食品安全實行校長(園長)負責制”的同時，要求集中用餐單位主要負責人對本單位的食品安全工作承擔全面管理責任，承包經營企業主要負責人對承包經營食堂的食品安全工作全面負責。

多位受訪者還指出，外包食堂存在定位“尷尬”的問題。近年來，國家關于中小學食堂的政策文件不斷強調“公益性”“非營利性”原則，這成為中小學食堂外包的難點。比如，2022年財政部會同教育部修訂發布的《中小學校財務制度》要求“中小學校食堂應當堅持公益性和非營利性原則”，2024年教育部辦公廳印發的《中小學校園食品安全和膳食經費管理工作指引》要求“中小學校飯菜價格標準應遵循成本補償和非營利原則”。

如何在“非營利”框架下管理外包食堂？各地尚無統一規定。山東曾于2024年發文要求中小學“委托經營食堂營業利潤率應控制在5%以內”，廣西則要求學校與企業簽訂合同時自行明確利潤率。也有地方教育局告訴《中國新聞周刊》，當地中小學食堂不能有利潤，結余金額需要退回給學生或再投入下一周期的運營，“可以虧損，但不能賺”。

儲朝暉表示，要求中小學食堂遵循公益性和非營利原則，是出于兩方面考慮：一是對外維持信譽，增強學校與家長間信任；二是對內管理，明確學校非營利性組織的定位。不過，市場主體需要維持生存，如果被嚴格要求不得營利，則會導致其失去經營和管理動力。

這一觀點在多家餐飲企業管理人員處得到證實，其中一名受訪者表示，利潤縮減之下，企業內部曾經評估過退出路徑。

不過，在知支之(上海)商業管理有限公司創始人孟慶剛眼中，“5%的利潤率對于成熟市場和企業來說是有經營動力的”。孟慶剛有30年餐飲從業經歷，曾協助國內多家餐企及供應鏈開展中小學食堂餐飲業務，他告訴《中國新聞周刊》，企業雖然不能直接從餐飲服務中賺錢，但可以通過提升管理效率、走量的方式實現供應鏈端盈利。此外，在中小學食堂這一大規模場景下，企業還能實現品牌宣傳和價值觀建設，這也正是國外許多餐飲巨頭的運營模式。

孟慶剛認為，盈利多少并非根本問題，“本質在于外包市場還不夠成熟，中小企業還掙扎在賬面利潤率層面，行業尚未在實踐中形成外包價格標準”。

“各得其所、取長補短”

外包模式真的不適合中小學食堂嗎？

孫廣學認為，國內外實踐證明，外包所代表的“專業的事情交由專業的團隊來做”的理念本身沒有問題，背后的市場邏輯也不應被全盤否定，關鍵在于其管理和監督制度是否完善，“我們該呼吁的，是更有力的監督和更完善的制度”。

要建設一個更安全的中小學食堂，孫廣學提議，應當讓自營與外包這兩種模式“各得其所、取長補短”，充分發揮兩種模式的優勢。例如，他曾經調研過的北京市第八十中學，學校在數年前就探索了自營、外包相結合的食堂模式，行政監管、公司直管， 食堂交由專業餐飲團隊運營，學校又設計了領導層、管理層、執行層三級管理機構進行監管，實現“雙線管理”。多年來，他前往各地走訪調研，看到這一模式被部分地區借鑒使用，“是經得起實踐檢驗的，取長補短，既利用了外包模式的效率，又實現了自營模式的監管”。

《中國新聞周刊》了解到，還有部分地區嘗試將“委托服務”納入自營框架。例如，2024年5月，浙江省教育廳等六部門印發《關于進一步加強中小學食堂管理工作的意見(試行)》的通知，將管理團隊委托服務的用工方式歸至自主經營范圍，要求依法簽訂委托合同(協議)，明確雙方的食品安全等法律責任義務。2024年10月，廣東省江門市教育局印發《江門市直公辦中小學校(幼兒園)食堂委托管理工作指引(試行)》，明確委托服務方式為學校食堂自主經營管理模式之一，學校通過招標，擇優遴選符合條件的餐飲管理單位到學校食堂進行用工服務，學校負責食材采購、驗收、成本核算、結算等，對食品安全、食材存儲、加工、品種質量、出售、環境衛生等環節進行監督。孫廣學認為，這是各地在自營的政策框架內對新模式的探索，嘗試將所謂的“自營、外包兩張皮”化為一張，形成有機統一。

另外，國企運營食堂也成為部分地方的探索方式。江西省龍南市將公辦學校食堂交由當地國企按照“微利”(5%以下)原則運營，負責食堂校園餐運營的是龍南市旅發集團下屬的餐飲管理有限公司。該公司的一名工作人員告訴《中國新聞周刊》，2022年，龍南市政府要求該企業陸續接手當地中小學食堂，當時許多老舊學校設備都急需更新，流程也要重新梳理，面臨很大的困境，國企接手后，帶來了資金和專業人手。

除了龍南市，一些地區也在籌劃類似的國企運營食堂計劃，蔣方源稱，團餐行業看到這一模式的潛能，正在積極尋求與國企合作“混改”，希望通過這一形式重回中小學食堂市場。

不過，龍南市教育體育局一位工作人員表示，當地國企經營的模式仍在探索中，“我們現在也還不知道這個模式到底是風險更大，還是好處更多”。

事實上，利用市場的力量做好中小學食堂餐飲，在國外較為常見。全國學校食品安全與營養健康工作專家組副組長、國家食物與營養咨詢委員會委員馬冠生說，國外中小學食堂不乏餐飲巨頭的企業外包主體。可以參考的是，國外對于“校園餐”立法做得較為完善，如日本有成熟的學校供餐制度，《學校給食法》確立了中央與地方政府的責任分工，規定了營養標準、供應流程；美國有《國家學校午餐法》，在具體的法律規定下，各部門配合完成“校園餐”食品安全和營養供給保障。

多位受訪專家都對《中國新聞周刊》提到目前“校園餐”各監管部門“各自為政”的現象。馬冠生說，目前我國現有部門規章和政策文件對“校園餐”的法律約束力不足，各部門責任存在模糊地帶，未形成有效配合。

北京大學公共政策研究中心副主任莊德水告訴《中國新聞周刊》，外包餐飲公司所代表的市場化運作離不開成熟的條件保障和基礎支撐，如完備的社會誠信體系、成熟的法律保障、有力的內外監督和全面的責任落實。正是在這些條件有所欠缺的現實困境下，外包餐飲企業才容易出現各類漏洞。

因此，馬冠生提出，治理還應當從根本、整體上解決問題，“‘校園餐’是一個系統性工程，應當立法明確責任主體、營養標準、財政支持等內容，便于不同部門配合履責，為‘校園餐’保駕護航”。

(應受訪者要求，方梅、呂楊為化名)

《中國新聞周刊》2025年第18期

聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權 【編輯:付子豪】