編者按：受教育權是每一名兒童的基本權利。今年6月1日起施行的《中華人民共和國學前教育法》規定，“有條件的地方逐步推進實施免費學前教育，降低家庭保育教育成本”。免費學前教育是世界多國教育改革的重點，本文重點梳理并分析英國、德國、俄羅斯、新加坡等國家實施免費學前教育的路徑和挑戰。

　　學前教育是兒童發展的關鍵起點，也是實現教育公平和社會公平的重要基石。近年來，隨著人口結構變化、家庭教育壓力上升和國家戰略推進，免費學前教育日益成為世界多國改革的重點。英國、德國、俄羅斯、新加坡等國家圍繞普惠覆蓋、財政機制、質量保障等方面展開多維探索，呈現出“漸進擴容、分級統籌、質量為本”的共同趨勢，同時也暴露出財政壓力、區域失衡、制度彈性不足等現實困境，亟須在公平與質量之間找到更穩固的平衡點。

　　1 全球趨勢：

　　從權利保障到服務普及

　　在全球范圍內，免費學前教育正經歷從慈善救助、政策補貼向全民普及的系統演進，這是國家對教育公共性和兒童發展權利的深刻認知轉變。多國通過立法明確政府義務，將學前教育納入公共服務范疇，以保障兒童早期發展機會的平等。

　　英國是較早推進免費學前教育的國家。自1998年起，英國逐步將服務從4歲擴展至9個月嬰幼兒，免費時長從每周12.5小時增加至30小時，并通過《兒童保育法》等立法強化政府投入責任。2025年4月，英國《學前教育法定指南》正式生效，重申必須保障家長享有每周獲得15小時至30小時的學前教育免費服務時長，且不得在免費時數內向家長強制收取額外費用。在財政可持續與服務能力平衡之間，英國采取“先低齡、后擴容”的漸進策略，為制度穩定奠定基礎。

　　德國采用“聯邦立法+地方執行”的模式，通過2013年《兒童日托法》確立3—6歲兒童的免費入園權。聯邦政府承擔主要運營成本，各州根據實際情況推進落實，部分州如柏林擴大到1歲以上全免。這種彈性設計在確保普遍權利的同時，也鼓勵地方創新，提升政策適配性。

　　俄羅斯以中央統一方式推進實施。1993年修訂的俄羅斯《憲法》第43條賦予3—6歲兒童免費教育權，2020年擴展至2歲兒童，聯邦財政承擔85%經費，并通過“流動幼兒園”保障偏遠地區兒童的受教育權利，踐行國家承諾。

　　新加坡采取“政府主導+市場協同”模式，2013年設立“早期兒童發展署”統一管理0至6歲兒童學前教育。通過“學前教育援助計劃”、“育兒補貼”等，為中低收入家庭提供最高99%資助，支持“我的第一所學校”等普惠機構。新加坡計劃到2025年，將政府資助兒童比例提升至80%，構建統一管理、分層補貼、質量導向的集約型體系。

　　綜合來看，盡管路徑各異，四國均通過法律確立國家責任、財政分擔支持改革進程，并不斷擴大覆蓋年齡、延長服務時間，形成“普及化、法治化、體系化”的共通趨勢。這一趨勢表明，學前教育已由家庭責任轉變為國家責任，其推進邏輯不僅關乎兒童發展，也關乎社會公平和國家競爭力。

　　2 重點機制：從財政兜底到制度協同

　　從全球實踐來看，免費學前教育的深入推進，關鍵在于構建穩定、可持續的財政投入機制和高效、協同的治理體系。無論是中央集權體制還是聯邦分權結構，如何平衡財政責任、提升供給能力并實現教育公平，成為政策設計的核心命題。

　　在財政分擔方面，不同國家采取多樣路徑。英國采用中央撥款與地方執行相結合的方式，由中央政府統一制定補貼標準，地方政府根據本地需求配置資源。面對財政壓力，英國通過立法與預算掛鉤機制，確保資金供給的連續性和可預期性。

　　德國則確立聯邦承擔60%運營補貼、地方負責基礎設施投入的機制，同時設立低收入家庭專項減免政策，提升了政策的精準性和普惠性。

　　俄羅斯展現出“高集中、強兜底”的財政模式。聯邦政府承擔85%的學前教育經費，地方負責執行。在地廣人稀的邊遠地區，財政安排更具保障性和靈活性，移動幼兒園、“生均撥款上浮”等形式，助力實現“因地制宜、應保盡保”的目標。

