黑土地是珍貴的土壤資源，東北黑土區(qū)是我國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和商品糧生產(chǎn)基地。推進(jìn)東北黑土區(qū)耕地保護(hù)利用，提升黑土區(qū)糧食產(chǎn)能，對(duì)于保障國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展具有重要意義。這就需要破解東北黑土地保護(hù)利用難題，切實(shí)加大黑土地保護(hù)力度，真正把“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落到實(shí)處，探索高效的耕地保護(hù)利用模式，走出一條保護(hù)與利用并舉的黑土地治本之路，夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)，助力端穩(wěn)“中國(guó)飯碗”。

圖/中經(jīng)視覺(jué) 徐宏宇 攝

黑土區(qū)耕地質(zhì)量下降

我國(guó)東北黑土地總面積109萬(wàn)平方公里，包括黑龍江、吉林、遼寧和內(nèi)蒙古東部三市一盟（赤峰市、通遼市、呼倫貝爾市、興安盟），是世界四大黑土區(qū)之一，其中典型黑土地耕地面積1853.33萬(wàn)公頃，被稱為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的1/5以上，是保障我國(guó)糧食安全的“壓艙石”。

近年來(lái)，東北黑土區(qū)耕地增速放緩，耕地質(zhì)量有所下降，坡地開(kāi)墾導(dǎo)致土壤侵蝕加劇，耕地保護(hù)利用面臨嚴(yán)峻形勢(shì)。東北黑土區(qū)土地開(kāi)墾率較高，但耕地后備資源儲(chǔ)備較少。黑土區(qū)耕地面積較大，但低等耕地占比高達(dá)72.3%。耕地質(zhì)量平均等級(jí)為3.84等，其中高等地（1-3等）面積992.74萬(wàn)公頃，占比27.70%；中等地（4-7等）面積2161.88萬(wàn)公頃，占比60.33%；低等地（8-10等）面積429.05萬(wàn)公頃，占比11.97%。

自20世紀(jì)50年代大規(guī)模開(kāi)墾以來(lái)，受不合理耕作方式、高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)利用模式等多種因素影響，東北黑土區(qū)耕作層變薄，土層平均厚度由開(kāi)墾初期的60厘米下降到目前的平均30厘米。東北黑土地長(zhǎng)期種植結(jié)構(gòu)單調(diào)，導(dǎo)致土壤營(yíng)養(yǎng)元素比例失調(diào)，土壤肥力下降，有機(jī)質(zhì)含量由50年代開(kāi)墾前的80-100克/千克下降到25-30克/千克，平均下降1/3，部分地區(qū)下降50%。耕層土壤容重增加，通透性變差，入滲能力下降。不少黑土區(qū)旱地土質(zhì)硬化、土壤板結(jié)，蓄水保墑能力明顯下降。黑土變薄、變瘦、變硬，生態(tài)功能退化，嚴(yán)重影響黑土資源的可持續(xù)利用和糧食生產(chǎn)安全。

東北黑土區(qū)在水蝕和風(fēng)蝕的影響下，水土流失嚴(yán)重，水土流失面積為21.87萬(wàn)平方公里。侵蝕溝多達(dá)25萬(wàn)條，侵占耕地面積40萬(wàn)公頃。東北黑土區(qū)耕地重用輕養(yǎng)，長(zhǎng)期處于超負(fù)荷狀態(tài)，有機(jī)物料投入不足。過(guò)量使用化學(xué)投入品加劇耕地土壤酸化，耕層土壤pH值下降，不僅影響作物的根系發(fā)育和養(yǎng)分吸收，而且導(dǎo)致土壤農(nóng)作物中重金屬含量超標(biāo)。

耕地保護(hù)利用四大難題

耕地保護(hù)利用的內(nèi)容和范圍有局限。耕地保護(hù)利用的內(nèi)容和范圍不明晰，在責(zé)任、權(quán)限、利益分配等方面界定不清或不對(duì)等。在耕地征收中沒(méi)有將保護(hù)成本納入總成本，缺乏耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體沒(méi)有耕地保護(hù)利用的具體責(zé)任約束，參與耕地保護(hù)的積極性不高。測(cè)土配方施肥、保護(hù)性耕作等項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)于農(nóng)戶耕地保護(hù)行動(dòng)的激勵(lì)作用仍不顯著。