　　新加坡注重財政補貼的精準性和覆蓋面，設有基礎補貼、附加補貼、學前教育援助計劃等多層機制，依據家庭收入和兒童情況精準核算。低收入家庭可獲全額資助，所有家庭均享基礎補貼。政府支持非營利機構并設“質量提升基金”促教師發展，推動公平與質量并重，形成國家主投、公私協同的可持續普惠體系。

　　財政機制之外，制度協同亦至關重要。多國在提升服務能力方面普遍采用“公私協同+數字賦能”的策略。一方面，政府通過與私立機構、公立學校等多元主體共建共享資源，緩解學位緊張和財政壓力。新加坡由早期兒童發展署統一監管學前教育，推動規劃、評估和師資管理，政府與公益機構合作建設綜合體，實現學前教育與小學教育的無縫銜接。

　　另一方面，數字化平臺成為治理創新的重要工具。俄羅斯推出“北極星”智能教育艙，為偏遠地區提供人工智能輔助教學和遠程互動服務。新加坡建設“學前教育信息門戶”，集中發布幼兒園招生、評估和資助信息，方便家長查閱申請，提升政策透明度和服務效率，推動治理精準化。德國部分州推行“教育資源地圖”，實時更新入園情況和補貼政策，助力公共資源高效統籌。

　　可見，免費學前教育，財政保障是基礎，制度協同是關鍵。唯有建立因地制宜、動態調整、數據驅動的系統性機制，才能確保免費學前教育在“擴容”的同時實現“提質”。

　　3 現實挑戰：從普惠承諾到行動落地

　　雖然部分國家在免費學前教育的推進過程中取得成果，但“普而不惠”、“有而不優”的現實困境仍普遍存在。如何將政策承諾真正轉化為可感知、可持續的教育服務，是各國面臨的共同難題。

　　挑戰之一是區域失衡和資源錯配。一方面，人口集中地區存在“入園難、排隊久”問題，倫敦、柏林等大城市的部分幼兒園候位超過6個月。另一方面，偏遠地區則出現學位浪費與供給不足的“雙重失衡”。在俄羅斯西伯利亞地區，每萬名兒童僅有31所幼兒園，不足莫斯科水平的40%。俄羅斯楚科奇自治區甚至采用“空投式”巡回教育模式，由教師乘直升機送教上門，運營成本極高，效率卻難以保障。德國東部與西部托育資源差距較大，約13萬托位缺口未能得到有效彌補，資源空間結構亟待優化。

　　挑戰之二是師資短缺和薪酬失衡。在英國、德國、新加坡和俄羅斯，學前教育教師普遍面臨“高責任、低回報”的困境。英國保育員平均工資低于零售業，導致師資流失率高達20%；新加坡學前教育教師年均離職率約為15%；德國學前教育教師年離職率超過22%；在俄羅斯，學前教育教師收入僅為小學教師的68%，還需承擔政治教育任務和安全審查等額外壓力，這些因素進一步加劇了從業者的不滿情緒。各國普遍存在學前教育師資隊伍不穩定、職業吸引力不足、培養體系脫節等深層次問題。

　　挑戰之三是監管僵化和創新受限。為了保障基本質量，不少國家在課程內容、運營流程、教師資質等方面設定了高度統一的標準，雖然提升了服務底線，卻壓縮了機構的創新空間。德國部分州將教育評價過度量化，導致教師工作內容繁重、焦慮加劇，影響教育溫度；新加坡也曾因學前課程標準過于統一而引發教學“灌輸化”傾向，目前正在通過“游戲式學習”和“課程模塊彈性化”改革探索“松綁”路徑。

　　此外，數據整合與信息透明仍是政策落地的瓶頸。盡管不少國家建設了學前教育信息系統，但不同層級、不同部門之間的數據壁壘依然存在，影響資源調配效率和政策評估科學性。

　　制度供給的持續性、財政機制的穩定性和質量保障的彈性，決定著免費政策能否走得穩、走得遠。免費只是手段，實現“優質普惠”才是最終目標。上述國家為實現免費學前教育采取的措施及實踐表明，只有在財政、師資、監管、信息等多方面實現協同優化，才能真正打通學前教育公平與質量的“最后一公里”，讓政策從紙面走進家庭、扎根現實。

　　（作者系北京教育科學研究院教育發展研究中心副主任，本文系北京市教育科學“十四五”規劃2024年度“落實教育強國部署”專項課題［AHAA24555］成果）

《中國教育報》2025年05月29日 第09版

作者：呂良燕