耕地保護(hù)利用政策操作性較弱。東北黑土區(qū)耕地保護(hù)利用方式單調(diào)，以行政手段為主，經(jīng)濟(jì)手段尚不完善，缺乏相應(yīng)的制度安排，使得耕地綜合價(jià)值不能在市場(chǎng)交易中充分體現(xiàn)，導(dǎo)致資源過(guò)度損失。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)保護(hù)之間尚未形成協(xié)同發(fā)展模式，區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)功能弱化。盡管已制定耕地保護(hù)計(jì)劃及相關(guān)政策，但并沒(méi)有出臺(tái)可操作性的實(shí)施方案。

耕地保護(hù)利用投入不足。東北黑土區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的種苗、化肥、農(nóng)藥、水資源等管理相對(duì)粗放，未能實(shí)行田間精細(xì)化管理，缺乏覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全周期的管理體系。許多地區(qū)保護(hù)耕地的資金供給不足，耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。一些地區(qū)在占用優(yōu)質(zhì)耕地后所開(kāi)墾的耕地質(zhì)量較低，原有耕地不能得到足額補(bǔ)償。

耕地生態(tài)價(jià)值認(rèn)識(shí)缺位。在東北黑土區(qū)耕地資源開(kāi)發(fā)利用中，未能全面地反映耕地資源價(jià)值，相關(guān)主體片面追求短期效益，注重耕地經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，忽視耕地生態(tài)價(jià)值。針對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的直接補(bǔ)貼主要集中在品種培育、農(nóng)用機(jī)具、農(nóng)田灌溉、配方施肥等生產(chǎn)環(huán)節(jié)，然而在糧食主產(chǎn)區(qū)耕地生態(tài)補(bǔ)償方面，缺乏相應(yīng)的政策支持和科技投入。

實(shí)施“三位一體”保護(hù)模式

為解決黑土區(qū)耕地變薄、變瘦、變硬問(wèn)題，要實(shí)施耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的保護(hù)模式，嚴(yán)守耕地紅線，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，妥善處理耕地保護(hù)利用與質(zhì)量提升的關(guān)系，形成在保護(hù)中利用、在利用中更好地保護(hù)的良性循環(huán)。

一是完善合理的耕作制度。綜合運(yùn)用工程、農(nóng)藝、生物等措施，提升耕作層厚度。推行保護(hù)性耕作，在保障糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的前提下，根據(jù)自身氣候特點(diǎn)和土壤條件，選擇采用秸稈覆蓋還田免耕播種和秸稈覆蓋還田少耕播種技術(shù)模式，有效減輕土壤風(fēng)蝕水蝕，增強(qiáng)保墑抗旱能力。實(shí)施科學(xué)的耕地輪作制度，集成推廣米豆薯、米豆雜、米豆經(jīng)等輪作模式。開(kāi)展深松整地，有效增加土壤通透性，改善土壤理化性狀，增強(qiáng)蓄水保墑能力，形成高標(biāo)準(zhǔn)耕作層。

實(shí)行耕地用養(yǎng)結(jié)合，切實(shí)促進(jìn)耕地地力恢復(fù)和提升。重視平衡施肥和酸化土壤改良，通過(guò)有機(jī)肥料和無(wú)機(jī)肥料結(jié)合的方式進(jìn)行科學(xué)平衡施肥，遏制土壤酸化。推動(dòng)有機(jī)肥施用，增加土壤有機(jī)質(zhì)，改善土壤結(jié)構(gòu)，提高土壤肥力。降低耕地利用強(qiáng)度，在確保國(guó)家糧食安全和農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，對(duì)不宜連續(xù)耕作的地區(qū)，包括土壤重金屬污染區(qū)、地下水“漏斗區(qū)”、生態(tài)嚴(yán)重退化區(qū)域等進(jìn)行輪作休耕。

二是推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。實(shí)施大規(guī)模中低產(chǎn)田改造，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保耕地質(zhì)量持續(xù)提升。優(yōu)先在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)開(kāi)展農(nóng)田綜合設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)山水林田路等綜合配套，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，完善田間灌排渠系，增加節(jié)水灌溉面積，實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉全覆蓋。改善黑土區(qū)耕地的生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)土壤污染管控和生態(tài)修復(fù)。開(kāi)展坡耕地綜合治理，嚴(yán)格控制水土流失。修建等高地埂植物帶，推進(jìn)防護(hù)林帶建設(shè)。加大投資支持力度，強(qiáng)化政策協(xié)同，創(chuàng)建一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)。探索利用農(nóng)田建設(shè)新增耕地指標(biāo)交易和土地出讓收益，發(fā)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田專項(xiàng)債券，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)覆蓋面。

三是建立耕地保護(hù)利用補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立耕地資源保護(hù)區(qū)，確定保護(hù)區(qū)范圍，明確保護(hù)區(qū)職責(zé)，制定保護(hù)區(qū)規(guī)劃，對(duì)黑土區(qū)耕地資源實(shí)行特殊保護(hù)。建立黑土區(qū)耕地保護(hù)利用補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)耕地資源保護(hù)區(qū)為保護(hù)利用耕地所失去的發(fā)展機(jī)會(huì)和付出的代價(jià)。設(shè)立耕地資源保護(hù)補(bǔ)償基金，綜合考慮耕地保護(hù)面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量、糧食商品率等因素，按照“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益”的原則，統(tǒng)籌安排資金。

實(shí)行糧食銷售區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償，由銷售區(qū)按糧食調(diào)入量和一定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算上繳國(guó)家專項(xiàng)糧食補(bǔ)償資金。同時(shí)，按主產(chǎn)區(qū)糧食外銷量和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償金額，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式撥付給糧食主產(chǎn)區(qū)。制定耕地地力保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策和補(bǔ)償制度，引導(dǎo)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體采取綠色生產(chǎn)行為，推進(jìn)深松機(jī)械、免耕播種機(jī)、秸稈還田機(jī)械等農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)償，提高有機(jī)肥施用、綠肥種植、深松整地、輪作休耕、秸稈還田等補(bǔ)償項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)，減少綠色生產(chǎn)的成本和收益損失。

四是推行綠色生產(chǎn)方式。擴(kuò)大有機(jī)肥施用，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)循環(huán)發(fā)展。加強(qiáng)禽畜糞污資源化利用，將畜禽糞便無(wú)害化處理或按比例與秸稈混合生產(chǎn)有機(jī)肥，穩(wěn)步提升土壤有機(jī)質(zhì)含量，提高肥料利用率。支持規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)與種植合作社對(duì)接，將無(wú)害化處理后的畜禽糞便還田利用。推進(jìn)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品減量化使用，最大限度地減少化學(xué)品對(duì)耕地造成的污染與侵蝕。推廣測(cè)土配方施肥技術(shù)，實(shí)現(xiàn)主要農(nóng)作物全覆蓋。集成推廣堆肥和液態(tài)肥還田、商品有機(jī)肥施用、沼渣沼液還田等有機(jī)肥替代化肥技術(shù)模式。示范推廣水溶性緩釋肥料、生物肥料等高效新型肥料，以及水稻機(jī)械探測(cè)施肥、水肥一體化等先進(jìn)施肥技術(shù)。推廣以生物、物理防治手段為主的植保綠色防控技術(shù)模式，開(kāi)展專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治與綠色防控融合示范，提高農(nóng)藥利用率。

五是健全耕地保護(hù)利用責(zé)任體系。以東北黑土區(qū)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不下降為目標(biāo)，明確保護(hù)耕地資源的責(zé)任主體，引導(dǎo)政府、企業(yè)和農(nóng)戶依法規(guī)范保護(hù)耕地。明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府和相關(guān)部門的耕地保護(hù)利用職責(zé)，確定村民委員會(huì)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地保護(hù)利用任務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體保護(hù)耕地的責(zé)任約束，建立耕地保護(hù)管理“田長(zhǎng)制”，把保護(hù)責(zé)任落實(shí)到田間地塊。加強(qiáng)耕地質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)價(jià)，完善耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，督促地方政府落實(shí)保護(hù)責(zé)任。把保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)作為重要考核指標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)黑土區(qū)補(bǔ)充耕地任務(wù)完成情況、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)情況的檢查，完善配套的獎(jiǎng)懲機(jī)制。（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 包曉斌）